§ 3. Правовой режим государственных и муниципальных внебюджетных фондов

Они создаются на федеральном, региональном (субъектов РФ) и муниципальном уровнях как в силу самих законов РФ и поста­новлений Правительства РФ, так и в соответствии с законами РФ, указами Президента РФ, но по решению компетентных органов.

К числу социальных фондов относятся: Пенсионный фонд РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицин­ского страхования, Фонд социального страхования РФ. Эти фонды называются внебюджетными социальными фондами, по­скольку созданы в целях реализации социальных задач, а именно: финансирования выплаты пенсий, пособий, ма­териальной помощи, медицинского обслуживания и т.д. Опреде­ление этих фондов дано в ст. 13 БК РФ: «Государственный вне­бюджетный фонд — фонд денежных средств, образуемый вне фе­дерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федера­ции и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, со­циальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь

' Основам правового регулирования социальных внебюджет­ных фондов, вне федерального бюджета, уделено специальное внимание в БК РФ (ст. 143—150). Средства вне­бюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Они не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной темы РФ и изъятию не подлежат. Кроме социальных существу­ют экономические государсщвенные внебюджетные фонды. К числу последних следует относить фонд развития исполнитель­ного производства, созданный во исполнение Федерального за­кона «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г.¹, внебюджетные фонды развития жилищного строительства, ко­торые создаются на уровне субъектов РФ и муниципальных об­разований, и

Формирование и использование средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов осуществляется на основе ежегодно принимаемых бюджетов или смет доходов и расходов.

В настоящее время правовое регулирование государственных внебюджетных фондов стало весьма обширным. Оно дано как в БК'РФ (ст. 143—150), где определяется процесс формирования и исполнения социальных внебюджетных фон­

дов, так и в целом ряде законов. Среди них: Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случа­ев на производстве и профессиональных заболеваний».от 24 июля 1998 г., Федеральный закон «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г., Закон РФ «О медицинском страховании граж­дан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г. и т.д. Кроме того, режим государственных и муниципальных внебюджетных фондов определен целым рядом указов Президента РФ и поста­новлений Правительства РФ. Заметное место занимают и законы субъектов РФ, а также постановления органов местного самоуп­равления. В связи с этим, в современных условиях справедливо говорить о возникновении финансово-правового института госу­дарственных и муниципальных внебюджетных фондов, который представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу формирования и исполнения бюджетов или смет доходов и расходов государственных и муниципальных вне­бюджетных фондов.

Этот институт включает в себя нормы, регулирующие:

а) состав доходов и расходов внебюджетных фондов;

б) порядок зачисления доходов внебюджетных фондов;

Российская газета. 1997. 5 авг.

в) порядок составления, рассмотрения, утверждения проектов бюджетов государственных и муниципальных внебюджетных фондов, а также исполнение их бюджетов и подготовку, рассмот­рение и утверждение отчетов об их исполнении.

Финансово-правовой институт государственных и муници­пальных внебюджетных фондов пересекается с бюджетным пра­вом как подотраслью финансового права по линии бюджетного процесса. Это следует из того, что современное понимание бюд­жетного процесса как составной части бюджетного права включа­ет в себя и процессуальное обеспечение бюджетов государствен­ных внебюджетных фондов (ст.

Пенсионный фонд РФ создан в соответствии со ст. 8 Закона РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Его пра­вовой режим определен Положением о Пенсионном фонде РФ, ут­вержденным постановлением Верховного Совета РФ от 27 декаб­ря 1991 г.^[114]

Пенсионный фонд РФ образован в целях государственного уп­равления финансами пенсионного обеспечения в РФ. Денежные средства фонда являются государственной собственностью, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат.

Источниками формирования Пенсионного фрнда РФ являют­ся единый, социальный налог; ассигнования из федерального бюджета, выделяемые на выплату пенсий и пособий и прирав­ненных к ним выплат военнослужащим и их семьям, а также на выплату пенсий, пособий и компенсаций гражданам, постра­давшим от чернобыльской катастрофы; средства, возмещаемые Пенсионному фонду РФ Государственным фондом занятости на­селения РФ в связи с назначением досрочных пенсий безработ­ным; средства, взыскиваемые с работодателей и граждан в ре­зультате предъявления регрессных требований; добровольные взносы и др.

Средства Пенсионного фонда РФ расходуются на выплату го­сударственных пенсий, выплату пособий по за ребенком в возрасте старше полутора лет, оказание органами социальной за­щиты населения материальной помощи престарелым и нетрудо­способным гражданам, финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда и его орга­нов, на другие мероприятия.

Руководство Пенсионным фондом РФ осуществляется правле­нием Пенсионного фонда и исполнительной дирекцией. В райо­нах и городах действуют уполномоченные Пенсионного фонда РФ.

Бюджет Пенсионного фонда РФ и отчет о его исполнении еже­годно рассматривается и принимается Государственной Думой РФ.

Федеральный и территориальные фонды обязательного меди­цинского страхования РФ созданы во исполнение Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федера- ции»^[115]. Правовой режим этих фондов определен Уставом феде­рального фонда обязательного медицинского страхования, ут­вержденным постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г.^[116], а также Положением о территориальном фонде обяза­тельного медицинского страхования, утвержденным постановле­нием Верховного Совета РФ «О порядке финансирования обяза­тельного медицинского страхования на 1993 год» от 24 февраля 1993 г.^[117]

Федеральный и территориальные фонды обязательного ме­дицинского страхования созданы для реализации государствен­ной политики в области обязательного медицинского страхова­ния.

Финансовые средства фондов находятся в государственной собственности РФ, не входят в состав бюджетов и изъятию не под­лежат.

