§ 3. Правовой режим внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды концентрируют денежные средства, ко­торые впоследствии перераспределяются в целях реализации кон­ституционных прав граждан на социальное обеспечение: по воз­расту; по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, ро­ждения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении; в случае без­работицы. Общественное предназначение внебюджетных фондов позволяет отнести их к специальным гарантиям реализации кон­ституционных прав российских граждан на социальное обеспече­ние.

Средства внебюджетных фондов федерального уровня нахо­дятся в федеральной собственности, средства региональных вне­бюджетных фондов принадлежат соответствующему субъекту РФ, средства местных внебюджетных фондов находятся в муници­пальной собственности. Особенностью финансово-правового статуса внебюджетных фондов является их невхождение в состав бюджетов всех уровней и, как следствие, невозможность изъятия внебюджетных денежных средств в доход бюджета.

В настоящее время правовые основы создания и деятельности внебюджетных фондов определяются БК РФ, в который включе­на специальная гл. 17 «Государственные внебюджетные фонды». Детальное регулирование правового положения внебюджетных фондов осуществляется подзаконными нормативными актами, утверждающими положения о каждом фонде.

Финансово-правовой институт государственных внебюджет­ных фондов развивался динамично. К сожалению, количествен­ное увеличение внебюджетных фондов, сопровождавшее процесс реформирования российской экономики в 1990-е гг., не всегда означало качественное осуществление финансовой деятельности.

Кроме этих внебюджетных фондов в финансовой системе РФ функционируют и иные внебюджетные фонды, образованные в соответствии с федеральным законодательством или подзакон­ными нормативными правовыми актами Президента РФ и Пра­вительства РФ. Финансовые системы субъектов РФ и муници­пальных образований могут содержать иные внебюджетные фонды, предусмотренные правовыми актами соответствующего уровня.

Бюджетным кодексом РФ установлены общие принципы пра­вового режима доходов и расходов государственных внебюджет­ных фондов. Доходы внебюджетных фондов формируются за счет обязательных целевых платежей, установленных налоговым зако­нодательством, привлеченных денежных средств, отчислений от бюджетных доходов. Внебюджетные фонды могут заниматься коммерческой деятельностью, прибыль от которой инвестирует­ся в доход соответствующего фонда. Не исключается поступление денежных средств за счет добровольных взносов физических и юридических лиц. Поскольку обязательные платежи, поступаю­щие в доход внебюджетных фондов, регулируются налоговым за­конодательством, сбор этих платежей и контроль за их поступле­нием осуществляют ФНС России и подразделения самих госу­дарственных внебюджетных фондов (отделения ФСС, ПФР и др.).

Денежные средства государственных внебюджетных фондов предназначены исключительно для целевого расходования на ме­роприятия, определенные законодательством РФ или субъек­та РФ. Цели направления внебюджетных расходов отражаются в названии самого фонда. Материальное содержание расходов вне­бюджетных фондов определяется бюджетом внебюджетного фон­да. Использование внебюджетных денежных средств на цели, не указанные в расходных статьях его бюджета, образует состав бюд­жетного правонарушения и влечет применение соответствующих мер государственного принуждения.

Внебюджетные фонды осуществляют свою финансовую дея­тельность на основе бюджета, утверждаемого отдельно для каж­дого фонда.

До начала финансового года органы управления каждого вне­бюджетного фонда составляют проект бюджета соответствующе­го фонда и направляют его для согласования в Минфин России и Правительство РФ. Затем проект федерального закона о проекте бюджета соответствующего внебюджетного фонда представляет­ся на рассмотрение Государственной Думы. Процедура представ­ления этого законопроекта должна осуществляться одновремен­но с представлением проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Дальнейшее рассмотрение и принятие федеральных законов о бюджетах внебюджетных фондов отнесены к компетенции Феде­рального Собрания РФ. Указанные федеральные законы рас­сматриваются и принимаются одновременно с рассмотрением и принятием федерального закона о федеральном бюджете на оче­редной финансовый год.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фон­дов осуществляется органами Федерального казначейства, подве­домственного Минфину России. Финансовая деятельность вне­бюджетных фондов, как и процедура исполнения федерального бюджета, подконтрольна законодательным (представительным) и исполнительным органам власти.

