§ 1. Понятие государственного бюджета. Роль государственного бюджета в осуществлении социально-экономических задач государства

С конца XVII в. бюджетом стал называться и тот документ, ко­торый заключал в себе утверждаемый парламентом план доходов и расходов государства. Историческое развитие бюджета есть посте­пенный переход от простого счетоводства к составлению сначала в виде частных росписей, потом в виде более общих смет государ­ственных доходов и расходов, пока, наконец, не появляется общая смета в виде бюджета в настоящем смысле1.

Государственный бюджет существует практически с момента воз­никновения института государства. Еще Ф. Кокошкин писал о том, что бюджет (роспись государственных доходов и расходов) есть план государственного хозяйства, устанавливаемый вперед на определен­ный период времени (большей частью на один год) и обязательный для правительства.

В свое время известный немецкий государствовед Г. Еллинек го­ворил, что «под бюджетом понимается хозяйственный план какого- либо сообщества на определенный период времени, финансовый или бюджетный период»1.

В современной теории финансового права бюджет рассматри­вается в трех аспектах: экономическом, материальном и юридиче­ском.

Как экономическая категория бюджет представляет собой сово­купность экономических отношений, складывающихся в связи с об­разованием, распределением и последующим использованием цен­трализованных денежных фондов, предназначенных для осущест­вления функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

Бюджет в материальном смысле можно рассматривать как центра­лизованный фонд финансовых ресурсов, создаваемый для покры­тия государственных расходов.

В юридическом аспекте бюджет следует рассматривать как право­вой акт. Бюджет представляет основной финансовый план образо­вания, распределения и использования централизованного денеж­ного фонда государства или муниципального образования, утверж­даемый соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления. Кроме того, закон о бюджете ежегодно закрепляет юридические права и обязанности участников бюджет­ных правоотношений.

Следует отметить, что в законодательстве Российской Федера­ции содержится характеристика бюджета с позиции права собствен-

Еллинек Г. Бюджетное право / пер. с нем. Ростов н/Д, 1905.

ности. В соответствии со ст. 214 ГК РФ средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за го­сударственными предприятиями и учреждениями, составляют, соот­ветственно, государственную казну Российской Федерации или ее субъекта.

В действующей редакции БК РФ (ст. 6) «бюджет» определен как форма образования и расходования денежных средств, предназна­ченных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В ст. 6 БК РФ также содержится определение консолидированного бюджета, — это свод бюджетов бюджетной системы Российской Фе­дерации на соответствующей территории (за исключением бюдже­тов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджет- ных трансфертов между этими бюджетами.

Правовая форма бюджета раскрывается в ст. 11 БК РФ, согласно которой федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюд­жетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федераль­ных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюдже­ты территориальных государственных внебюджетных фондов разра­батываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Государственный бюджет — центральное звено финансовой си­стемы государства. Через бюджет государство организует перерас­пределение финансовых потоков между различными сферами об­щественной жизни. В государственных и муниципальных финансах бюджет является неотъемлемой частью, важнейшей финансовой ка­тегорией.

Роль государственного бюджета в осуществлении социально­экономических задач государства проявляется прежде всего в тех Функциях, которые он призван выполнять.

Бюджет представляет собой важнейший инструмент достижения приоритетов финансовой политики государства посредством акку­мулирования и последующего распределения средств, поддержания стабильной макроэкономической ситуации и как экономическая ка­тегория выполняет следующие функции:

1) распределительную;

2) контрольную;

3) стабилизирующую;

4) стимулирующую;

5) социальную.

Распределительная функция бюджета осуществляется посредст­вом аккумулирования доходов и их последующего использования в объемах и направлениях, утверждаемых на очередной финансовый год. Содержание распределительной функции определяется процес­сом распределения стоимости валового внутреннего продукта и на­ционального дохода между различными сферами, регионами, соци­альными группами населения.

Контрольная функция бюджета заключается в том, что в процес­се формирования, распределения и использования фонда создается объективная основа для осуществления государственного финансо­вого контроля. Сбалансированность и дефицит бюджета позволяют выявить динамику экономических процессов и обусловливают воз­можность предпринять регулирующие меры.

