§ 4. Правовое регулирование муниципального кредита

Муниципальный кредит характеризуется следующими осо­бенностями:

является составной частью кредита как звена финансовой сис­темы РФ;

представляет собой самостоятельное звено муниципальной финансовой системы;

результатом отношений в области муниципального кредита выступают муниципальный долг или внутренний государствен­ный долг, если муниципальные ценные бумаги гарантированы Правительством РФ или исполнительным органом государствен­ной власти субъекта РФ;

объектом складывающихся правоотношений являются заем­ные денежные средства муниципальных образований, в целях оформления которых эмитируются ценные бумаги;

преобладает воля органа местного самоуправления, и необхо­димо его обязательное участие;

муниципальные займы являются одним из методов привлече­ния дополнительных финансовых ресурсов в бюджет муници­пального образования;

отношения по поводу муниципального кредита всегда носят имущественный (денежный) характер.

Муниципальный кредит как форма внутреннего публичного кредита характеризуется тем, что временно свободные денежные средства населения, предприятий, организаций привлекаются на финансирование нужд местного сообщества путем выпуска и раз­мещения ценных бумаг различных видов.

Источниками муниципального кредита могут выступать: на­селение соответствующего муниципального образования; госу­дарство; кредитные организации; другие муниципальные образо­вания (взаимный кредит).

Правовое регулирование муниципального кредита осуществ­ляется актами трех уровней: нормативными правовыми актами федерального, регионального уровней и непосредственно актами органов местного самоуправления.

Правовое регулирование муниципальных займов осуществля­ется на основании ст. 132 Конституции РФ, закрепляющей само­стоятельность органов местного самоуправления в утверждении и исполнении своих бюджетов, установлении местных налоговых сборов, а также в решении иных вопросов местного значения.

Развивая конституционные положения, Закон об организации местного самоуправления относит финансовые средства от мест­ных займов к доходному источнику муниципального бюджета (ст. 64).

Довольно обширное правовое регулирование муниципальных кредитных отношений содержится в гл. 14 БК РФ. Там даны по­нятия муниципального заимствования, муниципального долга, установлены источники финансирования дефицита местного бюджета, меры ответственности по долговым обязательствам му­ниципальных образований и т. п.

Закон об инвестиционной деятельности предусматривает воз­можность финансирования инвестиционной деятельности раз­личными субъектами, в том числе органами местного самоуправ­ления, за счет финансовых средств инвесторов (банковские, бюд­жетные кредиты, облигационные займы) (гл. V).

Впервые в истории современного российского права в ГК РФ включены нормы о договоре государственного и муниципального займа (ст. 817), которые распространяют правила о договоре госу­дарственного займа на правила в отношении займов, выпускае­мых муниципальными образованиями.

Закон «О рынке ценных бумаг» называет в качестве эмитентов ценных бумаг и местные органы самоуправления (ст. 2).

Закон об эмиссии ценных бумаг устанавливает правовые ос­новы участия муниципальных образований в отношениях, возни­кающих в результате осуществления эмиссии ценных бумаг. На­званный Закон ограничивает размер дефицита бюджета муници­пального образования 10% собственных доходов, устанавливает величину расходов на обслуживание долга не более 15% общей величины расходов местного бюджета.

Более детальное правовое обеспечение муниципальный кре­дит получает в нормативных правовых актах субъектов РФ и не­посредственно в актах органов местного самоуправления. Так, почти все региональные конституции и уставы содержат норму, определяющую право муниципальных образований на осуществ­ление кредитной деятельности¹. В ряде субъектов РФ приняты отдельные нормативные правовые акты, регулирующие кредит­ные отношения. К названной категории можно отнести Закон г. Москвы «О государственном долге города Москвы», Закон Тю­менской области «О государственном долге Тюменской области»,

Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2007 г. № 371-77 «О бюджет­ном процессе в Санкт-Петербурге», применяемые и в сфере му­ниципальной кредитной деятельности. Законы о бюджетном уст­ройстве и бюджетном процессе в субъектах РФ развивают поло­жения конституций и уставов, конкретизируют полномочия органов местного самоуправления в сфере осуществления кре­дитной деятельности, формы муниципального долга и т. п. На­пример, Закон Новосибирской области «О бюджетном устройст­ве и бюджетном процессе в Новосибирской области» дает опреде­ления понятий муниципального кредита и муниципального долга, устанавливает компетенцию органов местного самоуправ­ления в кредитной сфере. Закон Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 г. № 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» закрепляет право органов местного само­управления на выпуск местных займов как гарантию самостоя­тельности местного самоуправления.