Основными источниками образования Федерального и терри­ториальных фондов обязательного медицинского страхования яв­ляются:

— единый социальный налог;

— бюджетные ассигнования;

— доходы от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса;

— добровольные взносы и иные поступления.

При этом Устав федерального фонда и Положение о террито­риальных фондах обязательного медицинского страхования дают конкретный перечень источников для каждого вида фондов.

Основными направлениями расходования средств из фондов обязательного медицинского страхования являются: финансиро­вание обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, предоставление кре­дитов страховщикам, организация подготовки специалистов для системы обязательного медицинского страхования, другие меро­приятия.

Бюджет федерального фонда обязательного медицинского страхования и отчет о его исполнении ежегодно рассматриваются и принимаются Государственной Думой. Равным образом бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхова­ния и отчет о его исполнении утверждается ежегодно соответству­ющим представительным (законодательным) органом власти субъекта РФ.

Фонд социального страхования РФ является специализиро­ванным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. Его правовой режим определен постановлением Правительст­ва РФ «О фонде социального страхования Российской Федера­ции» от 12 февраля 1994 г. с последующими изменениями^[118].

Фонд социального страхования РФ объединяет центральный аппарат, региональные отделения, центральные отраслевые отде­ления, а также филиалы отделений фонда.

Денежные средства Фонда социального страхования РФ явля­ются государственной собственностью, не входят в состав бюдже­тов и изъятию не подлежат.

Бюджет Фонда социального страхования РФ и отчет о его ис­полнении рассматриваются Государственной Думой.

Источниками образования фонда социального страхования РФ являются:

— единый социальный налог;

— страховые взносы по установленным тарифам согласно за­кону на обязательное страхование от несчастных случаев на про­изводстве и профессиональных заболеваний;

— доходы от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственный ценные бумаги и банковские вклады;

— ассигнования из федерального бюджета на покрытие рас­ходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных ава­рий на других атомных объектах;

— добровольные взносы граждан и юридических лиц, прочие доходы.

Направлениями расходов фонда являются:

а) выплаты пособий по временной нетрудоспособности, бере­менности и родам, при рождении ребенка до достижения им воз­раста полутора лет, пособий на погребение;

б) оплата путевок для работников и их детей в санаторно-ку­рортные учреждения, а также на лечение, питание;

в) частичное содержание находящихся на балансе страховате­лей санаториев-профилакториев;

г) частичная оплата путевок в детские загородные оздорови­тельные лагеря;

д) частичное содержание детско-юношеских спортивных школ и др.

Федеральным законом «Об обязательном социальном страхо­вании от несчастных случаев на производстве и профессиональ­ных заболеваний» от 24 июля 1998 г.^[119] предусмотрено участие в этих отношениях Фонда социального страхования РФ в качестве страховщика. Средствами для осуществления данного вида соци­ального страхования определены обязательные страховые работодателей по установленному тарифу и др.

В 1998 г. во исполнение Федерального закона «Об исполни­тельном производстве» создан внебюджетный фонд развития ис­полнительного производства. Он предназначен для финансиро­вания мероприятий, связанных с развитием исполнительного производства. Правовой режим этого фонда определяется Поло­жением о внебюджетном фонде развития исполнительного произ­водства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г.^[120]

Средства фонда являются федеральной собственностью, нахо­дящейся в оперативном управлении Министерства юстиции РФ.

— 70% сумм исполнительских сборов;

— суммы возмещения расходов по проведению исполнитель­ных действий; доходы от хранения временно свободных денеж­ных средств, размещенных в кредитных организациях;

— иные поступления.

Эти средства направляются на:

а) совершение ряда исполнительных действий, а именно: перевозку, хранение и реализацию имущества должника; опла­ту работы переводчиков, специалистов и других лиц, привле­ченных к совершению исполнительных действий; розыск долж­ника;

б) выплату вознаграждений судебным приставам-исполните­лям в соответствии со ст. 89 Федерального закона «Об исполни­тельном производстве»;

в) иные цели, связанные с развитием исполнительного произ­водства.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год»^[121] средства исполнительского сбора в этом году зачисляются в размере 70% — на счета Министерства юсти­ции РФ по учету средств от предпринимательской и иной прино­сящей доход деятельности, а в объеме 30% поступлений — в до­ходы федерального бюджета.

Иные внебюджетные фонды могут быть созданы на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В соответствии со ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представи­тельные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установ­ленных законодательством РФ^[122].

Согласно Указу Президента РФ «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы» от 24 де­кабря 1993 г. на уровне субъектов РФ и муниципальных образо­ваний могут быть созданы внебюджетные фонды развития жи­лищного строительства. Фонды создаются по решениям пред­ставительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Примерный порядок формирования этих фондов определен Правительством РФ в постановлении «Об утверждении примерного порядка формирования и использова­ния региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства» от 15 июня 1994 г.^[123]

Фонды образуются в целях создания условий для привлечения внебюджетных источников финансирования в жилищную сферу, для аккумуляции добровольных взносов предприятий и органи­заций в жилищное строительство, для поддержки участия граж­дан в финансировании строительства для приобретения жилья ит.д.

Основными источниками формирования фондов являются: добровольные взносы юридических и физических лиц, целевые кредиты, дивиденды от операций с ценными бумагами, приобре­тенными на временно свободные средства фондов, плата за услу­ги, оказываемые службами фондов, и т.д. Средства фондов на­правляются на строительство жилья, строительство и ремонт объ­ектов жилищно-коммунального хозяйства, строительство объек­тов социальной инфраструктуры и т.д.