<<
>>

§ 1. Понятие, стадии и принципы бюджетного процесса

Бюджетный процесс — это регламентированная нормами про­цессуального бюджетного права деятельность органов государст­венной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной от­четности.

Бюджетный процесс подразделяется на определенные стадии. Срок, в течение которого осуществляются бюджетные стадии, на­зывается бюджетным циклом. В 2008 г. в Российской Федерации завершилось реформирование бюджетного процесса, основным результатом которого стало среднесрочное финансовое планиро­вание бюджетов всех уровней. Задачи совершенствования бюд­жетного процесса были поставлены Президентом РФ в Бюджет­ном послании Федеральному Собранию РФ «О бюджетной поли­тике в 2007 году», где в качестве самостоятельного направления выделены вопросы дальнейшего совершенствования бюджетных отношений: «Расходы бюджетов всех уровней должны быть ори­ентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом».

В результате перехода от «управления бюджетными расхода­ми» к «управлению бюджетными результатами» бюджет стал фор­мироваться исходя из целей и планируемых результатов государ­ственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям органов государственной власти и управле­

ния. При их планировании основное внимание уделяется обос­нованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.

В целях максимально эффективного управления государст­венными (муниципальными) финансами осуществлено рефор­мирование бюджетного процесса по следующим направлениям:

реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетно­го учета;

выделение бюджетов действующих и принимаемых обяза­тельств;

совершенствование среднесрочного финансового планирова­ния;

совершенствование и расширение сферы применения про­граммно-целевых методов бюджетного планирования;

упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Бюджетный процесс основан на новой методологии разработ­ки, принятия и исполнения бюджета, которая предполагает пере­ход к среднесрочному бюджетному планированию и к системе бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Бюд­жетный процесс включает текущий финансовый год и плановый период. Текущим называется финансовый год, в котором осуще­ствляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение про­екта бюджета на очередной финансовый год (очередной финан­совый год и плановый период). Очередной финансовый год — это год, следующий за текущим финансовым годом. Плановый пери­од охватывает два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом. Таким образом, в Российской Федерации федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов формируются на трехлетний период.

г

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюд­жетных фондов составляются и принимаются в режиме «скользя­щей трехлетки» с процедурой ежегодных изменений. При таком бюджетном планировании субъекты РФ и муниципальные обра­зования получат возможность постепенно перейти к формирова­нию своих финансовых планов на среднесрочную перспективу. Однако некоторые субъекты РФ начиная с 2008 г. приняли регио­нальные бюджеты сроком на три года[49].

Бюджетирование, ориентированное на результат, представля­ет собой совокупность трех взаимосвязанных элементов: средне­срочного бюджетного планирования, программно-целевого мето­

да распределения расходов, системы контроля оценки результа- ■ тивности бюджетных расходов. Переход к программно-целевым ] методам среднесрочного бюджетного планирования обеспечивает взаимосвязь между бюджетными расходами и результатами их ис- 1 пользования.

Формирование бюджета на трехлетний период дает возмож­ность планирования крупных проектов, выходящих за рамки фи- * нансового года, а также позволяет планировать расходы на осно­ве разделения действующих и принимаемых обязательств.

В на- I чале трехлетнего планирования определяется расходная часть + бюджета исходя из принятых ранее обязательств. По мере про- '; движения внутри трехлетнего цикла возникающий объем допол­нительных средств направляется на финансирование вновь при­нимаемых обязательств, регламентируемых нормативными пра­вовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Бюджетный процесс в России регулируется Конституци­ей РФ, БК РФ, законами субъектов РФ, решениями представи­тельных органов местного самоуправления, правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Минфином России на основе бюджетного законодательства, и другими под- | законными актами.

В основе бюджетного процесса лежат принципы, свойствен­ные как для бюджетной системы РФ в целом, так и только для бюджетного процесса.

Бюджетный процесс основывается на следующих принципах: принцип разграничения бюджетной компетенции между органа­ми представительной и исполнительной властей, проистекающий из того, что конституционное и бюджетное законодательство ус­танавливает следующее распределение компетенции по стадиям I бюджетного процесса между ветвями власти: составление и ис­полнение бюджета отнесено к полномочиям органов исполни­тельной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за ис­полнением бюджета — к полномочиям представительных орга­нов власти. Каждый орган государственной власти или орган местного самоуправления осуществляет бюджетные полномочия I относительно своего уровня бюджета; принцип специализации бюджетных показателей, реализую­щийся через бюджетную классификацию;

принцип ежегодности бюджета, означающий обязательное принятие бюджета на каждый календарный год до начала плани­руемого года;

принцип гласности в бюджетном процессе, предполагающий широкое обсуждение проекта бюджета представительным орга­ном соответствующего уровня, доведение его до сведения населе­ния, опубликование утвержденного бюджета.

Бюджетный процесс в Российской Федерации состоит из че­тырех стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Стадия бюджетного процесса — это совокупность действий ор­ганов государственной власти или органов местного самоуправления по осуществлению бюджетного процесса, характеризующаяся внутренним единством и осуществлением определенных действий в соответствии с бюджетной компетенцией каждого органа.