По окончании финансового года органом управления внебюд­жетного фонда составляется отчет об исполнении бюджета фон­да. Далее он передается Правительству РФ, которое представляет этот отчет в форме федерального закона на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию РФ. Принятый Федераль­ным Собранием РФ и подписанный Президентом РФ федераль­ный закон об исполнении бюджета соответствующего внебюд­жетного фонда подлежит опубликованию.

Бюджетные процедуры относительно территориальных госу­дарственных внебюджетных фондов осуществляются в аналогич­ном порядке с распределением финансовой компетенции между органами законодательной (представительной) и исполнитель­ной властей субъектов РФ.

Пенсионный фонд РФ образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации^[57].

Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансово- кредитным учреждением, особенность финансово-правового ста­туса которого заключается в наличии права выполнять отдельные банковские операции в порядке, установленном законодательст­вом РФ о банках и банковской деятельности.

Основное предназначение ПФР заключается в финансовом обеспечении выплат государственных пенсий, пособий по уходу за ребенком старше полутора лет, а также в оказании органами социальной защиты населения материальной помощи престаре­лым и инвалидам. Для реализации возложенных функций ПФР осуществляет:

целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также фи­нансирование расходов, отнесенных к его компетенции;

организацию работы по взысканию с работодателей и граж­дан, виновных в причинении вреда здоровью работников и дру­гих граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

капитализацию поступающих денежных средств, а также при­влечение в доход фонда добровольных взносов (в том числе ва­лютных ценностей) физических и юридических лиц;

контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также кон­троль за правильным и рациональным расходованием его средств;

финансирование программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.

Денежные средства ПФР формируются за счет:

1) налоговых доходов, распределяемых органами Федерально­го казначейства между бюджетами бюджетной системы РФ, от минимального налога, взимаемого в связи с применением упро­щенной системы налогообложения, — по нормативу 60%;

2) неналоговых доходов:

страховых взносов на обязательное пенсионное страхование; страховых взносов по дополнительному тарифу для работода­телей-организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации;

дополнительных страховых вопросов на накопительную часть трудовой пенсии и взносов работодателей в пользу застрахован­ных лиц;

недоимок, пеней и штрафов по взносам в ПФР; доходов от размещения средств ПФР;

штрафов, санкций, сумм, поступающих в результате возмеще­ния ущерба;

3) безвозмездных поступлений:

межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, пере­даваемых ПФР;

безвозмездных поступлений от негосударственных пенсион­ных фондов;

прочих поступлений.

Расходование денежных средств ПФР осуществляется в соот­ветствии с целями его деятельности. Основными статьями расхо­дов Фонда являются:

выплата в соответствии с действующим на территории Рос­сийской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федера­ции;

выплата пособий по уходу за ребенком в возрасте старше по­лутора лет;

оказание органами социальной защиты населения материаль­ной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам;

финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов.

Фонд социального страхования РФ образован в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 822 «О Фонде соци­ального страхования Российской Федерации» и действует на ос­новании Положения о Фонде социального страхования Россий­ской Федерации, утвержденного постановлением Правительст­ва РФ от 12 февраля 1994 г. № 101.

Фонд социального страхования РФ, как отмечалось выше, яв­ляется специализированным финансово-кредитным учреж­дением при Правительстве РФ и управляет средствами государст­венного социального страхования Российской Федерации.

Основными задачами ФСС, для исполнения которых аккуму­лируются внебюджетные денежные средства, являются:

обеспечение гарантированных государством пособий по вре­менной нетрудоспособности, беременности иродам женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полуто­ра лет, а также социального пособия на погребение или возмеще­ние стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, са­наторно-курортное обслуживание работников и их детей;

участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию соци­ального страхования;

осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчи­вость ФСС;

разработка предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование;

организация работы по подготовке и повышению квалифика­ции специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и на­селения по вопросам социального страхования;

сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по вопросам соци­ального страхования.

