§ 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита. Формы государственного кредита

предоставления денежных средств. Государственный и муници­пальный кредит обеспечивает аккумуляцию временно свободных денежных средств граждан и организаций. В отличие от общест­венных отношений, возникающих при банковском кредитовании и регулируемых нормами гражданского права, общественные от­ношения, складывающиеся в процессе государственного (муни­ципального) кредита, являются в значительной мере предметом правового регулирования финансового права.

Ранее справедливо отмечалось, что основным источником до­ходной части бюджета страны выступают налоги. Наряду с нало­гами важнейшим инструментом привлечения дополнительных денежных ресурсов в бюджет государством является государст­венный (муниципальный кредит. В юридической и экономичес­кой литературе принято отмечать различие этих двух видов ис­точников доходов для бюджета. Это различие заключается в том, что государственный кредит носит добровольный и договорный характер, а налог — односторонний и принудительный характер. Если уплата налога влечет за собой уменьшение собственных средств налогоплательщика, то при предоставлении средств взай­мы государству такого уменьшения не происходит, поскольку у кредитора остается документ, подтверждающий его право требо­вать возврата данных средств у государства. Полученный государ­ством налог не влечет за собой каких-либо обременений для него, встречного требования^[215]. Следовательно, использование государст­вом займов в дальнейшем требует от последнего принятия соот­ветствующих мер для возврата привлеченных таким образом средств.

Государственный (муниципальный) кредит может быть оха­рактеризован как экономическая и правовая категории.

Государственный (муниципальный) кредит как экономичес­кая категория представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на доброволь- основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Государственный (муниципальный) кредит как правовая категория — это самосто­ятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общест­венные отношения, складывающиеся в процессе привлечения го­сударством и муниципальными образованиями временно свобод­ных денежных средств юридических и физических лиц на усло­виях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денеж­ного обращения.

Государство и муниципальные образования используют дан­ный кредит для обеспечения постоянного процесса финансирова­ния своих потребностей.

Как экономическая категория, государственный кредит нахо­дится на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита и, как следствие, несет в себе основные черты и финан­сов, и кредита. В качестве звена финансовой системы с помощью государственного кредита государство формирует и использует централизованные денежные фонды государства.

Как один из видов кредита, государственный кредит имеет ряд специфических черт, к которым можно отнести: 1) добровольный характер этих отношений; 2) возвратный и платный характер; 3) в отличие от банковского кредита, где в качестве обеспечения выступают материальные ценности, при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, нахо­дящееся в его собственности; 4) привлекаемые в результате госу­дарственного кредита средства имеют специфический целевой ха­рактер — они направляются на погашение бюджетного дефицита. В то же время, на уровне субъекта РФ или муниципального обра­зования привлекаемые таким образом средства могут иметь четко выраженную целевую направленность; 5) государственный кре­дит носит срочный характер. В БК РФ оговорено, что государст­венные и муниципальные долговые обязательства не могут пре­вышать соответственно 30 и 10 лет.

Важностью возникающих в процессе функционирования госу­дарственного (муниципального) кредита общественных отноше­ний обусловлено их правовое регулирование.

Правовой основой государственного кредита, в первую оче­редь, является Конституция РФ, где в ч. 3 ст. 104 говорится, что «законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении фи­нансовых обязательств государства, другие законопроекты, пре­дусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации».

Вопросы государственного кредита конкретных субъектов РФ, а также муниципального кредита регулируются, помимо БК РФ, также конституциями и уставами субъектов Федерации, а также уставами конкретных муниципальных образований.

Анализ правовой основы данного института финансового права позволяет сделать вывод о его комплексном, межотрасле­вом характере. Государственный (муниципальный) кредит вклю­чает нормы финансового, гражданского и международного

4

права .

Предметом правового регулирования финансового права ются общественные отношения, складывающиеся, как отмеча­лось ранее, в процессе привлечения, размещения государством (муниципальными образованиями) дополнительных финансовых

ресурсов лиц и организаций на принципах добро­

вольности, возвратности и возмездности для покрытия бюджетно­го дефицита, а также отношения по погашению государственного (муниципального) долга.