1. Составление проекта бюджета осуществляется исполни­тельными органами власти. Перед составлением идет разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государ­ства по территории России. Непосредственная работа по состав­лению проектов соответствующих бюджетов проводится Минфи­ном России, финансовыми органами субъектов РФ или муници­пальных образований.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает перечень сведений, не­обходимых для составления проектов бюджетов, и наделяет фи­нансовые органы правом получать необходимые сведения от фи­нансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от органов государственной власти, органов местного самоуправ­ления (ст. 172).

Составление проекта бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории, а также на основных на­правлениях бюджетной и налоговой политики.

Основываясь на принципе утверждения бюджета до начала финансового года, исполнительные органы власти всех уровней доводят до представительных и исполнительных органов другого уровня необходимые указания по разработке проектов бюджетов.

После представления указанными органами в органы испол­нительной власти своих предложений по расчетам о перераспре­делении доходов и расходов бюджетов разных уровней Прави­тельство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до на­чала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ следующие данные:

проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регули- 3 рующих доходов с учетом контингентов этих доходов, поступаю- } щих на данной территории; '

данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из бюджетов одного уровня бюджетам другого уровня, и их целевое назначение;

перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех субъектов РФ.

В процессе подготовки и составления проекта бюджета между органами исполнительной власти разных уровней возможно воз­никновение разногласий. В целях их преодоления органы испол­нительной власти одного уровня могут вносить в органы испол­нительной власти другого уровня свои предложения по измене­нию и уточнению проектируемых последними показателей.

2. Рассмотрение и утверждение бюджетов происходит в пред­ставительных органах — Федеральном Собрании РФ, законода­тельных (представительных) органах субъектов РФ и выборных органах муниципальных образований. Проект бюджета в назван­ные органы вносится соответствующим органом исполнительной власти в определенный законами (решениями) срок. Одновре­менно с проектом бюджета законодательному (представи­тельному) органу представляются документы и материалы, опре­деленные ст. 1842 БК РФ.

До принятия закона (решения) о бюджете на очередной фи­нансовый год законодательный (представительный) орган дол­жен рассмотреть и принять соответствующее решение по законо­проектам о внесении изменений в налоговое законодательство.

В случае невступления в силу закона (решения) о бюджете с начала финансового года вводится механизм временного управ­ления бюджетом, который регламентирован ст. 190 БК РФ. В ус­ловиях невступления в силу закона (решения) о бюджете до нача­ла финансового года расходование бюджетных средств в целях продолжения финансирования инвестиционных объектов, госу­дарственных контрактов, оказания финансовой помощи бюдже­там других уровней бюджетной системы РФ осуществляется в I размере не более двенадцатой части ассигнований предыдущего года в расчете на месяц.

В условиях временного управления бюджетом органу, испол­няющему бюджет, запрещается: доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвести­ции и субсидии юридическим и физическим лицам; предостав- к лять бюджетные кредиты; осуществлять заимствования в размере Распоряжение бюджетным счетом выступает неотъемлемым эле­

ментом права собственности на региональный или местный бюджет.

Процесс казначейского исполнения бюджета обеспечивает реализацию права Российской Федерации, каждого субъекта РФ и муниципального образования иметь собственный бюджет. Не­обходимо отметить, что ранее действовавшее бюджетное законо­дательство[51] предусматривало обслуживание органами Федераль­ного казначейства счетов только дотационных субъектов РФ; не­дотационные субъекты РФ имели право обслуживать бюджетные счета через региональные казначейства. С введением в действие 1 ст. 215' БК РФ кассовое обслуживание бюджетов всех субъек­тов РФ и муниципальных образований осуществляется Феде­ральным казначейством, что соответствует конституционным принципам равенства субъектов РФ и равенства муниципальных образований.

Бюджетные полномочия Федерального казначейства опреде­лены ст. 166' БК РФ, а ответственность Федерального казначей­ства за правильное и своевременное кассовое обслуживание бюд­жетных счетов установлена п. 3 ст. 167 БК РФ.

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Феде­ральное казначейство открывает счета в Центральном банке РФ. Полномочия Банка России по обслуживанию счетов бюджетов были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, ко­торый в своем постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П[52] под­твердил соответствие Конституции РФ названных положений БК РФ.

На основании ст. 75 Конституции РФ и конкретизирующих ее [ положений Закона о Банке России Центральный банк РФ осуще- 1 ствляет возложенные на него функции, одной из которых являет­ся обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной сис­темы РФ, если иное не установлено федеральными законами. Данная функция согласно названному Закону реализуется по­средством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджет- | ных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов (п. 6 ст. 4 Закона о Банке России); Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществ­ляет операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов | субъектов РФ и средствами местных бюджетов (ч. 2 ст. 23 Закона о Банке России); при этом получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ч. 2 ст. 3 Закона о Банке России).

