§ 2. Правовой режим целевых бюджетных фондов

Особенностью бюджетных целевых фондов является то, что статьи доходов и расходов указанных фондов определяются феде­ральными законами, законами субъектов РФ или решениями представительных органов местного самоуправления о соответст­вующем бюджете на очередной финансовый год и учитываются в составе указанных бюджетов. Период деятельности фондов опре­деляется временем действия соответствующих бюджетов, то есть календарным годом, после чего фонды прекращают свое сущест­вование или образуются вновь.

К рассматриваемым фондам условно можно отнести фонды фи­нансовой поддержки и резервные фонды. Они отличаются от целе­вых бюджетных фондов тем, что не имеют отраслевой направлен­ности.

Впервые федеральные целевые бюджетные фонды были со­зданы согласно Закону РФ от 14 мая 1993 г. «О республикан­ском бюджете Российской Федерации на 1993 год»¹. В 1993 г. на республиканском уровне действовали: Фонд социальной под­держки северян; Фонд поддержки предпринимательства; Ре­зервный фонд Президента РФ по социальной защите малообес­печенных слоев населения; Фонд Верховного Совета РФ по социальной поддержке населения; Резервный фонд Правитель­ства РФ на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций; Фонд социальной поддержки северян для обеспечения финан­сирования досрочного завоза продовольствия и товаров народ­ного потребления в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, адресной поддержки малообеспеченных слоев населения в виде компенсационных выплат за приобретенные товары и оказанные услуги.

ВВС. 1993. № 22. Ст. 794; САПП. 1993. № 512. Ст. 5068.

В федеральном бюджете на 1994 г. впервые образованы: Феде­ральный фонд финансовой поддержки важнейших отраслей на­родного хозяйства; Фонд возрождения торгового флота России; Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ; Фонд государственной поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности¹.

Начиная с 1995 г., в федеральный бюджет консолидированы (включены) средства целевых внебюджетных фондов: Федераль­ного дорожного фонда РФ, Федерального экологического фонда РФ, Фонда социального развития департамента налоговой поли­ции РФ, Централизованного фонда социального развития Госу­дарственной налоговой службы РФ, Фонда развития таможенной системы РФ, Государственного фонда борьбы с преступностью.

Законодательным (представительным) органам субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1995 год»² было рекомендовано консолидировать в региональ­ных бюджетах средства целевых внебюджетных территориаль­ных дорожных фондов и других внебюджетных фондов, образо­ванных по решениям законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ за счет специальных на­логов, сборов и иных поступлений.

Начало созданию федерального и территориальных дорожных фондов было положено Законом РФ «О дорожных фондах в Рос­сийской Федерации»³.

Деятельность дорожных фондов была связана с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования.

Созданию экологических фондов положил начало Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» (ст. 17)⁴. Целью их создания являлось формирование и укрепление экологического правопорядка и обеспечение экологи­ческой безопасности на территории Российской Федерации и рес­публик в ее составе.

¹ Федеральный закон от 1 июля 1994 г. «О федеральном бюджете на 1994 год» //СЗ РФ. 1994. № 10. Ст. 1108; 1995. № 14. Ст. 1213.

² СЗ РФ.

³ В настоящий момент действуют только территориальные дорожные фонды. Подробнее см.: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие акты зако­нодательства РФ» // Российская газета. 2002. 30 июля.

⁴ ВВС. 1992. № 10. Ст. 457, 459; 1993. № 29. Ст. 1111. Отменен Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» (ст. 84) // Россий­ская газета. 2002. 12 янв.

В федеральный бюджет на 1999 г. были консолидированы средства наибольшего количества целевых бюджетных фондов за все время их существования¹. К целевым бюджетным фондам до­полнительно были отнесены ранее функционировавшие в качест­ве внебюджетных: Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов; Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов; Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; Фонд Минис­терства РФ по атомной энергии. -"*•

Фонд социального развития департамента налоговой полиции РФ и Централизованный фонд социального развития Государст­венной налоговой службы РФ были объединены в Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной служ­бы налоговой полиции РФ.

