Глава 55 Правовые основы деятельности Союзного государства

Договор о создании Союзного государства, подписанный Президентом РФ Б.Н. Ельциным и Президентом Республики Беларуси А. Г. Лукашенко 8 декабря 1999г., разработан в соот­ветствии с Декларацией о дальнейшем единении России и Бела­руси от 25 декабря 1998 г. и является новым шагом на пути ин­теграционного объединения России и Беларуси.

При сохранении суверенитета, независимости, международ­ной правосубъектности и государственного устройства России и Белоруссии Союзное государство обладает признаками государ­ственности — территорией, границами, гражданством, органами власти, символикой.

Союзное государство является светским, демократическим, социальным, правовым государством, в котором признаются по­литическое и идеологическое многообразия.

Перед Россией и Республикой Беларусь стоят очень сходные реформаторские задачи, которые в общем виде можно предста­вить так:

— преобразование республиканского народного хозяйства в национальную многоукладную, социально ориентированную, встроенную в мировые хозяйственные структуры рыночную экономику, что должно стать базой для политической стабиль­ности, подъема благосостояния и качества жизни населения до уровня мировых стандартов;

— создание политических, организационно-правовых и хо­зяйственных предпосылок для проведения самостоятельной эко­номической политики как ключевого фактора утверждения на­циональной государственности;

— снятие негативных последствий узкой специализации в рамках бывшего СССР, модернизация экономики, повышение эффективности производства, использование ресурсного потен­циала для самостоятельного выхода на мировые товарные и фи­нансовые рынки;

— достижение макроэкономической стабилизации, выход из бюджетного и инвестиционного кризиса, подавление ин­фляции, укрепление национальной валюты, сокращение бюд­жетных расходов на реальный сектор экономики и социальную сферу, адресная поддержка малообепеченности групп населе­ния;

— утверждение частной собственности, активизация на этой основе личной инициативы и предпринимательства, культива­ция и поддержка «среднего класса»;

— ограничение функций государства как субъекта хозяйство­вания, приватизация государственных предприятий, ставка на «ответственного и эффективного хозяина»;

— либерализация контрактных отношений, торгово-посред-нических, внешнеэкономических, денежно-кредитных, банков­ских, валютных, платежно-расчетных операций;

— «демонополизация» сферы производства и услуг, создание конкретной сферы для приоритетного развития малого и сред­него бизнеса;

— формирование на коммерческой основе биржевых, бан­ковских, инвестиционных, страховых, торгово-посреднических институтов, финансового рынка, рынков страхования, недви­жимости и рабочей силы;

— создание благоприятных условий для привлечения внеш­них кредитно-инвестиционных ресурсов на поддержку рыноч­ных реформ, обеспечение социальной стабильности, модерниза­цию национальной экономики.

Целями Союзного государства являются:

— обеспечение мирного и демократического развития брат­ских народов государств-участников, укрепление дружбы, по­вышение благосостояния и уровня жизни;

— создание единого экономического пространства для обес­печения социально-экономического развития на основе объеди­нения материального и интеллектуального потенциалов госу­дарств-участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики;

— неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права;

— проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны;

— формирование единой правовой системы демократического государства;

— проведение согласованной социальной политики, направ­ленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

— обеспечение безопасности Союзного государства и борьба с преступностью;

— укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного со­трудничества в Европе и во всем мире, развитие Содружества Независимых Государств.

Главные же усилия Беларуси и России должны быть сосре­доточены на решении задач экономического сближения, гармо­низации законодательства и экономической политики двух го­сударств и подготовке предпосылок будущего валютного союза между ними. К числу же таких предпосылок относятся как структурные предпосылки, так и функциональные. Попробуем сформулировать их.