I В названном постановлении Конституционный Суд РФ обос­

новал вывод, согласно которому взаимосвязанные положения п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 БК РФ не противоречат Конституции РФ, поскольку — по смыслу этих положений и исходя из их места в системе бюджетно-правового регулирования — установленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не нарушает финан­совой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных обра­зований, а также не исключает возможности открывать счета бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, преду­смотренных федеральным законом.

Необходимо отметить, что ст. 152 БК РФ, устанавливающая систему органов, участвующих в бюджетном процессе, разрешает субъектам РФ в целях осуществления собственной бюджетной политики создавать финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта РФ; му­ниципальным образованиям в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета — создавать финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муни­ципального образования и законодательством РФ (ст. 266 БК РФ).

Исполнение бюджета происходит отдельно по доходам и расхо­дам. По доходам бюджет исполняют Минфин России, ФНС Рос­сии и т. д. По расходам бюджет исполняется участниками бюд­жетных правоотношений в лице главного распорядителя бюджет­ных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств — это ор­ган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведом­ственным получателям бюджетных средств. Распорядитель бюд­жетных средств составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получа­телям, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений и осуществляет контроль за целевым ис­пользованием бюджетных средств.

Исполнение бюджета любого уровня осуществляется на осно­ве бюджетной росписи, в которой обязательно отражаются все изменения, связанные с исполнением бюджета. На основании за­кона о бюджете и сводной бюджетной росписи у органа, испол­няющего бюджет, возникает обязанность совершить расходова­ние средств соответствующего бюджета в течение определенного срока.

Бюджетное обязательство имеет определенный лимит — объ­ем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, испол­няющим бюджет, на срок не более трех месяцев. Утверждается лимит бюджетных обязательств органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утверждаемых главным рас­порядителем бюджетных средств. До всех распорядителей и полу­чателей бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств до­водятся органом, исполняющим бюджет, не позднее чем за пять дней до начала периода их действия. Лимиты бюджетных обяза­тельств обобщаются в сводный реестр, который представляется уполномоченным исполнительным органом в контрольный ор­ган, образованный законодательным (представительным) орга­ном.

В определенных БК РФ случаях возможно изменение лимитов бюджетных обязательств. Изменения доводятся уполномочен­ным исполнительным органом, распорядителями бюджетных средств до всех распорядителей и получателей бюджетных средств не позднее чем за пять дней до начала периода действия измененных лимитов. Бюджетный кодекс РФ запрещает изме­нять лимиты бюджетных обязательств после истечения половины срока их действия.

Работа по исполнению бюджетов всех уровней завершается 31 декабря. До названной даты включительно органы Федераль­ного казначейства обязаны оплатить принятые и подтверж­денные бюджетные обязательства. С 31 декабря прекращают дей­ствовать все лимиты бюджетных обязательств. Все счета, исполь­зуемые для исполнения бюджетов, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря. После 25 декабря не допускается принятия бюджет­ных обязательств. Подтверждение бюджетных обязательств долж­но быть завершено органами Федерального казначейства 28 де­кабря.

После окончания операций по принятым бюджетным обяза­тельствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в доходах этого бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств.

4. Составление и утверждение отчета об исполнении бюджета представляет собой последнюю стадию бюджетного процесса. Бюджетный кодекс устанавливает оперативную, ежекварталь­ную, полугодовую и годовую отчетность об исполнении бюджета. Непосредственная работа по сбору, сведению, составлению и представлению отчетности об исполнении бюджета в представи-

тельный орган, соответствующий контрольный орган и Феде-

ральное казначейство осуществляется уполномоченным испол- !. нительным органом на основе единой методологии. Годовой от­

чет об исполнении бюджета утверждается (или отклоняется) представительным органом. Принятые отчеты по бюджету публи­куются в средствах массовой информации в течение следующего года в специальных статистических сборниках.

<< | >>
Источник: Крохина Ю. А.. Финансовое право России : учебник / Ю. А. Крохина. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма: ИНФРА-М, — 720 с.. 2011

Еще по теме § 1. Понятие, стадии и принципы бюджетного процесса:

  1. 13.1. Основы организации бюджетного процесса
  2. § 1. Понятие, стадии и принципы бюджетного процесса
  3. § 33. Понятие, принципы и стадии бюджетного процесса
  4. Глава 14 Бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства
  5. § 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы
  6. 18.2. Бюджетное право Российской Федерации
  7. Понятие и стадии бюджетного процесса
  8. § 1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
  9. ПЛАНЫ семинарских занятий по спецкурсу “Бюджетное право и бюджетный процесс в Украине”
  10. § 4. Бюджетный процесс
  11. Бюджетный процесс (понятие, принципы, стадии и этапы)
  12. § 1. Понятие, стадии и принципы бюджетного процесса
  13. § 2. Понятие бюджетного права и бюджетных правоотношений
  14. § 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы
  15. § 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы
  16. ГЛАВА 26. Участники бюджетного процесса и их полномочия
  17. Тема «Бюджетный процесс»
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Политология - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -