§ 1. Понятие расходов бюджета и их формы. Бюджетное финансирование

Экономическое содержание расходов бюджета проявляется через отношения, на основе которых происходит процесс исполь­зования средств централизованных фондов денежных средств, го­сударства или муниципальных образований по различным на­правлениям. Формой проявления названных отношений являют­ся конкретные виды бюджетных расходов, многообразие которых обусловлено различными факторами: природой и функциями го­сударства и местного самоуправления, уровнем социально-эконо­мического развития страны, методами бюджетного регулирова­ния, территориальным устройством государства и т.п.

Юридическая сторона бюджетных расходов обусловлена тем, что они осуществляются в правовой форме и имеют отличитель­ные особенности, свойственные процессу использования государ­ственных (муниципальных) централизованных денежных фон­дов.

В данном аспекте рассмотрения расходы бюджета имеют сле­дующие юридические признаки:

— бюджетные расходы — это публичная категория, ибо они идут на покрытие основных направлений государственной и му­ниципальной деятельности, необходимы всему государству в целом и обеспечивают общие потребности. Публичные расходы приоритетны для государства;

— бюджетные расходы в большинстве случаев не подлежат возврату. Государство или муниципальные образования произво­дят отпуск денежных средств из бюджета на реализацию своих потребностей на безвозвратной основе.

— бюджетные расходы осуществляются государством или му­ниципальным образованием непрерывно. Выполнение государст­вом своих функций и задач требует бесперебойного, регулярного и повседневного финансирования;

— бюджетные расходы являются финансово-правовой катего­рией, выражающей урегулированные правовыми нормами эконо­мические отношения по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств. Общественные от­ношения, складывающиеся в процессе распределения и использо­вания централизованных фондов денежных средств, строятся только в соответствии с законодательством;

— бюджетные расходы призваны на строго правовой основе обеспечить бесперебойное финансирование задач и функций госу­дарства или муниципальных образований.

Таким образом, расходы бюджетов — это публичные непре­рывные затраты государства или муниципальных образований в виде строго опосредованных нормами права экономических отно­шений по поводу распределения и использования централизован­ных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функ­ций государства (Российской Федерации, ее субъектов и муници­пальных образований).

Расходы бюджетов осуществляются в соответствии со следую­щими основными принципами:

1. Принцип федерализма. Основу этого принципа составляет законодательное разграничение полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации, так как именно разграничение компетенции определяет объем расходной ответственности каждого уровня власти и объем по финансирова­нию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюд­жета.

2. Принцип целевого направления средств. Бюджетные расхо­ды осуществляются строго по целевому назначению в соответст­вии с направлениями расходования, предусмотренными в соот­ветствующих бюджетах.

3. Принцип безвозвратности (как правило)расходования го­сударственных и муниципальных бюджетных ресурсов.

4. Принцип режима экономии. Наличие этого принципа спо­собствует достижению наибольшей эффективности в процессе осуществления государственных бюджетных расходов. Режим экономии — это система форм и методов последовательного сни­жения затрат относительно получаемого результата при условии повышения эффективности от государственного инвестирования.

5. Принцип бюджетного контроля в ходе осуществления бюд­жетных расходов.

6. Принцип законности осуществления государственных и муниципальных бюджетных расходов. Он означает, что расходы бюджета должны производиться на основе действующего законо­дательства и в определенный период времени. Обязательным ус­ловием выделения бюджетных денежных средств является вклю­чение их в соответствующий бюджет.

Основой разграничения бюджетных расходов является распре­деление компетенции между Российской Федерацией, ее субъек­тами и муниципальными образованиями, что в конечном итоге определяет соотношение объемов доходных и расходных частей каждого бюджета в бюджетной системе.

Расходы бюджета любого уровня бюджетной системы подраз­деляются на текущие и капитальные, что установлено экономи­ческой классификацией расходов бюджетов РФ. К текущим от­носится часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание го­сударственной поддержки другим бюджетам и отдельным отрас­лям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на теку­щее финансирование и другие расходы, не относящиеся к капи­тальным (ст. 68 БК РФ). Капитальные расходы бюджета пред­ставляют собой часть расходов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, и включает статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь со­здаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной ин­вестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные рас­ходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается государст­венное или муниципальное имущество и т.п.