Функционирование государственного кредита ведет к образо­ванию государственного долга, под которым понимаются долго­вые обязательства России перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными органи­зациями иными субъектами международного Государст­венный долг полностью и без условий обеспечивается всем нахо­дящимся федеральной собственности имуществом, составляю­щим государственную казну (ст.

Государственный долг подразделяется на капитальный и те­кущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по вы­плате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам госу­дарства и по погашению обязательств, срок оплаты которых на­ступил.

В зависимости от субъектов-кредиторов государственный долг делится на внутренний и внешний.

Кредиторами по внутренним преимущественно

пают физические и юридические лица, являющиеся резидентами данного государства. Внутренние займы выпускаются в нацио­нальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используют­ся различные налоговые льготы. БК РФ в ст. 89 определяет госу­дарственные внутренние заимствования как займы, привлекае­мые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по кото­рым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или га­ранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в ва­люте РФ.

Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рын­ках в валюте других государств. При размещении таких займов учитываются специфические интересы инвесторов страны разме­щения. Внешние заимствования РФ законодатель определяет как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, ино­странных государств, международных финансовых организаций в иностранкой валюте, по которым возникают долговые обяза­тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов други­ми заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Заемные средства мобилизуются в основном двумя способами:

— размещением долговых ценных бумаг;

— получением кредитов у специализированных финансово- кредитных институтов.

В зависимости от того, у субъекта возникают долговые

обязательства в результате заемной деятельности, различают обще­государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Российской Федерации и муниципальный долг.

Государственный (муниципальный) кредит, а также долговые обязательства, образующие государственный долг Российской Федерации, могут выступать в форме:

— кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ как заемщика, с кредитными организациями, ино­странными государствами и международными финансовыми ор­ганизациями;

— государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

— договоров и соглашений о получении Российской Федера­цией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

— договоров о предоставлении Российской Федерацией госу­дарственных гарантий;

— соглашений и договоров, в том числе международных, за­ключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации дол-, говых обязательств РФ прошлых лет (ст. 98 БК РФ).

В соответствии с БК РФ долговые обязательства могут носить краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный (от 5 до 30 лет) характер. Любые долговые обяза­тельства РФ погашаются в сроки, которые определяются кон­кретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.

Как уже отмечалось ранее, наряду с определением государст­венного долга РФ законодатель в Бюджетном кодексе формулиру­ет понятие государственного долга субъекта РФ, а также муници­пального долга.

Так, под государственным долгом субъекта РФ понимается совокупность долговых обязательств субъекта РФ. Государствен­ный долг субъекта РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, со­ставляющим казну субъекта РФ. Данные долговые обязательства могут осуществляться в форме:

— кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ;

— государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;

— договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюд­жетных ссуд и бюджетных кредитов от других уровней бюджетной системы России;

— договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;

— соглашений и договоров, в том числе международных, за­ключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктури­зации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта РФ не могут превышать 30 лет.

Под муниципальным долгом понимается совокупность долго­вых обязательств муниципального образования, которые, в свою очередь, могут существовать в форме:

— кредитных соглашений и договоров;

— займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг;

договоров и соглашений о получении муниципальным об­разованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

— договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается

всем муниципальным имуществом, составляющим муниципаль­ную казну.

Названные долговые обязательства не могут превышать 10 лет.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам ее субъектов и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Фе­дерацией. Субъекты РФ и муниципальные образования также не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ.

Предельные объемы государственного внутреннего долга и го­сударственного внешнего долга, пределы внешних заимствований страны на очередной финансовый год утверждаются федераль­ным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Пре­дельный размер государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга страны. Так, в соот­ветствий с Федеральным законом «О Федеральном бюджете на 2001 год» верхний предел государственного внешнего долга РФ предусмотрен в сумме 148,2 млрд долл. США^[221], в то время как в 2000 г. он составлял 158 млрд долл.

Органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления обязаны использовать все полномочия по формированию доходов бюджетов всех уровней для погашения долговых обяза­тельств и обслуживания государственного и муниципального долга РФ. В этой связи важным является вопрос о деятельности названных органов по управлению государственным и муници­пальным долгом. ,

Под управлением государственным и муниципалънымдолгом понимается совокупность мероприятий государства и муници­пального по выплате доходов кредиторам и погаше­нию займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и разме­щения долговых обязательств РФ. Эта деятельность осуществля­ется Правительством РФ в соответствии с законодательными ак­тами. Бюджетный кодекс РФ запрещает изменять условия выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроки выплаты и размеры процентных платежей, сроки обраще­ния (см. ст. 98 БК РФ).

К основным методам управления государственным долгом

относятся: рефинансирование, реструктуризация и пролонга-

2

ция .

Выплата доходов по займам и их погашение обычно произво­дятся за счет бюджетных средств, но в условиях постоянного роста государственной задолженности государство может прибег­нуть т.е. к погашению старой государствен­ной задолженности путем выпуска новых займов. Рефинансиро­вание неоднократно использовалось в нашей стране, в частности, при погашении задолженности по государственному трехпроцент­ному внутреннему выигрышному займу 1966 г., а также при вы­пуске казначейских обязательств государства в середине 50-х гг. Рефинансирование используется при выплате процентов и пога­шении по внешней части государственного долга.

В настоящее время законодательством предусмотрена ре­структуризация долга, пор, которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, пре­дусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. В БК РФ указывается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Обслуживание государственного долга производится Цент­ральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установле­но Правительством посредством осуществления операций по раз­мещению долговых обязательств их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме (п. 2 ст. 119 БК РФ).

Контроль за состоянием внутреннего долга

РФ осуществляется парламентом страны.

Правительство РФ должно ежегодно публиковать данные о со­стоянии государственного внутреннего долга.

Верхний предел государственного внутреннего долга устанав­ливается высшим представительным органом при утверждении федерального бюджета на предстоящий финансовый год. Так, на 1 января 2001 г. государственный внутренний долг страны со­ставляет 593,2 млрд руб., к концу года планируется сократить его до 575,7 млрд руб.

В целях оптимизации расходов федерального бюджета на об­служивание государственного долга РФ, своевременного выпол­нения государством обязательств перед внутренними и внешними кредиторами, в Министерстве финансов создается единая система управления государственным долгом для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований (Де­партамент управления государственным внутренним долгом и Де­партамент управления государственным внешним долгом). Ми­нистерству финансов РФ разрешено резервировать часть поступ­лений от размещения внешних и внутренних государственных ценных бумаг на отдельном счете в ЦБ РФ с использованием этих средств только для проведения операций по снижению стоимости обслуживания государственного долга. Наряду с этим Минфину России разрешено проводить совместно с ЦБ РФ операции на внутреннем рынке с государственными бумагами, на­

правленные на стабилизацию и последовательное снижение уров­ня процентных ставок. На Минфин России возложена обязан­ность обеспечить единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внут­ренних государственных заимствований.

Характеристика государственного (муниципального) кредита позволяет выявить его положительные и отрицательные свойст­ва. Положительная роль данного института заключается в следу­ющем: во-первых, государство для решения возникающих про­блем в процессе повышения доходов бюджета использует безэмис­сионный метод путем привлечения временно свободных денеж­ных средств населения и организаций; во-вторых, привлечение названных временно свободных средств для финансирования об­щегосударственных задач способствует упорядочению денежного обращения в стране; в-третьих, государственный кредит дает воз­можность населению и организациям с экономической выгодой вложить собственные денежные средства в государственные цен­ные бумаги, являющиеся наиболее привлекательными на фондо­вом рынке. Отрицательным результатом государственного (муни­ципального) кредита является, как отмечалось ранее, возникно­вение государственного (муниципального) долга, которое может привести к серьезным экономическим и политическим негатив­ным последствиям. Неконтролируемый рост долга влечет за собой со всей неизбежностью и усиление налогового бремени, а также дополнительные непроизводственные расходы, связанные с пога­шением долга и процентов по нему.