§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их разграничение между бюджетами

Начиная с 2004 г. в федеральном бюджете на основании Федерального закона от 23 декабря 2003 г. предусмотрено обра­зование Стабилизационного фонда РФ. Соответствующие из­менения и дополнения внесены в Б К РФ, который дополнен главой 13'. Названный Фонд формируется за счет превышения цены на нефть над базовой ценой (20 долларов США за один баррель) и должен использоваться в целях сбалансирования бюджета (для покрытия дефицита) при снижении цены на нефть ниже базовой.

Все доходы и расходы бюджетной системы разграничивают­ся (распределяются) между бюджетами разных уровней и видов.

Разграничение (распределение) доходов и расходов бюдже­тов — это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов.

Законодательство устанавливает единую для бюджетов всех уровней классификацию доходов и расходов, что обеспечивает сопоставимость их показателей. Такая классификация обуслов­лена принципом единства бюджетной системы в Российской Федерации. Бюджетная классификация — это группировка дохо­дов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с присвоением объектам классификации группировочных кодов^[32].

Требование единства классификации сочетается с опреде­ленными правами законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления: они вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее построения и единства.

Доходы бюджетов. Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономическим лризнакам можно под­разделить на несколько групп: а) доходы от предприятий и дру­гих организаций разных форм собственности; б) доходы от го­сударственного и муниципального имущества; в) доходы от сударственной внешнеэкономической и другой деятельности; г) поступления от личных доходов граждан. Такая классифика­ция имеет значение для характеристики материального содер­жания доходной части бюджета, связи ее с экономикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них важнейшая роль при­надлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц.

Федеральный закон «О бюджетной классификации Россий­ской Федерации» и БК РФ делят доходы бюджета: а) на налого­вые с выделением их видов и б) неналоговые (доходы от ис­пользования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономической деятельности и др.).

Вместе с тем важное значение для характеристики правового статуса субъектов бюджетного права имеет группировка доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам. Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулиру­ющие.

Закрепленные доходы бюджетов — это доходы, которые в со­ответствии с законодательством полностью или в твердо фикси­рованной доле (в процентах) на постоянной основе закреплены за соответствующим бюджетом. БК РФ (ст. 47) называет их соб­ственными доходами (что не вполне точно). Общий перечень разных видов доходных источников, закрепленных за бюджета­ми разных уровней, содержится в БК РФ (гл. 7—9).

В свою очередь законодательство субъектов РФ вправе пере­давать доходные источники, находящиеся в их распоряжении, в местные бюджеты. Доля закрепленных (собственных) доходов в бюджете имеет существенное значение для его действительной самостоятельности. В современных условиях для бюджетов ни­жестоящих уровней это продолжает оставаться болезненным вопросом.

Регулирующие доходы бюджета — это виды доходов, которые передаются на очередной год нижестоящим бюджетам в целях сбалансирования их доходов и расходов, в виде процентных от­числений от доходов на основании решений вышестоящих ор­ганов власти. Статья 58 БК РФ предусматривает такой порядок в отношениях между субъектами РФ и муниципальными обра­зованиями.

Для регулирования бюджета (ежегодного планового распре­деления доходов бюджета в целях его сбалансирования), поми­мо процентных отчислений от сумм каких-либо видов доходов, применяется и иной метод: оказание прямой финансовой поддер­жки из бюджета вышестоящего уровня в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предоставляется в следующих формах: дотации, субвенции и субсидии, создания фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований, а также бюджетного креди­та и бюджетной ссуды (гл. 16 БК РФ).

Дотация в бюджетных отношениях — это определенная де­нежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по реше­нию соответствующего представительного органа власти на без­возвратной и безвозмездной основе в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств.

Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований для осуществления определенных целевых расходов. Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих выше­стоящих представительных органов власти.

Бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований мо­гут быть предоставлены также субсидии, т. е. денежные средства, выделенные вышестоящего бюджета для финансирования целевыхрасходов на условиях долевого участия в них. Субвенции и субсидии подлежат возврату в случае их нецелевого использо­вания, а также неиспользования в установленные сроки. Дота­ции и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям предоставляются непосредственно из федерально­го бюджета (см., например, ст.

В оказания финансовой помощи создаются: в феде­

ральном бюджете Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов Федерации — фонды финансовой под­держки муниципальных образований. В федеральном бюджете в последнее время, помимо названного, создаются: Фонд компен­саций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов (ст. 42, 46, 48, 50, 51 Федерального закона «О феде­ральном бюджете на 2004 год»),

Продолжая характеристику доходной части бюджета, в ней в зависимости от права собственности следует выделить, помимо собственных доходов, заемные средства, которые подлежат воз­врату. Источниками заемных средств могут быть: выпуск госу­дарственных или местных займов на инвестиционные цели; получение кредита в банке, получение кредита или ссуд из иных бюджетов. Под бюджетным кредитом понимается предоставле­ние средств в другой бюджет для финансирования бюджетных расходов на возвратной и возмездной основах. Так, субъекту РФ предоставляется бюджетный кредит сроком до одного года из федерального бюджета в объеме, утвержденном законом о феде­ральном бюджете. Процентная ставка за пользование кредитом устанавливается этим же законом.

Расходы бюджетов. Расходная часть бюджетной системы включает следующие основные направления: содержание орга­нов государственной власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов; оборона и стра­

ны; финансирование отраслей экономики; охрана окружающей природной среды; социально-культурная сфера; наука; между­народная деятельность.

Подробная конкретизация видов расходов бюджетной систе­мы определена в нормах БК РФ и Федеральном законе «О бюд­жетной классификации Российской Федерации». В названном законодательстве выделяются функциональная, экономическая, ведомственная и другие классификации расходов бюджетов (ст. 66-68 БК РФ).

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следу­ющих основных принципов: а) соответствие состава расходов предметам ведения Российской Федерации, субъектов Федера­ции или органов местного самоуправления (по принадлежнос­ти); б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета; в) учет значения и роли определенных учреждений или мероприятий, масштабов и последствий их влияния на раз­витие общества; г) принцип самостоятельности субъектов Фе­дерации и органов местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов.

Формирование расходов бюджетов всех уровней осуществля­ется в соответствии с расходными обязательствами, обусловлен­ными разграничением полномочий между соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления (ст. 65 БК РФ в ред. Федерального закона 20 августа 2004 г.). Порядок возникновения и реализации этих обязательств уста­новлен в гл. 11 БК РФ.

Необходимое условие реализации намеченных расходов — соблюдение принципа сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ), т. е. требование соответствия объема расходов бюджета суммарному объему его доходов. Негативным проявлением от­клонения от этого принципа является дефицит бюджета, т. е. превышение расходов над доходами. БК РФ при наличии дефи­цита требует определения источников его финансирования и соблюдения определенного порядка формирования и исполне­ния бюджета (ст. 92—96, 229, 230). С 2004 г. с целью обеспече­ния сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой предусмотрено создание Стабили­зационного фонда РФ. В расходной части бюджетов всех уровней создаются резервные фонды государственных исполни­

тельной власти и органов местного самоуправления. При этом запрещено создавать резервные фонды законодательных (пред­ставительных) органов и депутатов (ст. БК РФ). В федераль­ном бюджете, помимо резервного Правительства РФ, образуется резервный фонд Президента РФ. Кроме упомянутых фондов в бюджетах могут создаваться целевые фонды отрасле­вого характера.

Расходы бюджетной системы отражают, кроме внутренних задач страны, международные связи России, в частности, со странами СНГ. Таким образом, бюджетная система является финансовой основой реализации внутренней и внешней госу­дарственной политики России.