§ 1. Понятие и значение финансового контроля. Финансовая дисциплина

нами в бюджетной, налоговой, кредитной, страховой и других сфе­рах^[21]. В науке существует обоснованная позиция, относящая фи­нансовый контроль к подотрасли финансового права^[22].

Государственный и муниципальный финансовый контроль является составной частью финансового контроля и одним из ви­дов государственного контроля. Контроль необходимо рассмат­ривать в качестве одной из форм управленческой деятельности, т. е. как самостоятельную функцию управления, имеющую целе­вую направленность, определенное содержание и способы его осуществления. Подобное понимание финансового контроля присуще большинству развитых стран мира и закреплено в меж­дународных документах. Так, в преамбуле Лимской Декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Меж­дународной организации высших контрольных органов, органи­зация контроля определена в качестве обязательного элемента управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет ответственность перед обществом^[23]. Та­кой подход позволяет осуществить сравнительный анализ финан­сового контроля, сопоставить фактические результаты финансо­вой деятельности с заранее установленными (запланированны­ми) показателями.

Финансовый контроль служит формой реализации контроль­ной функции финансов и с позиций финансового права призван в первую очередь охранять и обеспечивать права государства и муниципальных образований. Финансовый контроль имеет стои­мостное выражение, поэтому он осуществляется во всех сферах общественного воспроизводства и сопровождает все этапы фи­нансовой деятельности государства, муниципальных образова­ний, предприятий, учреждений, организаций.

Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Россий­ской Федерации» установлено, что государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов, организацией де­нежного обращения, использованием кредитных ресурсов, со-

стоянием государственного внутреннего и внешнего долга, госу­дарственных резервов, предоставлением финансовых и налого­вых льгот и преимуществ.

Контроль — это правовая конструкция, призванная обеспе­чить строгое и неукоснительное исполнение законов, соблюде­ние правовой дисциплины органами государственной власти, ор­ганами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Сущность и назначение контроля состоят в наблюдении за деятельностью подконтрольного субъекта; получении объек­тивной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины на этом субъекте; выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям; принятии мер по привлече­нию к ответственности нарушителей законности и дисциплины. Финансовый контроль является способом организации обратных связей, благодаря которым государственные или муниципальные органы получают информацию о ходе выполнения принятых ими нормативных правовых актов.

Установление контроля за финансовой деятельностью являет­ся одним из направлений финансовой политики государства. Го­сударственный и муниципальный финансовый контроль осуще­ствляется в целях реализации финансовой политики, и в таком качестве он имеет несколько аспектов.

Во-первых, государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой одну из функций государственного управления. Он обеспечивает проверку финансовой деятельно­сти участников финансовых правоотношений в целях предотвра­щения или выявления нарушений норм права.

Во-вторых, государственный и муниципальный финансовый контроль — это одна из стадий конкретных управленческих дей­ствий государства. Так, установив правило подачи физическими лицами налоговой декларации, государство в лице налоговых ор- * ганов получает возможность сопоставлять расходы и доходы ' конкретного гражданина, контролировать полноту и своевре­менность уплаты им обязательных платежей в бюджет.

В-третьих, государственный и муниципальный финансовый контроль — это форма обратной связи в системе финансово-пра­вового регулирования, поскольку, получая информацию о совер­шаемых противоправных деяниях в финансовой сфере, государ- '; ство оценивает проводимую финансовую политику и осущест­вляет ее своевременную корректировку.

В-четвертых, государственный и муниципальный финансо- Я вый контроль представляет собой способ поддержания режима I законности и правопорядка в финансовой сфере, поскольку он направлен на обеспечение соблюдения норм финансового права.

С учетом изложенного для объективной оценки роли и места финансового контроля его следует рассматривать в двух аспектах: узком и широком.

В широком аспекте государственный и муниципальный фи­нансовый контроль — это совокупность мер государственного ре­гулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффектив­ной государственной финансовой политики экономическую безопасность России и соблюдение государственных и муници­пальных интересов в процессе публичной финансовой деятель­ности.

В узком аспекте государственный и муниципальный финансо­вый контроль — это контроль государства и муниципальных об­разований в лице компетентных органов, а также иных уполномо­ченных органов за законностью и целесообразностью действий в процессе аккумулирования, распределения и использования де­нежных фондов государства и муниципальных образований в це­лях эффективного социально-экономического развития страны.