Особенно выделим стабилизирующую функцию, присущую в боль­шей степени федеральному бюджету. Составляя значительную часть государственных финансов, федеральный бюджет должен выступать гарантом стабильности экономической ситуации, эффективным фи­нансовым инструментом региональной политики.

Стимулирующая функция бюджета наиболее слабо развита в рос­сийской практике бюджетного процесса.

Происходит своего рода «латание бюджетных дыр», в результате финансовые ресурсы расходуются лишь на текущие нужды, и не про­исходит наращивания собственной доходной базы регионов, укре­пления их налоговой базы, что в среднесрочной перспективе приве­дет к увеличению налоговых поступлений и пополнению федераль­ного бюджета.

Бюджет в юридическом аспекте (как правовая категория) также выполняет ряд функций:

• создание правовой базы для финансовой деятельности орга­нов государственной власти и органов местного самоуправ­ления;

• закрепление юридических прав и обязанностей участников бюджетных правоотношений.

При этом вне зависимости от общественно-экономической фор­мации главная функция бюджета — удовлетворять потребности го­сударственных и общественных институтов в денежных средствах. Кроме того, государственный бюджет необходим для успешного функционирования всей социальной сферы.

Бюджет представляет собой элемент усиления роли государства в экономике. Именно бюджет должен и может обеспечить увели­чение объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации его функций, в том числе социально-экономических задач, кото­рые в совокупности должны быть направлены на устойчивое разви­тие экономики. Таким образом, бюджет является своего рода инст­рументом стимулирования экономики.

Роль бюджетов различных уровней бюджетной системы Россий­ской Федерации определяется тем, что они выступают центральны­ми звеньями финансовой системы государства. Через бюджет госу­дарство организует перераспределение финансовых потоков между сферами общественной жизни. Бюджет представляет собой важней­ший инструмент достижения приоритетов финансовой политики го­сударства посредством аккумулирования и последующего распреде­ления средств, поддержания стабильной макроэкономической ситу­ации (как на федеральном, так и на региональном и местных уров­нях власти).

Именно бюджет должен и может обеспечить увеличение объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации его функций, в том числе социально-экономических задач, которые в совокуп­ности должны быть направлены на устойчивое развитие экономи­ки страны в целом, ее отдельных регионов и территорий муници­пальных образований. В научной литературе отмечается, что каждый бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями финансовой системы Российской Федерации и именно через него осуществляется финан­совая политика государства.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесе­нии изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»[43] БК РФ был допол­нен тремя статьями, регламентирующими понятия «федеральный бюджет», «бюджеты субъектов Российской Федерации» и «местные бюджеты». Данная поправка была внесена в целях усиления само­стоятельности региональных и местных бюджетов, выделения гаран­тийной, стабилизирующей роли федерального бюджета.

В ст. 13 БК РФ говорится, что федеральный бюджет и бюдже­ты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации и что использование федеральными органами государ­ственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.

М.В. Карасева и Ю.А. Крохина, характеризуя федеральный бюд­жет, пишут: «Роль федерального бюджета заключается в том, что он является основной финансовой базой функционирования государ­ства. Централизация финансовых средств в федеральном бюдже­те имеет важное экономическое и политическое значение, позволя­ет осуществлять единую финансовую политику на всей территории страны. Средства, мобилизуемые в федеральном бюджете, использу­ются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут (или не должны) быть обеспечены из других источников.

Кроме того, федеральный бюджет необходим для успешного функционирования всей социальной сферы. В связи с этим следует также отдельно выделить пятую функцию бюджета — социальную.

Согласно ст. 14 «Бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фон­да» БК РФ каждый субъект Российской Федерации имеет собствен­ный бюджет и бюджет территориального государственного внебюд­жетного фонда, средства которых предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Статья 15

БК РФ регламентирует понятие «местный бюджет», применяя ту же конструкцию.

Главное назначение бюджета — удовлетворять потребности го­сударства и его граждан в финансовых ресурсах, их своевременном получении и перечислении. Бюджет посредством налоговой поли­тики и политики осуществления государственных расходных обяза­тельств является инструментом стимулирования роста и регулирова­ния структуры экономики в соответствии со стратегическими долго­срочными национальными приоритетами.