В соответствии со ст. 69 БК РФ расходы бюджетов осуществля­ются в следующих формах:

— ассигнований на содержание бюджетных учреждений, ко­торые включают оплату труда в соответствии с трудовыми дого­ворами и правовыми актами, регулирующими размер заработ­ной платы; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению; командировоч­ные и иные компенсационные выплаты работникам. Закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями свыше 2000 МРОТ осуществляются только на основании государственных или муниципальных контрактов (заказов). Контракты размеща­ются на конкурсной основе, если иное не установлено законода­тельством;

— средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых фи­зическими и юридическими лицами по государственным или му­ниципальным контрактам или в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов;

— трансфертов населению, включающих в себя ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, зако­нодательством субъектов РФ, правовыми актами представитель­ных органов местного самоуправления. Например, из средств фе­дерального бюджета и бюджетов субъектов РФ выделяются де­нежные средства на выплату государственных пособий гражда­нам, имеющим детей^[234];

— ассигнования на осуществление отдельных государствен­ных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

— ассигнрвания на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государст­венной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов. Например, в связи с при­нятием Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г.

— бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств). Бюджетные кредиты предо­ставляются как государственным (муниципальным), так и него­сударственным (немуниципальным) предприятиям. Лимиты по предоставлению бюджетных кредитов утверждаются в соответст­вующих бюджетах. Например, согласно ст. 58 Федерального за­кона «О федеральном бюджете на 2001 год» Правительство РФ вправе предоставлять бюджетные кредиты на осуществление ин­вестиционных проектов в угольной отрасли; выполнение высоко­эффективных научно-технических разработок, имеющих ком­мерческую значимость; приобретение дорожной техники и друго­го имущества, необходимого для функционирования федераль­ных дорог;

— субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам, которые не являются унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями или гражданами-предпринимателями. Они выде­ляются в случаях, предусмотренных целевыми программами, за­конами о бюджетах на условиях и в порядке, определенных пра­вилами соответствующих органов управления. Так, из федераль­ного бюджета предоставляются жилищные субсидии гражданам России, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравнен­ных к ним местностей ;

— инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц. Финансирование бюджетных ин­вестиций осуществляется при включении их в целевые програм­мы соответствующих органов власти. Инвестиционные объекты стоимостью свыше 200 тыс. МРОТ рассматриваются в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ. Предоставление бюджетных инвестиций негосударст­венным (немуниципальным) юридическим лицам оформляется участием в уставном (складочном) капитале таких юридических лиц.

— бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, го­сударственным внебюджетным фондам. Подобные формы расхо­дов бюджетов предусмотрены ст. 133 БК РФ;

— кредитов и займов внутри страны за счет государственных внешних заимствований;

— кредитов иностранным государствам;

— средств на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий. Напри­мер, в 2001 г. на финансирование расходов, связанных с погаше­нием Правительством РФ государственных долговых товарных обязательств, направлены средства федерального бюджета в раз­мере 3 млрд руб.^[235]

анализа ст. 69 БК РФ следует, что в настоящее время поня­тие бюджетных расходов изменилось, прежде за счет рас­ширения круга бюджетополучателей. К числу последних следует относить:

а) бюджетные учреждения, являющиеся получателями бюд­жетных ассигнований;

б) юридические лица (помимо бюджетных учреждений), яв­ляющиеся получателями бюджетных кредитов, субвенций и суб­сидий, бюджетных инвестиций и т.д.;

в) физические лица, являющиеся получателями субвенций и субсидий и т.д.;

г) органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, являющиеся получателями бюджет-

Российская газета. 2000. 28 дек.

ных ссуд, дотаций, субвенций, субсидий в свои бюджеты из бюд­жетов других уровней бюджетной системы;

д) государственные внебюджетные фонды, являющиеся полу­чателями бюджетных средств в свои бюджеты.

Согласно ст. 163 БК РФ к числу получателей бюджетных средств относятся учреждение или иная организа­

ция, имеющие право на получение бюджетных средств в соответ­ствии с бюджетной росписью на соответствующий год». Представ­ляется, что это понятие несколько сужено и не в полной мере со­ответствует ст. 67—69 БК РФ, так как не учитывает физических лиц, органы государственной власти и органы местного самоуп­равления, а также государственные внебюджетные фонды как по­лучателей бюджетных средств. ,

Бюджетные средства расходуются, главным образом, путем финансирования. Бюджетное финансирование — это урегулиро­ванное правовыми нормами предоставление государственных или муниципальных денежных средств юридическим и физическим лицам на проведение мероприятий, предусмотренных законом (решением) о соответствующем бюджете на условиях безвозврат­ности и безвозмездности.