Финансовый контроль, как и контроль вообще, представляет собой специальный способ обеспечения законности в финансо­вом праве и осуществляется на всех стадиях финансовой деятель­ности. Поскольку финансовый контроль является разновидно­стью государственного контроля, он несет в себе все сущностные черты последнего. В то же время государственный и муниципаль­ный финансовый контроль имеет некоторые специфические чер­ты, отличающие его от иных направлений контрольной деятель­ности и заключающиеся в особенностях его объекта и предмета, состава субъектов контроля (органов и агентов) и подконтроль­ных субъектов, целей и задач, а также форм и методов.

Объектами государственного и муниципального финансового контроля являются движение денежных средств в процессе акку­мулирования, распределения и использования публичных денеж­ных фондов, а также материальные, трудовые и иные ресурсы.

Предметом государственного и муниципального финансового контроля выступают валютные и кассовые операции, сметы

предприятий, налоговые декларации, операции с бюджетными средствами, бухгалтерская документация и т. д.

Субъектами государственного и муниципального финансово­го контроля являются государственные и муниципальные орга­ны, а также негосударственные организации и учреждения, кото­рые наделены полномочиями проводить мероприятия по провер­ке соблюдения финансового законодательства.

Подконтрольными субъектами выступают Российская Федера­ция в целом, субъекты РФ и муниципальные образования, орга­ны государственной власти, органы местного самоуправления, организации, предприятия, учреждения и физические лица, со­вершающие или опосредующие финансовые операции. В системе правоотношений, складывающихся в сфере государственного и муниципального финансового контроля, эти лица становятся ад­ресатами властных предписаний, что и обусловливает необходи­мость контроля за выполнением установленных правил поведе­ния.

Цель государственного и муниципального финансового кон­троля может быть определена как обеспечение законности и эф­фективности публичной финансовой деятельности. Наиболее очевидно это выражается в проверке соблюдения различных фи­нансово-правовых режимов: налоговых режимов, режимов ва­лютных ограничений, иммунитета бюджета и т. д. Финансовый контроль за законностью распространяется и на совершение фи­нансовых действий (операций), установленных не только запре­щающими нормами.

Однако целью государственного и муниципального финансо­вого контроля не является воздействие на правовой режим осу­ществления каких-либо финансовых операций, поскольку вы­полнение законных требований органов финансового контроля не должно препятствовать или делать невозможным аккумулиро­вание, распределение или использование денежных фондов госу­дарства и муниципальных образований.

Выполнение основной цели государственного и муниципаль­ного финансового контроля — обеспечение законности и эффек­тивности финансовой деятельности — осуществляется путем ре­шения определенных задач, зависящих от проводимой государст­вом финансовой политики:

обеспечения экономической безопасности государства при формировании публичных централизованных и децентрализо­ванных денежных фондов;

обеспечения надлежащего контроля за формированием госу­дарственных доходов и рациональным их использованием;

улучшения взаимодействия и координации деятельности кон­трольных органов в Российской Федерации;

проверки выполнения Российской Федерацией, субъекта­ми РФ и муниципальными образованиями функций по аккуму­лированию, распределению и использованию соответствующих финансовых ресурсов;

проверки выполнения финансовых обязательств перед госу­дарством и муниципальными образованиями организациями и физическими лицами;

проверки целевого использования бюджетными получателями и распорядителями выделенных бюджетных средств;

проверки финансовой деятельности предприятий, учрежде­ний, организаций;

проверки осуществления субъектами финансового права де­нежных расчетов и правил ведения кассовых операций;

обеспечения соблюдения правил совершения операций с ва­лютой и валютными ценностями;

пресечения и предупреждения правонарушений в финансовой сфере.

В сферу государственного и муниципального контроля не вхо­дит проверка исполнения финансовых требований и правил эко­номического, а не юридического характера, которые хотя и влия­ют на публичную финансовую деятельность, но не относятся к финансово-правовому регулированию (управление портфелем ценных бумаг, планирование прибыли на коммерческом пред­приятии, соблюдение экспортных и импортных квот и т.

Эффективность финансового контроля со стороны государст­ва и муниципальных образований во многом зависит от качества организации учета в стране — бухгалтерского, бюджетного, нало­гового, ведения валютных операций и т. д.

