§ 1. Понятие, предмет и методы финансового права

Подобно любой правовой общности финансовое право пред­ставляет собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных от­ношений. Отношения и общественные связи, возникающие меж­ду частными и публичными субъектами в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления, носят многоаспектный, комплексный характер и по своему социаль­ному, политическому и правовому содержанию изначально конфликтны. Вместе с тем финансовые отношения исключи­тельно важны для жизнедеятельности всего государства, поэтому должны всесторонне изучаться финансово-правовой наукой и регулироваться правовыми нормами. Одновременно системная организация этих норм, находя закрепление в нормативных фи­нансово-правовых актах, принимаемых на федеральном и регио­нальном уровнях, образует систему финансового законодатель­ства.

Все отрасли права различаются между собой прежде всего по предмету правового регулирования. Поэтому, чтобы сформули­ровать понятие финансового права, необходимо выявить специ­фику общественных отношений, составляющих его предмет. Предмет правового регулирования образуют, как правило, отно­шения, характеризующиеся следующими признаками: устойчи­востью и повторяемостью, что дает законодателю возможность с достаточной точностью фиксировать правоотношения субъектов; способностью к внешнему правовому контролю; нахождением в правовом поле, т. е. под юрисдикцией права¹.

Уяснение содержания предмета финансового права позволит выделить его среди других отраслей российского права и опреде­лить ту центробежную силу, которая обусловливает объединение финансовых отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующих финансово-правового регу­лирования.

Специфика отношений, регулируемых нормами финансового права, состоит в том, что они складываются в особой сфере жиз­ни общества — финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Финансовое право имеет определенные законо­мерности, которые влияют на возникновение, функционирова­ние или прекращение финансовых отношений. Некоторыми по­добными закономерностями, например, являются следующие ха­рактеристики финансовых отношений: имущественный характер; императивно-властный характер;

обусловленность необходимостью материального обеспече­ния деятельности государства;

изначальная конфликтность, вызванная противоречиями меж­ду частной и публичной формами собственности;

политическая компромиссность правового регулирования. Финансовое право не является раз и навсегда сложившимся феноменом. Оно постоянно развивается, обновляется и совер­шенствуется адекватно происходящим в стране изменениям. В настоящее время особую актуальность приобретает финансо­вый контроль, появились теоретические и законодательные ос­нования говорить о финансово-правовой ответственности, воз­растает значение процессуальной формы осуществления финан­совой деятельности и т. д. Отмеченные изменения, а также присущая финансовому праву развитая и сложная совокупность объективных закономерностей позволяют рассматривать предмет финансового права как совокупность однородных имущественных и связанных с ними неимущественных общественных отношений, складывающихся между государством (муниципальным образовани­ем) и иными субъектами по поводу аккумулирования, распределения и использования государственных фондов денежных средств, осуще­ствления финансового контроля и привлечения к ответственности за совершение финансового правонарушения.

Можно выделить основные отличительные признаки отноше­ний, составляющих предмет финансово-правового регулирова­ния. Эти отношения:

имеют имущественный характер либо связаны или обусловле­ны имущественным характером;

направлены на образование, распределение и использование государственных и муниципальных финансовых ресурсов;

их обязательным участником и воздействующим субъектом является государство или муниципальное образование в лице компетентных органов.

Наиболее полное представление о структуре предмета финан­сового права дает его классификация по различным основаниям.

Во-первых, в зависимости от функций финансовой деятельно­сти предмет финансового права образует отношения, склады­вающиеся в ходе: аккумулирования денежных средств в государ­ственные или муниципальные денежные фонды; распределения государственных или муниципальных денежных средств; исполь­зования государственных или муниципальных ресурсов; осуще­ствления финансового контроля; эмиссии денежных знаков.

Во-вторых, в зависимости от институциональной принадлежно­сти выделяются отношения: бюджетные; возникающие в процес­се деятельности государственных или муниципальных внебюд­жетных фондов; в связи с образованием государственных или му­ниципальных доходов; в связи с осуществлением государственных или муниципальных расходов; складывающиеся в процессе фи­нансовой деятельности предприятий, организаций, учреждений; налоговые; кредитные; страховые; связанные с денежным обра­щением и расчетами; возникающие в процессе валютного регули­рования.

В-третьих, по экономическому критерию финансовые отноше­ния подразделяются на финансовые и нефинансовые. Финансо­выми являются отношения, опосредующие движение денежных средств и обладающие характерными признаками финансов, на­пример отношения по бюджетному регулированию, распределе­нию прибыли казенного предприятия, взиманию налогов и т. д. Нефинансовыми являются отношения, в результате функциони­рования которых не происходит движения денежных средств, од­нако эти отношения лежат в основе финансовых отношений и направлены на их создание, изменение или прекращение.