В целях наиболее эффективного управления внебюджетными денежными средствами ФСС имеет вертикальную и отраслевую структуры.

1) налоговых доходов:

доходов, распределяемых органами Федерального казначейст­ва между бюджетами бюджетной системы РФ, поступающих от уплаты следующих налогов, предусмотренных специальными на­логовыми режимами:

налога, взимаемого в связи с применением упрощенной сис­темы налогообложения, — по нормативу 5%;

налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с приме­нением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 5%;

минимального налога, взимаемого в связи с применением уп­рощенной системы налогообложения, — по нормативу 20%;

единого налога на вмененный доход для отдельных видов дея­тельности — по нормативу 5%;

единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 6,4%;

2) неналоговых доходов:

страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнст­вом;

страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных забо­леваний;

недоимок, пеней и штрафов по взносам в ФСС; доходов от размещения временно свободных средств Фонда; штрафов, санкций, сумм, поступающих в результате возмеще­ния ущерба;

3) безвозмездных поступлений:

межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, пере­даваемых ФСС;

прочих поступлений.

Денежные средства и иное имущество, находящееся в опера­тивном управлении ФСС, а также имущество, закрепленное за подведомственными фонду санаторно-курортными учреждени­ями, являются федеральной собственностью. Финансово-право­вой режим денежных средств Фонда заключается в их обособле­нии от бюджетов соответствующих уровней, других внебюджет­ных фондов, а также в запрете на их изъятие и перечисление в иные звенья финансовой системы государства.

Денежные средства ФСС направляются на материальное обес­печение социальной функции государства. Основными направ­лениями расходования средств фонда являются:

выплата пособий по временной нетрудоспособности, бере­менности и родам женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, при усыновлении ребен­ка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг;

оплата дополнительных выходных дней по уходу за ребенком- инвалидом или инвалидом с детства до достижения им возраста 18 лет; оплата путевок для работников и их детей в санаторно-ку­рортные учреждения, расположенные на территории России, и в санаторно-курортные учреждения в государствах — участниках СНГ, аналогичных которым нет в Российской Федерации, а так­же оплата лечебного (диетического) питания;

частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право заня­тия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лече­ние и медикаменты, заработную плату работников, культурно- массовое обслуживание);

частичная оплата путевок в детские загородные оздоровитель­ные лагеря, находящиеся на территории России, для детей рабо­тающих граждан;

частичное содержание детско-юношеских спортивных школ (оплата расходов на оплату труда тренерско-преподавательского состава и аренду помещений, необходимых для учебно-трениро­вочного процесса);

оплата проезда к месту лечения и обратно; создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости ФСС на всех уровнях;

обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления Фонда;

финансирование деятельности подразделений органов испол­нительной власти, обеспечивающих государственную защиту трудовых прав работников, охрану труда (включая подразделения надзора и контроля за охраной труда) в случаях, установленных законодательством;

проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда;

осуществление иных мероприятий в соответствии с задачами Фонда, включая разъяснительную работу среди населения, поощ­рение внештатных работников Фонда, активно участвующих в реализации мероприятий по социальному страхованию;

участие в финансировании программ международного сотруд­ничества по вопросам социального страхования.

Особенностью финансово-правового режима денежных средств ФСС являются императивные требования государства об образо­вании в его структуре отдельных фондов — фонда развития и ре­зервного фонда.

Фонд развития ФСС образуется за счет средств, полученных от взимания пеней и наложения финансовых санкций (в разме­ре 20%). Порядок формирования и расходования средств фонда развития осуществляется в соответствии с положением, утвер­ждаемым Правительством РФ.

Порядок формирования резерва и предоставления из него средств устанавливается ФСС самостоятельно и определяется инструкцией о порядке начисления, уплаты, расходования и уче­та средств государственного социального страхования, утверждае­мой ФСС совместно с соответствующими ведомствами при уча­стии Банка России. Денежные средства из резервного фонда мо­гут выделяться на возмездной и безвозмездной основах.