С 1 января 2001 г. названные бюджетные фонды за исключе­нием Фонда Министерства РФ по атомной энергии были ликви­дированы в связи с включением денежных средств фондов в соот­ветствующие разделы федерального бюджета согласно функцио­нальной классификации расходов².

В качестве новых целевых бюджетных фондов в федеральном бюджете на 2001 г. были образованы: Фонд регионального разви­тия; Фонд компенсаций; Фонд развития региональных финансов, порядок предоставления и расходования средств которых опреде­лялся Правительством РФ.

Фонд компенсаций был создан для предоставления субсидий и субвенций бюджетам субъектов РФ в соответствии со сводной бюджетной росписью на финансирование текущих расходов по реализации Федерального закона от 24 ноября 1995 г.

Источником формирования Фонда развития региональных финансов являлся кредит Международного банка реконструкции и развития. Субсидии из фонда направлялись на активизацию процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, со-

¹ Федеральный закон от 22 февраля 1999 г. «О федеральном бюджете на 1999 год» //СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1093; № 28. Ст. 3463.

² Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2001 год» // СЗ РФ. 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 2; № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

³ СЗРФ. 1995. №48. Ст. 4563; 2002. №1 (ч. 1). Ст. 2.

⁴ СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1929; 2001. № 53. (ч. 1). Ст. 5017.

действие реформированию бюджетной сферы и бюджетного про­цесса, стимулирование экономических реформ. Порядок предо­ставления и расходования субсидий определялся Правительством РФ в соответствии с соглашением о займе с Международным бан­ком реконструкции и развития.

В федеральный бюджет на 2002 г. включены средства: Феде­рального фонда финансовой поддержки субъектов РФ; Фонда компенсаций; Фонда софинансирования социальных расходов; Фонда регионального развития; Фонда Министерства РФ по атом­ной энергии; Федерального фонда семян сельскохозяйственных растений; Федерального интервенционного фонда сельскохозяй­ственной продукции, сырья и продовольствия.

Фонд развития региональных финансов преобразован в Фонд реформирования региональных финансов¹.

Порядок предоставления и расходования средств указанных фондов определяется Правительством РФ.

В 2002 г. средства Федерального фонда финансовой поддерж­ки субъектов РФ используются на предоставление дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидий на государственную финансовую поддержку за­купки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продо­вольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограничен­ными сроками завоза грузов для снабжения населения, пред­приятий и организаций социальной сферы и жилищно-комму­нального хозяйства; субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангель­ской области.

Фонд компенсаций, в 2002 г. выполняет более широкие задачи, чем в 2001 г. и предназначен для выделения субсидий и субвен­ций на финансирование текущих расходов по реализации не толь­ко Федеральных законов «О социальной защите инвалидов в Рос­сийской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», но и Законов РФ «О реабилитации жертв поли­тических репрессий»², «О социальной защите граждан, подверг­шихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Черно­быльской АЭС»³ и ряда других.

¹ Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 7, 19, 48, 54) // СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030; 2002. № 11. Ст. 1019.

² ВВС. 1991. № 44. Ст. 1428; СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

³ ВВС. 1991. № 21. Ст. 699; СЗ РФ. 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 2.

Перед Фондом реформирования региональных финансов также стоят более широкие задачи по сравнению с Фондом развития ре­гиональных финансов. К ним, в частности, отнесены: реформиро­вание региональных финансов, развитие социальной инфраструк­туры, повышение эффективности бюджетных расходов. Субсидии из фонда предоставляются субъектам РФ, отобранным на кон­курсной основе.

Целью создания Фонда софинансирования социальных расхо­дов является выделение дотаций на частичное возмещение расхо­дов консолидированных бюджетов субъектов РФ на: повышение тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы; предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг.