В-четвертых, по субъектному составу различают финансовые отношения, складывающиеся между: Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в лице ком­петентных органов государственной власти или органов местного самоуправления по поводу распределения финансовых ресурсов государства; финансовыми и налоговыми органами, с одной сто­роны, и юридическими и физическими лицами, с другой сторо­ны, относительно выполнения финансовых обязательств перед государством или муниципальным образованием, а также отно­сительно распределения между ними доходов и расходов; госу­дарственными (муниципальными) финансово-кредитными орга­нами в сфере их финансовой деятельности, а также между госу­дарственными (муниципальными) финансово-кредитными органами и юридическими или физическими лицами в связи с образованием и распределением кредитных ресурсов, централи­зованных страховых взносов и внесением платежей в государст­венные (муниципальные) денежные фонды; государственными и муниципальными предприятиями, организациями, учреждения­ми, с одной стороны, и их вышестоящими государственными (муниципальными) органами, с другой стороны, относительно собственных средств предприятий, учреждений, организаций и их распределением между отраслями народного хозяйства.

Проведенная классификация общественных отношений поз­воляет сделать вывод, что в предмет финансового права входят не все денежные отношения, а только определенная их часть, опо­средующая процессы образования, распределения и использова­ния государственных и муниципальных фондов денежных средств в публичных интересах. Параллельно с финансовыми су­ществуют целые группы денежных отношений, образующие предметы правового регулирования иных отраслей права.

Вторым критерием для определения сущности финансового права в системе российского права служит метод правового регу­лирования. Специфика общественных отношений, в совокупно­сти образующих предмет финансового права, обусловила и осо­бенности способов государственного воздействия на эту область государственной деятельности.

Понятие «метод», являющееся одним из основополагающих в развитии современной науки, обычно определяется как научная абстракция, фиксирующая совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения действительности, подчиненных решению конкретной задачи.

Методы осуществления финансовой деятельности являются важным составляющим элементом финансового права, посколь­ку отражают качественную сторону финансовой деятельности и позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоот­ношений.

Метод финансово-правового регулирования — это обусловленная публичностью и финансовой значимостью совокупность специфиче­ских юридических признаков финансового права, в которых концен­трированно выражаются соответствующие его содержанию и ме­стоположению в системе российского права средства и способы ре­гулирования финансовых отношений.

Вопрос о методе финансового права весьма актуален: от его решения зависит практическое осуществление государством (му­ниципальными образованиями) права собственности на центра­лизованные и децентрализованные фонды денежных средств.

При этом необходимо иметь в виду, что при регулировании финансовых отношений один и тот же правовой прием применя­ется в различных подотраслях и институтах финансового права. Несмотря на это, структура отраслевого метода властных предпи­саний остается неизменной, а отдельные правовые приемы могут переходить от одного правового метода к другому, не разрушая их структуры. Таким образом, задачей методологии финансового права является выявление сущности, пределов и особенностей «преломления» методов относительно регулирования финансово- правовых институтов.

Понятие метода финансового права ни в коей мере не следует связывать только с какой-то одной юридической особенностью: это всегда совокупность юридических приемов, средств, спосо­бов, отражающих своеобразие воздействия данной отрасли права на отношения финансовой сферы.

Методология финансового права обусловлена регулируемыми имущественными и связанными с ними неимущественными от­ношениями, которые, в свою очередь, вызваны к жизни необхо­димостью формирования государственной (муниципальной) соб­ственности в виде централизованных и децентрализованных фондов денежных средств — бюджетов, внебюджетных фондов, финансов предприятий и т. д.

Держателем и распорядителем фондов денежных средств как публичной собственности соответствующего уровня является го­сударство или муниципальное образование, вступающее в фи­нансовые правоотношения в лице своих компетентных органов. Эти органы выступают в финансово-правовом обороте либо в ви­де органов — носителей государственного суверенитета, либо в качестве органов — юридических лиц или бюджетных учрежде­ний. Поэтому и методы финансово-правового воздействия на других участников финансовых правоотношений различны: в первом случае проявляется императивность, во втором — относи­тельная диспозитивность.

Среди общих методов, применяемых в финансовом праве, наиболее ярко выделяется императивный метод. Императивный метод воздействия на финансовые отношения представляет со­бой способ властных предписаний, сочетающий в себе нормы-за­преты и обязывающие нормы. В финансовом праве этот метод является «сквозным», присущим всем составным частям данной отрасли права, однако в отдельных подотраслях или институтах он может иметь особенности.