Распорядителями средств ФСС являются его председатель и главный бухгалтер, а в региональных и центральных отраслевых отделениях фонда — управляющий и главный бухгалтер отделе­ния ФСС.

Выплата пособий по социальному страхованию, оплата путе­вок работникам и членам их семей в санаторно-курортные уч­реждения, финансирование других мероприятий по социальному страхованию на предприятиях, в организациях, учреждениях и иных хозяйствующих субъектах независимо от форм собственно­сти осуществляются через бухгалтерии работодателей.

Ответственность за правильность начисления и расходования средств государственного социального страхования возлагается на администрацию страхователя в лице руководителя и главного бухгалтера.

Для обеспечения эффективного и своевременного финансо­вого контроля за правильным начислением и своевременной вы­платой пособий по социальному страхованию, проведением оз­доровительных мероприятий на предприятиях, в организациях,

учреждениях и иных хозяйствующих субъектах трудовыми кол­лективами образовываются комиссии по социальному страхова­нию из представителей администрации и профсоюзов (трудового коллектива) или избираются уполномоченные по социальному страхованию.

Комиссии или уполномоченные по социальному страхованию решают вопросы о расходовании средств социального страхова­ния, предусмотренных на санаторно-курортное лечение и отдых работников и членов их семей, о распределении застрахованным путевок для санаторно-курортного лечения, отдыха, лечебного (диетического) питания, приобретенных за счет средств ФСС, рассматривают спорные вопросы по обеспечению пособиями по социальному страхованию.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования соз­дан в целях выполнения Закона РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» и реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования имеет статус самостоятельного государственного некоммерческо­го финансово-кредитного учреждения, подотчетен Правительст­ву РФ.

Положением о Федеральном фонде обязательного медицин­ского страхования, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. № 4543-1, установлено, что стра­ховые взносы предприятий, организаций, учреждений и иных хо­зяйствующих субъектов независимо от форм собственности не учитываются в доходах соответствующих бюджетов и направля­ются на обязательное медицинское страхование граждан сверх ассигнований, утвержденных на здравоохранение.

Основными задачами ФФОМС являются участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в об­ласти обязательного медицинского страхования, а также разра­ботка и осуществление комплекса мероприятий по обеспечению финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и созданию условий для выравнивания объема и ка­чества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации.

Финансовые средства ФФОМС образуются за счет:

1) налоговых доходов:

доходов, распределяемых органами Федерального казначейст­ва между бюджетами бюджетной системы РФ, поступающих от

уплаты следующих налогов, предусмотренных специальными на­логовыми режимами:

налога, взимаемого в связи с применением упрощенной сис­темы налогообложения, — по нормативу 0,5%;

налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с приме­нением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;

минимального налога, взимаемого в связи с применением уп­рощенной системы налогообложения, — по нормативу 2%;

единого налога на вмененный доход для отдельных видов дея­тельности — по нормативу 0,5%;

единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 0,2%;

2) неналоговых доходов:

страховых взносов на обязательное медицинское страхование по тарифу, устанавливаемому Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Рос­сийской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицин­ского страхования», в части, зачисляемой в ФФОМС; недоимок, пеней и штрафов по взносам в ФФОМС; доходов от размещения временно свободных средств ФФОМС;

штрафов, санкций, сумм, поступающих в результате возмеще­ния ущерба;

3) безвозмездных поступлений:

межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, пере­даваемых ФФОМС; прочих поступлений.

В целях защиты от инфляции временно свободные финансо­вые средства ФФОМС используются для размещения банковских депозитов и приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг. Доходы от использования временно свободных финансовых средств ФФОМС могут быть использованы только на целевое финансирование мероприятий, которые осуществля­ются в соответствии с его задачами.

Финансовая деятельность ФФОМС подлежит внутреннему контролю со стороны ревизионной комиссии, а также внешнему аудиторскому контролю, осуществляемому не реже одного раза в год. Отчет о результатах аудиторской проверки представляется на рассмотрение Правительства РФ.