§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами

бюджетных ресурсов.

Распределение (разграничение) доходов и расходов бюдже­тов — это определение видов и объемов доходов и расходов, под­лежащих включению в каждый из бюджетов. ,-* Законодательство устанавливает единую для бюджетов всех уровней классификацию доходов и расходов, что обеспечивает со­поставимость их показателей. Такая классификация обусловлена принципом единства бюджетной системы в РФ.

Бюджетная классификация — это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с при­своением объектам классификации группировочных кодов.

Впервые в России бюджетная классификация утверждена за­конодательным актом — Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации»¹. До принятия этого За­кона она утверждалась Министерством финансов РФ.

Требование единства классификации сочетается с определен­ными правами законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления: они вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее построения и единства.

Доходы бюджетов. Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономическому признаку можно подразде­лить на несколько групп:

а) доходы от предприятий и других организаций разных форм собственности;

б) доходы от государственного и муниципального имущества;

в) доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности;

г) поступления от личных доходов граждан.

Такая классификация имеет значение для характеристики ма­териального содержания доходной части бюджета, связи ее с эко­номикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокуп­ность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них

¹ СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; 1998. № 10. Ст. 1144; № 13. Ст. 1462. Новая Редакция Закона — СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338; 2001. № 33. Ст. 3437; 2002. №19. Ст. 1796.

важнейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с организа­ций и физических лиц¹.

Федеральный закон «О бюджетной классификации» и БК РФ делят доходы бюджета на:

а) налоговые с выделением их видов;

б) неналоговые (доходы от использования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономи­ческой деятельности и др.).

Такая группировка имеет важное значение для анализа ис­точников доходов, их объема, перспектив использования. Исхо­дя из этого, БК РФ определяет виды доходов бюджетов всех уровней.

Вместе с тем важное значение для характеристики правово­го статуса субъектов бюджетного права имеет группировка до­ходов бюджетной системы по организационно-правовым при­знакам.

Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет разли­чают доходы: закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регу­лирующие.

Закрепленные доходы бюджетов — это доходы, которые в со­ответствии с законодательством полностью или в твердо фиксиро­ванной доле (в процентах) на постоянной основе закреплены за соответствующим бюджетом. БК РФ (ст. 47) отождествляет их с собственными доходами (что не вполне тождественно).

Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, за­крепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен За­коном РФ «Об основах налоговой системы в Российской Феде­рации» и НК РФ (ст. 13, 14, 15); общий перечень разных видов доходных источников, закрепленных за бюджетами, содержит­ся в БК РФ. Федеральный закон «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации» определяет виды доходов, закрепленных за местными бюджетами.

В свою очередь законодательство субъектов РФ закрепляет до­ходные источники, находящиеся в их распоряжении, за местны-

Характеристика видов доходов бюджетной системы дана в соответствую­щих главах учебника.

² СЗРФ. 2002. №4. Ст. 251.

ми бюджетами. В отдельных случаях федеральные источники могут быть непосредственно закреплены за местными бюджетами (в частности, государственная пошлина).

Доля закрепленных доходов в бюджете имеет существенное значение для его действительной самостоятельности. В современ­ных условиях для бюджетов нижестоящих уровней это продол­жает оставаться болезненным вопросом. На разрешение его была направлена норма Закона РФ «Об основах бюджетных прав...» 1993 г., установившая долю закрепленных доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в размере не менее 70% доходной части соответствующего минимального бюджета. Однако в последующих законодательных актах, в частности, в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации», в БК РФ 1998 г. минимальная норма закрепленных доходов в местных бюджетах уже не была установлена.

Регулирующие доходы бюджета — это виды доходов, которые передаются в бюджет субъекта РФ или муниципального образо­вания в целях сбалансирования его доходов и расходов, в виде процентных отчислений от них на основании решений вышесто­ящих органов власти по нормативам, определяемым при утверж­дении бюджета на очередной финансовый год. Нормативы могут быть и долговременными — не менее, чем на три года (ст. 48 БК РФ).

Нормативы отчислений по бюджетам разных уровней утверж­дает соответственно вышестоящий орган представительной влас­ти. Эти нормативы могут быть едиными для бюджетов определен­ного уровня или дифференцированными в зависимости от объема закрепленных доходов и предстоящих расходов¹.

Для регулирования бюджета (ежегодного планового распреде­ления доходов бюджета в целях его сбалансирования) помимо процентных отчислений от сумм каких-либо видов доходов, при­меняется и иной метод: оказание прямой финансовой поддержки из бюджета другого уровня в форме фиксированной денежной

' Например, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» (ст. 20) в бюджеты субъектов Федерации от федеральных налогов передано: от налога на добавленную стоимость в первом квартале — 25%, а с 1 апреля — 15%, полностью поступления подоходного налога с физических лиц и т.д. (СЗ РФ. 1999. •№ 9. Ст. 1093). Однако Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» отчислений от налога на добавленную стоимость в бюджеты субъектов РФ Уже не предусмотрено (см. Приложение № 2 к Федеральному закону «О федераль­ном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. 2001. М> 53. Ст. 5030).

суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предо­ставляется в следующих формах: дотации, субвенции и субсидии, создания фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муници­пальных образований, а также бюджетного кредита и бюджетной ссуды (ст. 6, 44, 133 БК РФ)¹.

Дотация в бюджетных отношениях — это определенная де­нежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по реше­нию соответствующего представительного органа власти на без­возвратной и безвозмездной основе в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств. Дота­ция предоставляется в случаях, если закрепленных и регулирую­щих доходных источников недостаточно для выравнивания уров­ня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

До 90-х гг. XX в. дотации широко применялись для сбаланси­рования бюджетов, особенно местных. С 1990 г. стали применять­ся субвенции из союзного бюджета Союза ССР в отношении бюд­жетов союзных республик, а затем и внутри союзных республик². Переход к субвенциям связан с обострением необходимости более экономного и эффективного использования средств.

Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в бюджеты субъектов Фе­дерации и муниципальных образований для осуществления опре­деленных целевых расходов.

Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе реше­ний соответствующих представительных органов власти.

В бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований могут быть направлены также субсидии, то есть денежные средст­ва, выделенные из вышестоящего бюджета для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия в них.

Субвенции и субсидии подлежат возврату в случае их нецеле­вого использования, а также неиспользования в установленные сроки (ст. 78 БК РФ).

' См. также Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации».

² Субвенции появились с образованием Союза ССР в 1924 г. и применялись в отношении бюджетов союзных республик, а также местных бюджетов. При этом было установлено правило долевого участия средств данных бюджетов в финанси­руемых за счет субвенций мероприятиях. Впоследствии в 1931 г. в связи с исполь­зованием процентных отчислений от налогов и доходов как метода бюджетного регулирования субвенции были отменены. В качестве исключения для сбаланси­рования стали применяться дотации.

Дотации и субвенции закрытым административно-террито­риальным образованиям (ЗАТО) предоставляются в особом по­рядке: они выделяются непосредственно из федерального бюдже­та. Так, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 61) установлен объем дотаций в сумме 6 909 710,0 тыс. руб. и субвенций на отселение, на капитальные расходы и финан­сирование программ развития ЗАТО.

В целях оказания финансовой поддержки также создаются: в федеральном бюджете Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов Федерации — фонды финансовой поддержки муниципальных образований (ст. 139 БК РФ). В фе­деральном бюджете на 2002 г., помимо Фонда финансовой под­держки субъектов РФ, созданы: Фонд компенсаций, Фонд софи-нансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов (ст.

Следует иметь в виду: средства, полученные в форме финансо­вой поддержки бюджетами, становятся их доходами, а для бюд­жетов, выделивших средства, — это расходы.

Продолжая характеристику доходной части бюджета, отме­тим, что в ней в зависимости от права собственности имеются соб­ственные доходы и заемные средства. Эти понятия были приме­нены в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (ст. 12).

К собственным доходам бюджетов отнесены: закрепленные в установленном порядке за бюджетом каждого уровня источники доходов;

отчисления, передаваемые в бюджеты от регулирующих до­ходных источников;

дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти субъектов Федерации местного самоуправления.