Фонд Министерства РФ по атомной энергии формируется за счет доходов: за поставляемый в США низкообогащенный уран в рамках исполнения обязательств России в области разоружения и контроля над вооружениями; от поставки высокообогащенного урана в рамках исполнения Российской Федерацией международ­ных договоров о научно-техническом сотрудничестве и поставках высокообогащенного урана и др.

Использование средств фонда осуществляется по следующим направлениям: финансовое обеспечение мероприятий по повыше­нию ядерной и радиационной безопасности, экологических про­грамм и программ поддержки фундаментальной и прикладной науки; финансирование работ, связанных с реструктуризацией и конверсией предприятий и организаций Министерства РФ по атомной энергии; финансирование других расходов, связанных с деятельностью ядерного комплекса, включая мероприятия по утилизации вооружений.

Федеральный фонд семян сельскохозяйственных растений и Федеральный интервенционный фонд сельскохозяйственной про­дукции, сырья и продовольствия предназначены для кредитова­ния предприятий и организаций агропромышленного комплекса, проведения товарных интервенций и отпуска семян. Доходы от отпуска семян и проведения на рынке интервенций зерна и дру­гих продуктов используются на восстановление запасов семян Фе­дерального фонда семян сельскохозяйственных растений и попол­нение запасов Федерального интервенционного фонда сельскохо­зяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Помимо указанных фондов предусмотрено создание резервного фонда Президента РФ и резервного фонда Правительства РФ.

240 Глава 10. Правовой режим целевых гос. и местных денежных фондов

Правовой основой функционирования резервного фонда Пре­зидента РФ является БК РФ¹ (ст. 81, 82).

Правовой режим резервного фонда Правительства РФ опреде­ляется Положением о порядке расходования средств резервного фонда Правительства РФ, утвержденным постановлением Прави­тельства РФ от 8 июля 1997 г.²

Средства резервного фонда Президента РФ используются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополни­тельных расходов, предусмотренных указами Президента РФ. Расходование средств резервного фонда осуществляется на осно­вании письменного распоряжения Президента РФ. Объем средств фонда не может превышать 1% утвержденных расходов феде­рального бюджета.

Средства резервного фонда Правительства РФ используются для финансирования непредвиденных расходов и мероприятий федерального значения, в том числе, на государственную под­держку общественных организаций; проведение юбилейных ме­роприятий общегосударственного значения; оказание разовой ма­териальной помощи гражданам за заслуги перед государством.

В соответствии со ст. 81 БК РФ в расходной части бюджетов субъектов Федерации также предусматривается образование ре­зервных фондов органов исполнительной власти. Помимо этого в бюджетах субъектов РФ могут формироваться фонды финансовой поддержки муниципальных образований.

Фонды, финансовой поддержки муниципальных образований создаются в бюджетах субъектов РФ в соответствии со ст. 10 Фе­дерального закона «О финансовых основах местного самоуправле­ния в Российской Федерации».

Источниками формирования средств фондов финансовой под­держки муниципальных образований являются отчисления от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджеты субъекта Федерации.

Распределение средств фондов финансовой поддержки муни­ципальных образований осуществляется в соответствии с фикси­рованной формулой, учитывающей численность населения муни­ципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образо­вания, долю лиц пенсионного возраста в общей численности насе­ления муниципального образования, площадь территории муни-

ципального образования, а также другие факторы, определяю­щие особенности субъектов РФ.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фондов устанавливается в процентах и утверждается за­конами субъектов РФ о бюджете.

В свою очередь, муниципальные образования могут консоли­дировать в своих бюджетах резервные фонды органов исполни­тельной власти¹, целевые муниципальные экологические и иные» фондъ1 в зависимости от приоритетности задач, стоящих 'перед I местным самоуправлением. Правовой режим фондов определяется решениями представительных органов местного самоуправле­ния о бюджете на очередной финансовый год и нормативными ак-1 тами, принимаемыми в отношении указанных фондов представи­тельными и исполнительными органами муниципальных образований.