Последующее правовое оформление кредитной компетенции органов местного самоуправления осуществляется непосредст­венно финансово-правовыми актами муниципального уровня. Так, решением городской Думы Краснодара от 27 ноября 2003 г. № 40 (п. 5) утверждено Положение о порядке ведения муници­пальной долговой книги муниципального образования города Краснодар; решением Курского городского собрания от 11 сен­тября 2006 г. № 262-3-РС утвержден Порядок муниципальных внутренних заимствований муниципального образования «Город Курск»; постановлением исполнительного комитета муници­пального образования города Казани от 23 ноября 2007 г.

Как и государственный кредит, муниципальный кредит явля­ется комплексным правовым институтом, регулируемым норма­ми различных отраслей права.

Финансовые отношения в сфере муниципального кредита возникают в процессе финансовой деятельности органов местно­го самоуправления. Будучи урегулированными нормами финан­сового права, данные отношения становятся финансовыми пра­воотношениями с соответствующими составом и содержанием.

Финансовые правоотношения в области муниципального кре­дита складываются по поводу формирования, функционирова­ния и погашения внутреннего долга муниципального образова­ния или государства, если муниципальный заем гарантирован го­сударством.

Отношения в области муниципального кредита всегда скла­дываются по поводу образования, распределения и использова­ния соответствующих финансовых ресурсов и носят имуществен­ный (денежный) характер объекта.

В правоотношениях по муниципальному кредиту, как и в дру­гих финансовых отношениях, одной из сторон является орган местного самоуправления. Вторым субъектом может быть любой участник финансовых правоотношений. Участие органов мест­ного самоуправления в правоотношениях является обязатель­ным; орган самоуправления выступает заемщиком — эмитентом ценных бумаг.

Объектом правоотношений, возникающих при проведении муниципального займа, являются заемные денежные средства органов местного самоуправления, в целях оформления которых эмитируются ценные бумаги.

Все правоотношения в области муниципального кредита но­сят властный характер, так как именно органы местного само­управления имеют право в одностороннем порядке устанавливать условия займа: временные границы действия правоотношений, платность, виды, основания прекращения и изменения.

Бюджетный кодекс РФ муниципальными заимствованиями на­зывает займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства (п.

Муниципальные займы — это кредитные отношения, склады­вающиеся между органами местного самоуправления, с одной сторо­ны, и юридическими и физическими лицами — с другой, оформленные ценными бумагами от имени муниципального образования.

В соответствии с Законом об эмиссии ценных бумаг таковыми признаются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципаль­ного образования (п. 1 ст. 2).

Закон «О рынке ценных бумаг» формулирует совокупность имущественных и неимущественных прав, закрепляемых муни­ципальной эмиссионной ценной бумагой и подлежащих удосто­верению, уступке и безусловному осуществлению; определяет обязанных и управомоченных лиц (ст. 16). Первым в отношениях муниципального займа является эмитент — орган самоуправле­ния, несущий от своего имени обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных ими. Вла­дельцем ценной бумаги является лицо, которому она принадле­жит по праву собственности или по вещному праву (хозяйствен­ного ведения или оперативного управления). Закон «О рынке ценных бумаг» содержит новые правовые признаки ценных бу­маг, относящиеся к ценным бумагам местного уровня. Во-пер­вых, муниципальной ценной бумагой удостоверяется не только имущественное, но и неимущественное право. Во-вторых, муни­ципальная ценная бумага не только подтверждает обязательст­венные требования к эмитенту, но и принадлежит ее владельцу на праве собственности (ином вещном праве). Одновременно важно обратить внимание на то, что на основании Закона об эмиссии ценных бумаг не являются муниципальными ценными бумагами те ценные бумаги, обязательства по которым гарантированы му­ниципальным образованием, но эмитированы третьими лицами (ст. 15).