Бюджетное финансирование осуществляется в двух формах: а) в форме прямого финансирования; б) в форме зачетного финан­сирования.

Прямое финансирование является преобладающим. Оно осу­ществляется путем реального выделения из бюджета финансовых ресурсов получателям бюджетных средств. Зачетное бюджетной финансирование — это исключительное явление. Оно возможно в случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств. При этом, порядок проведения зачетного финансирования определяется Правительством РФ, ор­ганом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления (ст. 235 БК РФ).

Прямое бюджетное финансирование осуществляется, в боль­шинстве случаев, на основе смет доходов и расходов бюджетных учреждений в соответствии с бюджетной росписью на соответст­вующий

В ряде случаев бюджетные расходы осуществляются на воз­вратной и возмездной основе, т.е. путем бюджетного кредитова­ния. Это имеет место в случае предоставления бюджетных креди- юридическим лицам, а также из бюджета одного уровня бюд­жетной системы в бюджет другого уровня (ст. 133 БК РФ),

В современных условиях расходование бюджетных средств осуществляется.малоэффективно и зачастую бессистемно, что ак­туализирует задачи концентрации бюджетных ресурсов на наибо­лее социально значимых программах снижения расходов на госу­дарственный аппарат, повышения уровня бюджетного контроля ит.д.

В БК РФ (ст. 84—87) установлен перечень расходов из бюдже­та каждого уровня бюджетной системы РФ.

федерального бюджета предназначены для матери­ального обеспечения общегосударственных задач и функций. Со­гласно ст. 84 БК РФ средства федерального бюджета расходуются по двум направлениям: финансирование общегосударственных публичных интересов и выравнивание финансового потенциала субъектов РФ.

Исключительно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:

— обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударствен­ное управление по перечню, определяемому при утверждении фе­дерального закона о федеральном бюджете на очередной финансо­вый

— функционирование федеральной судебной системы;

осуществление международной деятельности в общефеде­ральных интересах;

— национальная оборона и обеспечение безопасности государ­ства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышлен­ности;

— фундаментальные исследования и содействие научно-тех­ническому прогрессу;

— государственная поддержка железнодорожного, воздушно­го и морского транспорта; государственная поддержка атомной энергетики;

— ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и сти­хийных бедствий федерального масштаба;

— исследование и использование пространства;

— содержание учреждений, находящихся в федеральной соб­ственности или ведении органов государственной власти субъек­тов РФ;

— формирование федеральной собственности;

— обслуживание и погашение государственного долга РФ;

— компенсация государственным внебюджетным фондам рас­ходов на выплату государственных пенсий и пособий, других со­циальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством РФ за счет средств федерального бюджета;

— пополнение государственных запасов драгоценных метал­лов и драгоценных камней, государственного.материального резе­рва;

— проведение выборов и референдумов РФ;

— федеральная инвестиционная программа;

— обеспечение реализации решений федеральных органов го­сударственной власти, приведших к увеличению бюджетных рас­ходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

— обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых другие уровни власти;

— финансовая поддержка субъектов РФ;

— официальный статистический учет;

— прочие расходы.

Развитие в России федеративных отношений показывает, что за последние пять-шесть лет не произошло принципиаль­ных изменений в структуре расходов, финансируемых из фе­дерального бюджета. Развитие России как федеративного госу­дарства обусловливает использование средств федерального бюд­жета для воздействия на процесс формирования системы расхо­дов субъектов РФ, причем таким образом, чтобы в региональных расходах нашли отражение приоритеты сударственных интересов. В конечном итоге именно от адекват­но возложенных на федеральный бюджет расходных полномо­чий зависит общая концепция финансовой и бюджетной поли­тики всего государства. В современных условиях проведение Россией единой бюджетной политики на территории всего госу­дарства нарастанием расходов федерального бюд­жета по обслуживанию государственного долга, что приводит к сокращению подлежащих распределению общегосударственных бюджетных средств.

