§ 1. Понятие, значение, классификация и основы правового регулирования целевых государственных и муниципальных денежных фондов

Целевые государственные и местные денежные фонды полно­ценное развитие получили в России в 90-х гг. XX в. В числе пер­вых были созданы Пенсионный фонд РФ¹, дорожные фонды РФ² и другие внебюджетные фонды. Причиной их создания и разви-

¹ См.: Закон РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Россий­ской Федерации» // ВВС. 1990. № 27. Ст. 351.

² См.: Закон РФ от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской Фе­дерации» // ВВС. 1991. № 44. Ст. 1426; СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 2.

§ 1. Понятие, значение, классификация и основы правового регулир-и

231

тия стало недостаточное внимание к расходам на отдельные важ­ные для государства мероприятия.

Начиная с 1994 г. формируются целевые фонды в рамках бюд­жета (целевые бюджетные фонды)¹, а также принимается право­вая база для создания отраслевых внебюджетных денежных фон­дов² и целевых фондов Правительства РФ³. На данный момент российское государство держит курс на ограничение количества целевых фондов в связи с достижением соответствующих задач и целей. Сократилось количество как бюджетных, так и внебюд­жетных целевых денежных фондов. Это проявляется, прежде всего, в законах о бюджетах. Однако это не означает полного от­каза от целевых фондов, поскольку с их помощью обеспечивается проведение различных существенных для государства и населе­ния мероприятий. Доказательством этому служит гл. 17 (ст. 143—150) БК РФ, посвященная государственным внебюд­жетным фондам Российской Федерации.

С учетом действующего законодательства следует отметить, что целевые денежные фонды представляют собой особую форму образования и расходования денежных средств, направленных на обеспечение строго целевого финансирования конкретных меро­приятий на наиболее приоритетных участках экономического и социального развития.

На практике определилось четыре основных вида целевых го­сударственных и местных денежных фондов:

государственные и местные внебюджетные фонды;

отраслевые (ведомственные) внебюджетные фонды;

целевые бюджетные фонды;

целевые фонды Правительства РФ и правительств (админи­страций) субъектов РФ.

Можно выделить следующие характерные черты целевых го­сударственных и муниципальных денежных фондов.

Во-первых, создаются они только компетентными государст­венными или муниципальными органами.

Во-вторых, они имеют строго определенную цель создания и функционирования. Как правило, в качестве таковой цели может выступать пенсионное обеспечение, социальное страхование, фи­нансирование медицинского обслуживания населения, поддержа­ние приоритетных отраслей промышленности, обеспечение про­довольствием районов Крайнего Севера и другие.

В-третьих, их правовое положение определяется норматив­ным актом о бюджете соответствующего уровня, Положением о соответствующем фонде или иным подзаконным нормативным актом, изданным компетентным органом и определяющим основ-ные.условия образования и функционирования фонда.

В-четвертых, действие фондов ограничивается достижением целей, лежащих в основе их создания.

Целевые государственные и местные денежные фонды могут быть классифицированы по следующим основаниям:

по юридической природе;

по территориальному уровню;

по целевому назначению;

по срокам действия;

по порядку формирования.

С точки зрения юридической природы целевые фонды можно подразделить на:

а) фонды, которые создаются на основании федеральных зако­нов. К их числу можно отнести бюджетные целевые фонды (на­пример: Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социаль­ных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирова­ния региональных финансов, Фонд финансовой поддержки субъектов РФ) и иные денежные фонды, созданные на основании закона о федеральном бюджете, внебюджетные государственные

¹ См например: Федеральный закон от 7 мая 1998 г. «О негосударственных пенсионных фондах» // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2071.

социальные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ) и др.;

б) фонды, создаваемые на основании законов субъектов РФ, в частности законов о бюджетах субъектов РФ, иных законов¹ и подзаконных нормативных актов, принятых органами власти субъектов РФ²;

в) фонды, которые создаются в силу указов Президента РФ.

г) фонды, образованные постановлениями Правительства РФ. Например, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере⁴.

Целевые фонды могут создаваться в соответствии с законами и иными нормативными актами, но детально их правовой статус закрепляется только подзаконными правовыми актами, в числе которых наиболее часто выступают указы Президента РФ или по­становления Правительства РФ.

По территориальному уровню целевые денежные фонды под­разделяются на:

федеральные;

региональные, или территориальные⁵ (субъектов РФ);

местные (муниципальные).

Внебюджетные фонды могут формироваться на самом различ­ном уровне. Так, фонды обязательного медицинского страхова­ния формируются на федеральном и региональном уровнях. Субъекты РФ могут создавать свои территориальные государст-

венные внебюджетные фонды. Представительные органы местно­го самоуправления также могут создавать свои целевые внебюд­жетные фонды¹.

Отраслевые внебюджетные фонды могут создаваться на феде­ральном² и региональном³ уровнях. Целевые фонды Правительст­ва РФ и правительств (администраций) субъектов РФ создаются соответственно на федеральном и региональном уровнях. Что ка­сается бюджетных целевых фондов, то они создаются на всех тер­риториальных уровнях. Последнее вытекает, прежде всего, из за­конов или решений о бюджете.

По целевому направлению денежные фонды можно классифи­цировать на экономические и социальные. Так, федеральные вне­бюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ) являются социальными. Остальные целевые денежные фонды в большинстве своем являются экономическими.

Денежные фонды различаются также по срокам действия. Следует выделять долгосрочные и краткосрочные денежные фонды. К числу долгосрочных относятся внебюджетные социаль­ные фонды: Пенсионный фонд РФ и др. Остальные являются краткосрочными, так как прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач.

По порядку формирования выделяются целевые денежные фонды, формируемые в рамках бюджета (бюджетные целевые фонды) и образуемые отдельно от него (внебюджетные и иные де­нежные фонды).

Правовой статус целевых денежных фондов регулируется зна­чительным количеством нормативных актов. Особое место среди них занимают законы или решения о бюджетах различных уров­ней. В них же уделяется внимание целевым бюджетным фондам. Федеральные законы посвящены в основном правовому статусу внебюджетных фондов. Постановления Правительства РФ и

указы Президента РФ регулируют финансовые отношения по по­воду образования и использования целевых фондов Правительст­ва РФ, а также отраслевых внебюджетных фондов.