Итак, к числу структурных предпосылок валютного союза Беларуси и России относятся:

— завершение рыночных реформ и стабилизации новых ба­зисных социально-экономических моделей;

— выход из кризиса и стабилизация реальной экономики;

— полная монетизация экономик двух стран, ликвидация бар­терных отношений и создание стабильных современных финан­совых систем;

— организация действенной системы валютного контроля и валютного регулирования, способных обеспечить избранный ва­лютный режим и недопустить незаконного оттока капиталов за границу;

— завершение строительства таможенного союза;

— достижение высокого уровня взаимного товарообмена и производственной кооперации на базе рыночных принципов;

— интеграция валютных и финансовых рынков, создание эффективных межстрановых платежных и расчетных систем и обеспечение свободного движения капиталов;

— гармонизация хозяйственного и финансового законода­тельства и утверждение правопорядка в экономической жизни.

К функциональным предпосылкам относятся следующие:

— введение полной взаимной конвертируемости валют;

— сужение пределов курсовых колебаний до минимума (в странах Европейского Союза этот минимум в 1998 г. составлял 1,25%) и постепенный переход к жесткой фиксации обменных соотношений;

— оздоровление государственных финансов, снижение бюд­жетных дефицитов и государственного долга до экономически оправданных пределов (Европейский Союз соответственно 3% и 60% ВВП);

— снижение долгосрочных процентных ставок, а для этого восстановление среднесрочного и долгосрочного кредитования;

— снижение инфляции.

Однако создание данных предпосылок пока осложняет крупные различия в экономических потенциалах Беларуси и России, а также в территории и населении.'

Основными принципами Союзного государства являются сле­дующие:

— суверенное равенство государств-участников.

— добровольность,

— добросовестное выполнение ими взаимных обязательств.

Союзное государство основано на разграничении предметов ведения и полномочий Союзным государством и государствами-участниками. И для реализации целей Союзного государства создаются Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата Союзного государства. Госу­дарственную власть в государствах-участниках осуществляют об­разованные ими в соответствии с их конституциями государст­венные органы.

Каждое государство-участник сохраняет с учетом доброволь­но переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство. Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности. Кроме того, государства-участники сохраняют свое членство в ООН и других международных орга­низациях. Возможность единого членства в международных ор­ганизациях, других международных объединениях определяется государствами-участниками по взаимной договоренности.

* Подробнее см.: Козик Л.П., Кохно П.А. Союз Беларуси и России: финансово-экономические проблемы (валюты, бюджета, собственности).

В Союзном государстве признаются и защищаются равным образом все формы собственности, признаваемые на территориях государств-участников, обеспечиваются равные права граждан на приобретение, владение, пользование и распоряжение имущест­вом. В Союзном государстве принимаются необходимые законо­дательные и иные меры по обеспечению равных прав, обязанностей и гарантий субъектам хозяйствования любых организационно-правовых форм, а также гражданам, обладающим статусом пред­принимателя, в соответствии с законодательством государств-участников. Правовое положение и порядок деятельности ино­странных юридических лиц на территории государств-участников осуществляются в соответствии с законодательством государств-участников и их договорами с третьими странами.

В Союзном государстве признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Граждане Союз­ного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не предусмотрено законодательными актами государств-участников, договорами между ними.

К исключительному ведению Союзного государства относятся:

— создание единого экономического пространства и право­вых основ общего рынка, обеспечивающего свободное переме­щение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы в пределах тер­риторий государств-участников, равные условия и гарантии для деятельности хозяйствующих субъектов;

— единая денежно-кредитная, валютная, налоговая и цено­вая политика;

— единые правила конкуренции и защиты прав потребителей;

— объединенные транспортная и энергетическая системы;

— разработка и размещение совместного оборонного заказа, обеспечение на его основе поставок и реализации вооружений и военной техники, объединенная система технического обеспе­чения вооруженных сил государств-участников;

— единая торговая и таможенно-тарифная политика в отноше­нии третьих стран, международных организаций и объединений;

— единое законодательство об иностранных инвестициях;

— разработка, утверждение и исполнение бюджета Союзного государства;

— управление собственностью Союзного государства;

— международная деятельность и международные договоры Союзного государства по вопросам, отнесенным к исключи­тельному ведению Союзного государства;

— функционирование региональной группировки войск;

— пограничная политика Союзного государства;

— стандарты, эталоны, гидрометеорологическая служба, мет­рическая система и исчисление времени, геодезия и картогра­фия;

— статистический и бухгалтерский учет, единые банки данных;

— установление системы органов Союзного государства, по­рядка их организации и деятельности, формирование органов Союзного государства.