Императивный (властный) характер финансовой деятельно­сти государства присущ ей в силу того, что государство самостоя­тельно устанавливает порядок образования, распределения и ис­пользования централизованных и децентрализованных денежных фондов. В процессе финансовой деятельности периодически во­зобновляются, повторяются и моделируются фактические ситуа­ции, осуществляются реализация правового статуса субъектов финансового права, регулирование, охрана, устойчивость и изме­нение общественных отношений финансовой сферы. Волевой ха­рактер финансовой деятельности детерминирован и тем, что в процессе ее выполнения происходят осмысление, познание и оценка реальной действительности, принятие самых разнообраз­ных рациональных решений. Субъекты финансового права осо­знают юридический смысл своей компетенции, полномочий, по­ставленных перед ними целей и задач, необходимость соблюде­ния финансовой дисциплины, применяют адекватные методы финансово-правового регулирования, познают меру позитивной и ретроспективной ответственности за свои действия.

Особенностью проявления метода властных предписаний в финансовом праве следует считать расширение его внешнего за­крепления обязывающими нормами.

Для метода императивного регулирования характерны предпи­сания и запреты. Это объясняется публичной природой финансо­вых отношений, их значимостью для нормального функциони­рования всего государства в целом. Действительно, содержание значительной части норм финансового права составляют власте- отношения. В предопределяемых финансовым правом общест­венных отношениях, как правило, присутствует известное под­чинение воли управляемых субъектов финансового права единой управляющей воле, выразителем которой могут выступать рос­сийское государство в целом, субъекты РФ, муниципальные об­разования либо уполномоченные органы, представляющие госу­дарство или муниципальное образование и юридически наделен­ные властными полномочиями. Именно выражение финансовых интересов государства в целях реализации публичных интересов предопределяет императивные способы воздействия на иных участников финансовых отношений и обосновывает юридиче­ское неравенство субъектов финансового права.

Таким образом, императивный метод правового регулирова­ния представляет собой не просто специфический способ воздей­ствия на общественные отношения, связанные с государственным (муниципальным) правом собственности на централизованные и децентрализованные денежные фонды, а служит выразителем ос­новных особенностей финансового права, отраженных в сфере имущественного регулирования.

Преобладание в финансовом праве императивных методов правового воздействия не исключает возможность управляемой стороны влиять на принятие решения управляющей стороной. Развитие рыночной формы экономики и федеративной формы государства обусловливает применение согласительных проце­дур, обсуждение принимаемых решений, договорных методов ре­гулирования финансовых отношений и т. п.

Развитие Российской Федерации в новых экономических и государственно-политических условиях обусловило расширение применения диспозитивного метода правового воздействия на финансовые отношения. Диспозитивный метод более присущ гражданскому праву, поэтому его «проникновение» в сферу фи­нансового права свидетельствует о допустимости законодателем в некоторой степени сочетания частных и публичных интересов. Безусловно, в силу специфики финансового права названный ме­тод не является аналогом способа правового регулирования граж­данских отношений. Относительно публичной финансовой сфе­ры диспозитивность следует рассматривать в качестве предостав­ления субъектам финансового права известной альтернативной возможности выбора вариантов поведения в рамках финансового законодательства.

Например, БК РФ в определенных случаях предусматривает возможность возникновения бюджетно-правовых отношений, построенных на принципе юридического равенства сторон, а так­же свободу вступления в бюджетно-правовые отношения. Скла­дываются именно такого рода горизонтальные межбюджетные отношения, основанные на равенстве бюджетных прав субъек­тов РФ, равенстве бюджетных прав муниципальных образований.

Диспозитивные начала проявляются и в межбюджетных отно­шениях между Российской Федерацией и ее субъектами, что сви­детельствует о признании последних равноправными участника­ми бюджетных отношений. Так, нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативов мини­мальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Прави­тельством РФ по согласованию с субъектами РФ (ст. 132 БК РФ). В равной степени субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации (п. 2 ст. 102 БК РФ).

Свидетельством допустимости диспозитивности в публичных отношениях могут служить нормы БК РФ, допускающие возник­новение публичных бюджетных правоотношений на основании юридических фактов, вытекающих из частных гражданских пра­воотношений. Так, установлена возможность распределения бюджетных денежных средств не только ранее известными мето­дами финансирования и кредитования, но и посредством го­сударственного (муниципального) заказа и государственных (му­ниципальных) закупок, представляющих собой договор, заклю­ченный органами государственной власти или органами местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 72 БК РФ).

На основании договора, заключенного в соответствии с граж­данским законодательством РФ, предоставляются бюджетный кредит или бюджетные инвестиции юридическим лицам, не яв­ляющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (п. 1 ст. 80 БК РФ).

Гражданско-правовые отношения в сфере страхования также могут вызывать к жизни публичные финансовые отношения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответст­венности владельцев транспортных средств» государство выпла­чивает инвалидам, получившим транспортные средства через ор­ганы социальной защиты населения, компенсации страховых премий по договору обязательного страхования. Компенсация предоставляется за счет средств федерального бюджета в размере 50% суммы страхового взноса. В рассмотренном примере граж- данско-правовая сделка по страхованию выступает юридическим фактом, порождающим бюджетные правоотношения.