За последние годы развития рынка муниципальных ценных бумаг были выпущены долговые обязательства самых различных наименований: жилищные займы; муниципальные краткосроч­ные облигации; облигационные сберегательные займы; телефон­ные займы и т. д. На муниципальном уровне осуществляются: эмиссия краткосрочных долговых обязательств, погашаемых пая­ми муниципальной собственности; выпуск облигаций с дополни­тельными лотереями.

Займы органов местного самоуправления оформляются, как правило, в виде облигаций.

Эмиссия муниципальных ценных бумаг осуществляется в со­ответствии с Законом об эмиссии ценных бумаг. Эмитентом цен­ных бумаг муниципального образования является исполнитель­ный орган местного самоуправления, осуществляющий указан­ные функции в порядке, установленном законодательством РФ и уставом муниципального образования. Например, Устав г. Томска, принятый решением Томской городской Думы от 22 марта 2005 г. № 841, относит принятие решений о выпуске и размещении го­родских займов, выделении ссуд и займов из средств городского бюджета к полномочиям мэра Томска. Аналогично вопрос об эмитенте муниципальных ценных бумаг решается уставами дру­гих муниципальных образований.

При эмиссии муниципальных ценных бумаг исполнительный орган местного самоуправления утверждает в форме правового акта Генеральные условия эмиссии, которые должны включать указания на вид ценных бумаг, форму их выпуска, срочность дан­ного вида ценных бумаг, валюту обязательств, особенности де­нежного или имущественного характера исполнения обяза­тельств, имеющиеся ограничения оборотоспособности или круга приобретателей ценных бумаг. На основании Генеральных усло­вий эмитент в лице исполнительного органа местного самоуправ­ления принимает документ также в форме правового акта, содер­жащий конкретные условия выпуска и обращения муниципаль­ных ценных бумаг. Закон об эмиссии ценных бумаг определяет перечень условий, которые обязательно должны содержаться в названном документе: вид ценных бумаг; сроки их обращения; но­минальная стоимость одной ценной бумаги; порядок размещения выпуска; способы осуществления прав по ценным бумагам; размер или порядок расчета дохода и иные существенные условия.

В отличие от условий эмиссии ценных бумаг федерального уровня правовой акт о муниципальной эмиссии должен содер­жать дополнительную информацию: о муниципальном бюджете развития и текущем бюджете; суммарной величине муниципаль­ного долга на момент эмиссии; исполнении трех предыдущих му­ниципальных бюджетов.

По итогам эмиссии исполнительным органом местного само­управления составляется отчет, принимаемый в форме правового акта.

Условия эмиссии в форме правового акта подлежат регистра­ции в федеральном органе исполнительной власти, уполномо­ченном Правительством РФ на составление или исполнение фе­дерального бюджета.

Первичная эмиссия муниципальных ценных бумаг осуществ­ляется на основании решения об эмиссии отдельного выпуска муниципальных ценных бумаг в соответствии с Генеральными условиями и условиями эмиссии. Решение о выпуске должно со­держать обязательные условия, складывающиеся из следующих элементов: наименование эмитента; дата начала, период разме­щения и погашения ценных бумаг; вид и форма выпуска ценных бумаг; номинальная стоимость одной ценной бумаги; количество ценных бумаг данного выпуска; наименование регистратора или депозитария, осуществляющего учет прав владельцев муници­пальных ценных бумаг; имеющиеся ограничения И иные сущест­венные условия эмиссии. В качестве иных существенных условий муниципальными решениями указываются порядок использова­ния средств займа, процедура и органы контроля за соблюдением условий эмиссии и целевым использованием средств займа, за­прет на разглашение и иное использование конфиденциальной

информации и т. п. Названные условия должны быть опублико­ваны в средствах массовой информации или раскрыты эмитентом иным способом не позднее чем за два рабочих дня до даты начала размещения.