Таким образом, основными направлениями финансового контроля являются проверка соблюдения субъектами финансо­вого права законодательства и обеспечение целесообразности финансовой деятельности государства и муниципальных образо­ваний. Однако сферой осуществления финансового контроля следует считать не только финансовую деятельность государства и муниципальных образований, но также и финансовую деятель­ность физических и юридических лиц, связанную с публичными интересами. .

Укрепление законности как основная цель государственного и муниципального финансового контроля находится в органиче­ской взаимосвязи с финансовой дисциплиной: «Законность предполагает дисциплину и сама в определенной степени зависит от нее. Укрепление дисциплины положительно сказывается на укреплении законности, и, наоборот, постоянные нарушения дисциплины подрывают незыблемость основ законности»¹.

Финансовая дисциплина — это реализация прав и подчинение обя­занностям, содержащимся в правовых актах, а также в иных нор­мативных и индивидуальных предписаниях, в целях упорядочения процессов аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств государства, муниципальных образований, пред­приятий, учреждений, организаций и физических лиц.

Из данного определения выводятся следующие характерные признаки финансовой дисциплины;

во-первых, финансовая дисциплина — это форма социальной связи субъектов финансового права, создаваемая и реализуемая в процессе публичной финансовой деятельности. В данном качест­ве финансовая дисциплина свидетельствует о признании и со* блюдении каким-либо субъектом финансового права согласован­ных правил, норм, процедур финансовых отношений, операций ит. д.;

во-вторых, финансовая дисциплина отражает основной метод финансового права — метод властных предписаний и выражается

Хутыз М. X., Сергейко П. Н. Энциклопедия права. М., 1995. С. 120—121.

через отношения подчинения одного субъекта другому (импера­тивные требования и установки);

в-третьих, финансовая дисциплина связана не только с реа­лизацией предоставленных субъекту прав, но и в большей степе­ни—с подчинением установленным обязанностям. Причем обязанности могут быть установлены не только нормативными финансово-правовыми актами, но и правоприменительными, интерпретационными, договорными и индивидуальными пред­писаниями. Следовательно, сущность финансовой дисциплины заключается не в наличии прав или обязанностей, а именно в чет­кой их реализации и соблюдении. Финансовая дисциплина в та­ком аспекте представляет собой фактическое поведение субъек­тов финансового права, соответствующее определенным прави­лам;

в-четвертых, целью финансовой дисциплины является упоря­дочение процессов аккумулирования, распределения и использо­вания денежных фондов государства, муниципальных образова­ний, предприятий, учреждений, организаций;

в-пятых, одним из участников отношений, складывающихся в сфере финансовой дисциплины, обязательно выступает субъект финансового права. Этот признак позволяет отграничить финан­совую дисциплину от иных видов дисциплины (трудовой, воин­ской, служебной и т. д.). Однако некоторые отношения могут яв­ляться одновременно объектом финансовой и иной дисциплины. Так, ст. 114 Конституции РФ предписывает Правительству РФ разрабатывать и предоставлять Государственной Думе федераль­ный бюджет и обеспечивать его исполнение; ст. 57 Конститу­ции РФ обязывает каждого платить законно установленные нало­ги и сборы. Названные примеры показывают сочетание финансо­вой и конституционной дисциплины, что, с одной стороны, подкрепляет финансовое право, а с другой — дает механизм реа­лизации конституционных норм.

Дисциплина проявляется во всех сферах и направлениях фи­нансовой деятельности: бюджетной, налоговой, кредитной, стра­ховой, валютной и т. д. Поэтому в зависимости от круга охватывае­мых общественных отношений финансовую дисциплину можно подразделить на бюджетную, налоговую, валютную и т. д.

Сказанное позволяет считать финансовую дисциплину само­стоятельной категорией финансового права.

В современных условиях финансовая дисциплина приобретает особую актуальность, поскольку выступает одним из основных ус­ловий реализации финансовой деятельности государства, муни­ципальных образований, предприятий, учреждений, организа­ций, а также фактором оптимизации финансовой политики госу­дарства. Финансовая дисциплина обеспечивает выполнение доходных частей бюджетов, своевременное и полное финансиро­вание государственных и муниципальных расходов, соблюдение и защиту законных прав субъектов финансового права, составление достоверных статистических данных, правильное ведение бухгал­терского учета и т. д.