§ 2. Особенности финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации

Финансово-правовой статус Центрального банка РФ — это правовое положение этого банка в финансовых правоотношени­ях с его участием, содержание которого выражается совокупно­стью финансово-правовых прав и обязанностей, направленных на выполнение поставленных перед ним целей и функций.

Отнесение Центрального банка РФ к субъектам финансового права обусловлено публичными целями деятельности этого орга­на. Он является главным денежно-кредитным органом государст­ва, что обязывает данный орган при решении вопросов, отнесен­ных к его ведению, руководствоваться в первую очередь публич­ными интересами финансовой деятельности государства, координировать свою деятельность с деятельностью иных орга­нов государства, а в определенных случаях оказывать им непо­средственное содействие.

Важная роль Центрального банка РФ обусловила и высокий уровень правового регулирования его положения. Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ < определяются Конституцией РФ, федеральными законами : «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных орга­низаций», «О валютном регулировании и валютном контроле», от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регу­лирования внешнеторговой деятельности», БК РФ и НК РФ, ежегодными законами о федеральном бюджете.

Финансово-правовой статус Центрального банка РФ устанав­ливается и регулируется исключительно законодательством фе­дерального уровня, что соответствует ст. 71 Конституции РФ, от­носящей федеральные банки к предмету исключительного веде­ния Российской Федерации. Таким образом, правоотношения с участием Центрального банка РФ не могут регулироваться под­законными нормативными актами (кроме актов самого Бан­ка России), а также нормативными правовыми актами субъек­тов РФ.

Отнесение установления финансово-правового статуса Цен­трального банка РФ к исключительному ведению федерального центра означает и наличие особого законодательного порядка из­менения его правового положения, целей деятельности, функций и полномочий. Подобные изменения могут вноситься или в каче­стве поправок к Конституции РФ, или в качестве иного законода­тельного акта федерального уровня, но только в случаях, прямо предусмотренных Законом о Банке России.

Действующее законодательство прямо не определяет статус Центрального банка РФ и не отражает его местоположение в сис-

теме разделения властей. Однако анализ Конституции РФ позво­ляет рассматривать Центральный банк РФ в качестве самостоя­тельного звена государственной власти Российской Федерации. Так, ч. 2 ст. 75 Конституции РФ называет основной функцией ! Центрального банка РФ защиту и обеспечение устойчивости руб­

ля, которую он осуществляет независимо от других органов госу­дарственной власти.

Центральный банк РФ является одним из органов государст­ва, но не входит ни в одну из известных («классических») ветвей власти. Данный вывод основывается на положении ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федераль­ное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды Российской Федерации.

Основное предназначение Центрального банка РФ в финан­совой системе государства также установлено Конституцией РФ, ч. 1 ст. 75 которой относит к исключительной компетенции Цен­трального банка РФ осуществление денежной эмиссии. Назван­ная конституционная норма согласуется с положениями ст. 71 Конституции РФ и основывается на них. Статья 71 Конститу­ции РФ относит к исключительному ведению Российской Феде­рации установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики. На основе сопоставления положений Конституции РФ возможно обосновать вывод о наде­лении посредством делегирования Центрального банка РФ одной из функций федерального центра и, как следствие, правомер­ность его включения в систему органов государственной власти федерального уровня.

Конституция РФ предоставляет Центральному банку РФ оп­ределенную независимость деятельности от иных органов госу­дарственной власти, органов власти субъектов РФ и органов мест­ного самоуправления. Вместе с тем независимость Центрального банка РФ имеет конституционно установленные пределы, кото­рые конкретизированы федеральным законодательством и могут быть подвергнуты какому-либо изменению только посредством внесения поправок в действующее законодательство норматив­ными правовыми актами соответствующей юридической силы. Пределы независимости Банка России объясняются его включен­ностью в общую систему государственных финансово-кредитных органов.

Однако необходимо учитывать специфику финансово-право­вого статуса Центрального банка РФ, обусловленную особым ха­рактером его целей, функций и задач. Финансово-правовой ста­тус Центрального банка РФ основан на его общеправовом статусе и имеет следующие особенности.

Банк является юридическим лицом, что несвойственно иным органам государственной власти; имеет органы управления, но не имеет учредителей, формирует уставный капитал; является субъ­ектом налогового права с вытекающими отсюда правами и обя­занностями налогоплательщика и налогового агента; имеет право осуществлять банковские операции; обязан ежегодно подвергать­ся аудиторской проверке.

По общему правилу, закрепленному ст. 2 Закона о Банке Рос­сии, государство не отвечает по обязательствам Центрального банка РФ, а он — по обязательствам государства. Исключение возможно в случае принятия на себя Центральным банком РФ или государством соответствующих обязательств или в силу пря­мого указания федерального закона.