Однако впоследствии законодательство отождествило собст­венные доходы бюджетов с закрепленными. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» именно в таком аспекте определил понятие собствен­ных доходов местных бюджетов, рассматривая их как «налоговые и неналоговые доходы, закрепленные за местными бюджетами»

и

Кика.

Подробную характеристику названных фондов см. в гл. 10 настоящего учеб-

(ст. 1). Такой же подход к данным понятиям и в БК РФ (ст. 47). Вряд ли целесообразно рассматривать характеристики «собствен­ные» и «закрепленные» как однозначные. Ведь поступившие в бюджет отчисления от регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам становятся казной, т.е. собствен­ностью субъекта РФ или муниципального образования, самосто­ятельно расходуются ими и не подлежат возврату.

Заемные средства в доходной части бюджета используются: при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета.

Источниками заемных средств, используемых для пополне­ния бюджета, могут быть:

получение органами процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов;

выпуск государственных или местных займов на инвестицион­ные цели;

получение кредита в банке.

Регулируя межбюджетные отношения, БК РФ определяет формы выделения заемных средств бюджетам субъектов Федера­ции и муниципальных образований из бюджета другого уровня, а именно — бюджетный кредит и бюджетную ссуду. Под бюджет­ным кредитом понимается предоставление средств другому бюд­жету для финансирования бюджетных расходов на возвратной и возмездной основах. В отличие от этого, бюджетная ссуда, соглас­но БК РФ, — это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета (ст. 6, 44, 133

БК РФ).

Расходы бюджета. Состав расходов бюджетной системы зна­чительно изменился в связи с проведением экономических ре­форм в стране. Нацеленность на переход к рыночным отношени­ям' и приватизация большого числа предприятий обусловили снижение уровня бюджетного финансирования отраслей эконо­мики. Ассигнования на социально-культурные мероприятия и науку хотя и занимают заметный удельный вес в расходах бюд­жетной системы, однако в условиях кризисных явлений в эконо­мике они не только не обеспечили необходимой финансовой базы в этой сфере, но и проявили тенденцию к отставанию по темпам роста от других расходов. Между тем возросли расходы бюджет­ной системы на содержание государственного аппарата.

Расходная часть бюджетной системы включает следующие ос­новные направления. Это расходы на:

— содержание органов государственной власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов;

— оборону и безопасность страны;

— финансирование отраслей экономики;

— охрану окружающей природной среды;

— социально-культурную сферу;

— науку;

— международную деятельность.

Подробная конкретизация видов расходов бюджетной системы определена в нормах БК РФ и Федеральном законе «О бюджетной классификации»¹, в соответствии с которыми ежегодно утвержда­ются представительными органами государственной власти и мест­ного самоуправления суммы расходов каждого из бюджетов.

В Законе выделяются функциональная, экономическая, ве­домственная и другие классификации расходов бюджетов.

В функциональной классификации содержатся группы расхо­дов на государственное управление и местное самоуправление, на судебную власть, национальную оборону, образование, здраво­охранение и т.д., отражающие функции государства.

Экономическая классификация — это группировка бюджет­ных расходов по их экономическому содержанию. В ней выделя­ются текущие расходы и капитальные расходы (ст. 66 БК РФ).

К текущим относятся расходы, обеспечивающие текущее фи­нансирование органов государственной власти и местного самоуп­равления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отраслям экономики в .форме до­таций и субвенций на текущее финансирование, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией (ст. 68 БК РФ).

Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвес­тиционную деятельность, расширенное воспроизводство, проведе­ние капитального (восстановительного) ремонта. При осуществле­нии этих расходов создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, ее субъектов или муниципаль­ных образований (ст. 67 БК РФ).

В составе капитальных расходов бюджета может быть сформи­рован бюджет развития, порядок формирования и использова-

¹ Новая редакция принята Федеральным законом от 5 августа 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338; 2001. № 33. Ст. 3437; 2002. № 19. Ст. 1796.

ния которого регулируется особым федеральным законом¹. Впе­рвые бюджет развития был утвержден в составе федерального бюджета на 1999 г. Его доходы сформированы за счет иностран­ных кредитов и инвестиционных кредитов Международного банка реконструкции и развития, частично — за счет бюджетных доходов. Средства бюджета развития направлены на поддержку экспорта высокотехнологической продукции по программам кон­версии оборонного производства, на формирование уставного ка­питала Российского банка развития и другие инвестиционные проекты (ст. 126, 127 Федерального закона «О федеральном бюд­жете на 1999 год»)². Бюджет развития был утвержден и в составе федерального бюджета на 2000 год (ст. 148, 149 Федерального за­кона «О федеральном бюджете на 2000 год»)³.

Наиболее объемная по содержанию — ведомственная струк­тура бюджетных расходов. Она включает перечень прямых полу­чателей средств из бюджета (министерств, государственных ко­митетов и т.д.), распределение расходов по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям и др. Однако в Законе РФ ведомственная классификация расходов установлена приме­нительно лишь к федеральному бюджету. А в отношении бюдже­тов субъектов РФ и местных бюджетов на основе Федерального закона такая классификация утверждается соответствующими представительными органами субъектов РФ или местного само­управления.

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следу­ющих основных принципов:

а) соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов Федерации или органов местного самоуправления (по принадлежности);

б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, ор­ганизаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

в) учет значения определенных учреждений, мероприятий, масштабов и их влияния на развитие общества.

Задачи усиления роли субъектов Федерации и органов местно­го самоуправления обусловили дополнение этих принципов прин­ципом самостоятельности субъектов Федерации и органов местно-

¹ См.: Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. «О бюджете развития Россий­ской Федерации» //СЗРФ. 1998. №48. Ст. 5856

² СЗРФ. 1999. №9. Ст. 1093.

³ СЗРФ. 2000. №1. Ст. 10.

го самоуправления в определении направлений и состава расхо­дов своих бюджетов.

Эти принципы действуют в совокупности и характеризуют со­став расходов бюджетов всех уровней. Так, компетенция органов государственной власти (или органов местного самоуправления) определяет основные направления расходов соответствующих бюджетов: финансирование отраслей экономики, социально-культурной сферы и др. Например, в связи с тем, что оберона страны находится в ведении Российской Федерации (п. «м» ст. 71 Конституции РФ), расходы на оборону включаются именно в фе­деральный бюджет.

Учет подчиненности предприятий, организаций, учреждений конкретизирует указанные основные направления расходов для каждого бюджета: финансирование органов власти, организаций и учреждений, осуществляемых ими мероприятий производится из того бюджета, который соответствует подчиненности назван­ных субъектов (учреждения федерального подчинения финанси­руются из федерального бюджета, муниципального — из кон­кретного муниципального бюджета и т.д.).

При учете (оценке) значения каких-либо организаций, учреж­дений и (или) осуществляемых ими мероприятий (для страны в целом или региона) финансирование расходов может произво­диться не из данного бюджета, соответственно их уровню, а из вышестоящего. Например, суды всех уровней финансируются из федерального бюджета с учетом их роли в осуществлении право­судия и в целях создания независимости от местных властей¹. Из федерального бюджета финансируются также органы системы МВД.

На основании законодательства РФ 90-х гг. XX в. была рас­ширена самостоятельность субъектов Федерации и органов мест­ного самоуправления в формировании расходной части бюджета. Они не только самостоятельно определяют состав и виды бюджет­ных расходов соответственно подведомственному хозяйству, но могут выделять дополнительные средства неподчиненным им ор­ганизациям (например, высшим учебным заведениям), учитывая их значение для данной территории.

Все эти принципы отражены в законодательстве и находят свое проявление в правовых актах об утверждении конкретных

' См.: Ст. 124 Конституции РФ; Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. «0 финансировании судов» // СЗ РФ. 1999. № 7. Ст, 877.