Проявление относительной диспозитивности наблюдается и в регулировании БК РФ отношений в сфере государственных и му­ниципальных кредитных отношений. Например, ст. 98—100 дан­ного Кодекса устанавливают в качестве форм существования дол­говых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и му­ниципальных образований кредитные соглашения и договоры; на основе соглашения между кредитором и должником осуществля­ется реструктуризация государственного или муниципального долга (ст. 105 БК РФ); на основе специальных соглашений осу­ществляется выполнение Центральным банком РФ или другим специализированным финансовым институтом функций гене­рального агента Правительства РФ по размещению долговых обя­зательств Российской Федерации, их погашению и выплате дохо­дов в виде процентов (ст. 119 БК РФ).

На договорной основе могут привлекаться кредитные органи­зации для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе (п. 1 ст. 156 БК РФ).

Внешнее юридическое выражение метод диспозитивности на­ходит и в установлении государством рекомендательных финан­сово-правовых норм. В современных условиях способ рекомен­даций приобретает новую актуальность и наиболее ярко показы­вает обусловленность финансовой деятельности федеративным устройством государства. Так, ежегодные законы о федеральном бюджете содержат определенные указания субъектам РФ, выпол­нять которые не обязательно, но в целях реализации единой фи­нансовой политики — желательно. В приказе Министерства ре­гионального развития РФ от 27 февраля 2010 г. № 79 «Об утверж­дении Методических рекомендаций по установлению характери­стик жилья экономического класса в отношении жилых домов, строительство которых осуществляется с использованием средств федерального бюджета» рекомендовано федеральным органам исполнительной власти, органам власти субъектов РФ, органам местного самоуправления и институтам (организациям), создан­ным в целях содействия и стимулирования развития жилищного строительства и реформирования жилищно-коммунального хо­зяйства, применять уровень максимальной стоимости одного квадратного метра жилого помещения экономического класса, не превышающий среднюю рыночную стоимость одного квадратно­го метра общей площади жилого помещения в соответствующем субъекте РФ, определенную Министерством регионального раз­вития РФ.

В финансовом праве метод диспозитивности носит условный характер и его действие имеет определенные особенности, обу­словленные в первую очередь приоритетом публичных интере­сов. Согласование каких-либо условий финансовой деятельности возможно только в случаях, прямо оговоренных финансовым за­конодательством. Во многих случаях применение метода согласо­вания, выбора правил поведения предшествует принятию норма­тивного правового акта или заключению договора (соглашения), нормы которых становятся обязательными для субъектов финан­сового права. Последующее регулирование согласованных форм финансовой деятельности осуществляется императивным мето­дом.

Правовое воздействие на финансовые отношения не должно являться исключительно субъективным подходом законодателя, поскольку несоответствие метода правового регулирования пред­мету правового регулирования приводит к невозможности реали­зации норм финансового права на практике. В результате право­вого регулирования финансовых отношений неадекватными спо­собами нормы финансового права либо бездействуют, либо вызывают негативную реакцию общества.

С помощью методов финансового права осуществляется ре­формирование взаимоотношений субъектов финансового права на основе совокупности или системы целенаправленных средств для дальнейшего развития финансовой деятельности в соответст­вии с государственным устройством и публичными потребностя­ми общества.

Названные характерные черты методов правового воздействия в сочетании с финансово-правовым механизмом являются основ­ными элементами юридического режима правового регулирова­ния финансовых отношений, при наличии которых финансовое право является самостоятельным правовым образованием в сис­теме российского права. '

Таким образом, наличие самостоятельного предмета и соот­ветствующих методов воздействия позволяет утверждать, что фи­нансовое право представляет собой самостоятельную публично- правовую отрасль российского права, которая регулирует обще­ственные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства или местного самоуправления. Посред­ством этой отрасли права государство воздействует на систему специфических однородных общественных отношений, возни­кающих относительно аккумулирования, распределения и ис­пользования государственных (муниципальных) денежных фон­дов, осуществления финансового контроля, денежной эмиссии и привлечения к ответственности за совершение финансовых пра­вонарушений.

Следовательно, финансовое право — это отрасль российского | права, представляющая собой совокупность юридических норм, ре­гулирующих имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, возникающие в процессе аккумулирования, распределе- | ния и использования централизованных и децентрализованных фон­дов денежных средств государства или муниципальных образований в целях осуществления публичных функций.

С помощью финансового права государство реализует свою экономическую функцию. Объективная необходимость регули­рования финансовых отношений существует в любом обществе, поскольку таким образом государство на основе специфических императивных средств получает возможность влияния на форми­рование имущественных отношений путем прямого или косвен­ного вмешательства.