Бюджеты субъектов РФ должны обеспечивать материальными ресурсами деятельность региона, а также полномочия, делегиро­ванные федеральными органами власти на региональный уро­вень. Из бюджетов субъектов РФ финансируются следующие функциональные виды расходов (ст. 86 БК РФ):

— обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ;

— обслуживание и погашение долга субъек­тов РФ;

— проведение выборов и референдумов субъектов РФ;

— обеспечение реализации региональных целевых программ;

— формирование государственной собственности субъек­тов РФ;

— осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;

— содержание и развитие предприятий, учреждений и органи­заций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ;

— обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов РФ;

— оказание финансовой помощи местным бюджетам;

— обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

— компенсация дополнительных расходов, возникших в ре­зультате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов;

— прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов РФ.

Органы местного самоуправления самостоятельно устанавли­вают порядок и направления расходования средств собственных бюджетов. Средства муниципальных бюджетов предназначены для материального покрытия полномочий органов местного само­управления, а также отдельных полномочий, делегированных го­сударством на местный уровень. Исключительно из местных бюд­жетов финансируются следующие функциональные виды расхо­дов (ст. 87 БК РФ):

— содержание органов местного

— формирование муниципальной собственности и управле­ние ею;

— организация, содержанием развитие предприятий, учреж­дений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципаль­ной собственности или в ведении органов местного самоуправле­ния;

— содержание муниципальных органов охраны общественно­го порядка;

— организация, содержание и развитие муниципального жи­лищно-коммунального хозяйства;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

— благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

— содержание мест захоронения, находящихся в ведении му­ниципальных органов;

— организация транспортного обслуживания населения и уч­реждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

— обеспечение противопожарной безопасности;

— охрана окружающей природной среды на территориях му­ниципальных образований;

— реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

— обслуживание и погашение муниципального долга;

— целевое дотирование населения;

— содержание муниципальных архивов;

— проведение муниципальных выборов и местных референду­мов;

— финансирование реализации иных решений органов мест­ного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классифи­кацией РФ.

Названный перечень расходов местных бюджетов не относится к муниципальным образованиям, входящим в состав городов фе­дерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга. В этих субъ­ектах РФ расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов, определяются соответствующим региональным зако­нодательством.

В резервной части бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ предусматривается создание резервных фондов органов ис­полнительной власти и резервных фондов органов местного само­управления. Средства этих фондов расходуются на финансирова­ние непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварий­но-восстановительных работ по ликвидации последствий стихий­ных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Э настоящее время правовой режим резервного фонда в феде­ральном бюджете определен Положением о порядке расходова­ния средств резервного фонда Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г.^[236]

Этот фонд создан для финансирования непредвиденных меро­приятий федерального значения, не предусмотренных в феде­ральном бюджете на соответствующий год.

Фонд образован исключительно за счет средств федерального бюджета. Направлениями использования средств этого фонда яв­ляются: государственная поддержка общественных объединений; проведение юбилейных мероприятий общегосударственного зна­чения; изготовление государственных наград, юбилейных меда­лей; проведение выставок, встреч, семинаров на высшем уровне по проблемам общегосударственного значения; выплаты разовых премий гражданам за заслуги перед государством; проведение ре­монтных работ; издание сборников нормативных актов и др.

Решения Правительства РФ о выделении средств из резервно­го фонда принимаются в тех случаях, когда средств, находящих­ся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляю­щих эти мероприятия, недостаточно.

В расходной части федерального бюджета, кроме того, преду­сматривается создание резервного фонда Президента РФ в разме­ре не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Расходование средств резервного фонда Президента РФ осущест­вляется на основании письменного распоряжения Президента РФ на финансирование непредвиденных расходов, а также дополни­тельных расходов, предусмотренных указами Президента РФ (ст. 82 БК РФ)^[237].

Расходы бюджетов не могут быть произвольно увеличены каким-либо нормативным актом, в том числе федеральным зако­ном. Более того, БК РФ в п. 5 ст. 83 устанавливает приоритет бюд­жетного закона над всеми другими законами в части вания. Он сформулирован так: «В случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательст­ва, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применя­ется закон (решение) о бюджете».

Финансирование новых видов расходов или увеличение фи­нансирования существующих видов расходов, установленных в том или ином законе, может осуществляться только в двух случа­ях:

а) начала очередного финансового года — при условии их включения в закон (решение) о бюджете;

б) в текущем году — после внесения соответствующих измене­ний в закон (решение) о бюджете.

В настоящее время правомерно говорить о финансово-право­вом институте расходов бюджетов. Это обусловлено установлени­ем в БК РФ целой системы .норм, регулирующих расходы бюдже­тов (ст. 65—88 БК РФ).