К совместному ведению Союзного государства и государств-участников относятся:

— принятие в состав Союзного государства других госу­дарств;

— координация и взаимодействие в сфере внешней полити­ки, связанные с осуществлением настоящего Договора;

— проведение согласованного курса на укрепление Содруже­ства Независимых Государств;

— совместная оборонная политика, координация деятельно­сти в области военного строительства, развитие вооруженных сил государств-участников, совместное использование военной инфраструктуры и принятие других мер для поддержания обо­роноспособности Союзного государства;

— взаимодействие в международном сотрудничестве по воен­ным и пограничным вопросам, включая реализацию заключенных государствами-участниками международных договоров по вопро­сам сокращения вооруженных сил и ограничения вооружений;

— взаимодействие в области осуществления демократических преобразований, реализация и защита основных прав и свобод граждан Союзного государства;

— гармонизация и унификация законодательства государств-участников;

— осуществление инвестиционной политики в интересах ра­ционального разделения труда;

— охрана окружающей среды;

— совместные действия в области экологической безопасно­сти, предупреждения природных и техногенных катастроф и ли­квидации их последствий, в том числе последствий аварии на Чернобыльской АЭС;

— развитие науки, образования, культуры, создание равных условий сохранения и развития этнической, культурной и язы­ковой самобытности народов;

— формирование общего научного, технологического и ин­формационного пространства;

— согласованная социальная политика, включая вопросы за­нятости, миграции, условий труда и его охраны, социального обеспечения и страхования;

— обеспечение равных прав граждан в трудоустройстве и оп­лате труда, в получении образования, медицинской помощи, предоставлении других социальных гарантий;

— борьба с терроризмом, коррупцией, распространением наркотиков и другими видами преступлений.

В Союзном государстве поэтапно вводится единая денежная единица (валюта) с одновременным созданием единого эмисси­онного центра. Основной функцией единого эмиссионного цен­тра является защита и обеспечение устойчивости единой денеж­ной единицы, и эту функцию он осуществляет, взаимодействуя с другими органами Союзного государства и государственными органами государств-участников. При этом единый эмиссион­ный центр не вправе предоставлять кредиты органам Союзного государства и покупать ценные бумаги Союзного государства при их первичном размещении на финансовом рынке.

Союзное государство предоставляет и получает кредиты и дает гарантии по кредитам, выпускает займы и ценные бумаги в порядке, определяемом Парламентом Союзного государства и утверждаемом Высшим Государственным Советом.

В Союзном государстве осуществляется единая политика в области ценообразования, включая вопросы регулирования цен и тарифов, действует общий рынок ценных бумаг, предусматри­вающий их свободное обращение, и создаются соответствующие учреждения по эмиссии ценных бумаг и регулированию фондо­вого рынка.

Исходя из основных принципов эффективного банковского надзора, определенных Базельским комитетом по банковскому надзору, государства-участники унифицируют требования к ор­ганизации надзора за банками и иными кредитными учрежде­ниями и будут применять единые ставки рефинансирования и общие нормы резервных требований к банкам.

В Союзном государстве действуют единые принципы взима­ния налогов, не зависящие от места нахождения налогопла­тельщиков на его территории, и единое таможенное пространст­во, в отношений которого применяются:

— единый порядок экспортного контроля;

— единые меры нетарифного регулирования, включая при­менение количественных ограничений, лицензирование ввоза и вывоза товаров, ведение единого перечня товаров, к которым применяются запреты или ограничения ввоза и вывоза;

— единый порядок взаимного признания лицензий, серти­фикатов и разрешений на ввоз или вывоз товаров.

Бюджет Союзного государства призван обеспечивать финан­сирование программ и проектов Союзного государства, его функционирование, включая расходы, на содержание его орга­нов. Он формируется за счет ежегодных согласованных отчислений государств-участников. В порядке и в случаях, установ­ленных Высшим Государственным Советом по предложению Совета Министров, одобренному Парламентом, наполнение бюд­жета может осуществляться также и из иных источников.

Вопросы финансово-хозяйственной деятельности органов Союзного государства, отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства регулируются Советом Мини­стров Союзного государства в соответствии с нормативно-пра­вовыми актами Союзного государства, а также законодательст­вом государств-участников.

Бюджет Союзного государства не может иметь дефицит. Проект бюджета Союзного государства вносится в Парламент Советом Министров Союзного государства, и после принятия Парламентом утверждается Высшим Государственным Советом.

Высшим органом Союзного государства является Высший Государственный Совет. В его состав входят главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов госу­дарств-участников. В заседаниях Высшего Государственного Со­вета участвуют Председатель Совета Министров, Председатели Палат Парламента, Председатель Суда Союзного государства. Председателем Высшего Государственного Совета является один из глав государств-участников на основе ротации, если государ­ства-участники не договорились об ином.

Высший Государственный Совет выполняет следующие функции:

— решает важнейшие вопросы развития Союзного государства;

— образует в пределах своей компетенции органы Союзного государства, включая органы управления отраслевого и функ­ционального характера;

— назначает выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства;

— утверждает бюджет Союзного государства, принятый Пар­ламентом Союзного государства, и годовые отчеты о его испол­нении;

— утверждает международные договоры Союзного государст­ва, ратифицированные Парламентом;

— утверждает государственную символику Союзного государства;

— определяет местопребывание органов Союзного государства;

— заслушивает ежегодный отчет Председателя Совета Мини­стров о реализации принятых решений;

— и иные функции, отнесенные к его ведению настоящим Договором либо переданные на его рассмотрение государства­ми-участниками.

Для осуществления контроля за финансами Союзного госу­дарства создается Счетная палата, которая состоит из 11 членов, назначаемых сроком на 6 лет из числа граждан государств-участников, имеющих опыт работы в контрольно-ревизионных и аудиторских организациях, профессионализм и добросовест­ность которых не вызывают сомнений.

Члены Счетной палаты назначаются Парламентом Союзного государства по представлению Совета Министров независимо от того, гражданами какого из государств-участников они являют­ся. В состав Счетной палаты не может входить более 7 граждан одного и того же государства-участника.

Члены Счетной палаты избирают из своего состава Предсе­дателя и его заместителя, которые выполняют свои обязанности в течение двухлетнего периода и могут быть переизбраны. При этом Председатель Счетной палаты и его заместитель не могут быть гражданами одного и того же государства-участника.

Счетная палата осуществляет контроль за исполнением до­ходных и расходных статей бюджета Союзного государства по объемам, структуре и целевому назначению, проверку отчетов о доходах и расходах всех органов Союзного государства, устанав­ливает, являются ли законными полученные доходы и произве­денные расходы, а также выявляет, насколько рациональным бьыо управление финансами, контролирует эффективность ис­пользования имущества Союзного государства.

Органы Союзного государства, национальные аудиторские организации либо компетентные органы государств-участников направляют в Счетную палату по ее запросу любые документы и информацию, необходимые для выполнения Счетной палатой возложенных на нее функций.

По итогам финансового года Счетная палата представляет Совету Министров и Парламенту ежегодный отчет. На основа­нии рассмотрения доклада вышеупомянутые органы, действуя самостоятельно или совместно, могут вносить в Высший Госу­дарственный Совет предложения относительно оздоровления финансов Союзного государства.

Счетная палата может, действуя по собственной инициативе или по просьбе любого из органов Союзного государства, давать в рамках своей компетенции заключения по отдельным вопросам.

Счетная палата устанавливает собственный регламент, кото­рый утверждается Советом Министров.