бюджетов на определенный финансовый год. Самостоятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления закреп­лена в БК РФ, в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», других нор­мативных правовых актах.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. более детально, чем ранее при­нятое законодательство, регламентирует состав расходов бюдже­тов. В Кодексе перечисляются расходы, финансируемые:

а) исключительно из федерального бюджета;

б) совместно из всех звеньев бюджетной системы;

в) исключительно из бюджетов субъектов РФ;

г) исключительно из местных бюджетов.

Совместное финансирование расходов из бюджетов разного уровня производится по согласованию соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 84—87

БК РФ).

В характеристике расходов, как и доходов бюджета, важной является не только качественная (виды, направления и т.п.), но и количественная сторона, в том числе соотношение объема дохо­дов и расходов. В этом аспекте большое значение имеет принцип сбалансированности бюджета, закрепленный в БК РФ (ст. 33), т.е. соответствия объема расходов бюджета суммарному объему его доходов. Он является необходимым условием реализации на­меченных расходов.

Негативным проявлением отклонения от этого принципа яв­ляется дефицит бюджета, т.е. превышение расходов над дохода­ми. БК РФ при наличии дефицита требует определения источни­ков его финансирования.

В связи с затруднениями по сбалансированию бюджета в 1990 г. впервые в РФ (как и в тогда существовавшем СССР) было произведено организационное перестроение расходной части бюд­жета: в ней выделены — бюджет текущих расходов и бюджет раз­вития (капитальные вложения), что стало впоследствии общим требованием законодательства для бюджетов всех уровней.

Помимо этого, в бюджете текущих расходов было предусмот­рено выделение защищенных статей, перечень которых должен был определяться ежегодно при утверждении бюджета соответст­вующим представительным органом власти, К ним отнесены, на­пример, расходы по заработной плате, пенсиям, стипендиям, хо­зяйственным расходам на аренду, охрану, отопление, освещение и др. По этим статьям предусмотрено обязательное производство расходов в полном объеме.

Однако в федеральном бюджете на 1998 г. и последующие годы защищенные статьи не утверждались. В БК РФ выделение их также не предусмотрено.

При наличии бюджетного дефицита БК РФ предписывает сле­дующий порядок при формировании и исполнении бюджета:

а) при утверждении бюджета должны быть определены пре­дельные размеры дефицита и источники его финансирования;

б) при снижении в ходе исполнения бюджета объемов поступ-^, лений доходов и источников финансирования бюджетного дефи­цита вводится режим сокращения расходов бюджета (ст. 92, 229, 230 БК РФ).

Источниками финансирования бюджетного дефицита могут быть кредиты банков, государственные (в соответствующих слу­чаях — муниципальные) внутренние займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг, бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные из бюджетов других уровней, и другие внутренние источники. По федеральному бюджету могут быть ис­пользованы и внешние источники — государственные займы в иностранной валюте, кредиты иностранных правительств, банков и фирм, международных финансовых организаций в иностранной валюте (ст. 93—96 БК РФ).

В расходной части бюджетов всех уровней создаются резерв­ные фонды государственных органов исполнительной власти и ор­ганов местного самоуправления. При этом запрещено создавать резервные фонды законодательных (представительных) органов и депутатов. Эти фонды предназначены для финансирования не­предвиденных расходов, в том числе по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем году (ст. 81 БК РФ).

В федеральном бюджете, помимо резервного фонда Прави­тельства РФ, образуется резервный фонд Президента РФ.

Кроме упомянутых фондов (резервных и финансовой под- . Держки бюджетов другого уровня), в бюджетах могут созда­ваться целевые фонды отраслевого характера. Однако число их в последнее время резко сократилось. Так, в федеральный бюд­жет на 2002 г. входит один такой фонд — Фонд Министерства РФ по атомной энергии (ст. 7 Федерального закона «О феде­ральном бюджете на 2002 год»).

Расходы бюджетной системы отражают, помимо внутренних задач страны, международные связи России, в частности со стра­нами СНГ: в федеральном бюджете выделяются средства на реа­лизацию международных договоров в рамках СНГ, на предостав-

ление кредитов этим странам, а также другим иностранным госу­дарствам и на другие цели. Таким образом, бюджетная система является финансовой основой реализации внутренней и внешней государственной политики России.