В отличие от иных органов государственной власти Централь­ный банк РФ осуществляет свои расходы за счет собственных до­ходов. Данный элемент правового статуса не присутствует ни у одного другого органа государства, что подчеркивает особое иму­щественное положение Центрального банка РФ. Исключая Цен­тральный банк РФ из общего списка бюджетополучателей, госу­дарство гарантировало ему получение доходов посредством пре­доставления права осуществлять банковские операции и сделки на комиссионной основе, а также получать доходы от участия в капиталах кредитных организаций.

Финансово-правовой статус Центрального банка РФ включа­ет целый ряд запретов. Например, в соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финанси­рования бюджетного дефицита, покупать государственные цен­ные бумаги при их первичном размещении. Исключения могут представлять только случаи, прямо предусмотренные федераль­ным законом о федеральном бюджете. Также главный банк стра­ны не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефи­цитов бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных обра­зований.

Ограничения по видам банковских операций содержатся и в Законе о Банке России, согласно ст. 49 которого Банк не имеет права:

осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на осуществление банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев осуществления банковских операций по обслуживанию органов государственной власти и органов местного самоуправления, их организаций, го­сударственных внебюджетных фондов, воинских частей, военно­служащих, служащих Центрального банка РФ, а также иных лиц, если это прямо предусмотрено федеральными законами;

приобретать акции (доли) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, перечисленных в ст. 8 и 9 названного Фе­дерального закона, а также участия в капиталах и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием со­трудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сфе­рах, в том числе между центральными банками иностранных го­сударств;

осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Центрального банка РФ и его организаций;

заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федераль­ным законом;

пролонгировать предоставленные кредиты. В исключитель­ных случаях пролонгация возможна по решению Совета директо­ров.

Специфика финансово-правового статуса Центрального бан­ка РФ как субъекта публичной финансовой деятельности обу­словлена невозможностью реализации возложенных на него функций без вступления в гражданско-правовые или междуна­родные отношения с иными субъектами, но вместе с тем учиты­вает и повышенный риск финансовых операций.

Основное предназначение Центрального банка РФ в финан­совой деятельности государства выражают цели его деятельности и выполняемые им функции.

Целями деятельности Центрального банка РФ являются: за­щита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы РФ; обеспечение эффективного и беспере­бойного функционирования платежной системы.

Осуществление Центральным банком РФ финансовой дея­тельности исключительно в публичных целях обусловило отсут­ствие такой цели деятельности, как получение прибыли. Соглас­но ст. 3 Закона о Банке России получение прибыли не является целью деятельности Банка. Названное положение не противоре­чит обязанности Центрального банка РФ осуществлять свои рас­ходы только за счет собственных доходов. Однако участие Цен­трального банка РФ в публичных финансовых правоотношениях не должно носить предпринимательского характера. Более того, некоторые финансово-правовые операции могут быть изначаль­но убыточны для Центрального банка РФ, но совершенно необхо­димы для государства. Например, операции по обслуживанию го­сударственного долга не всегда связаны с превышением доходов над расходами; обслуживание бюджетных счетов также осуществ­ляется без взимания комиссионной платы; существенные финан­совые потери могут возникнуть в процессе регулирования обраще­ния иностранной валюты на территории Российской Федерации.

В отличие от целей деятельности Центрального банка РФ пе­речень возлагаемых на него функций носит открытый характер. Согласно ст. 4 упомянутого Федерального закона Центральный банк РФ выполняет следующие функции'.

во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную поли­тику;

монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и органи­зует наличное денежное обращение;

является кредитором последней инстанции для кредитных ор­ганизаций, организует систему их рефинансирования;

устанавливает правила осуществления расчетов в России; устанавливает правила проведения банковских операций; осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральны­ми законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государст­венных внебюджетных фондов, на которые возлагаются органи­зация исполнения и исполнение бюджетов;

осуществляет эффективное управление золотовалютными ре­зервами Центрального банка РФ;

принимает решение о государственной регистрации кредит­ных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их дей­ствие и отзывает их;

осуществляет надзор за деятельностью кредитных организа­ций и банковских групп;

регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организа­циями в соответствии с федеральными законами;

осуществляет самостоятельно или по поручению Правитель­ства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходи­мых для выполнения функций Центрального банка РФ;

организует и осуществляет валютное регулирование и валют­ный контроль в соответствии с законодательством РФ;

определяет порядок осуществления расчетов с международ­ными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ;

устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

принимает участие в разработке прогноза платежного баланса и организует составление платежного баланса РФ;

устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на орга­низацию проведения операций по покупке и продаже иностран­ной валюты;

проводит анализ и прогнозирование состояния экономики России в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответ­ствующие материалы и статистические данные.

В соответствии с федеральными законами на Центральный банк РФ могут быть возложены и иные функции.

Центральный банк РФ возложенные на него функции и пол­номочия осуществляет как монопольно, так и совместно с иными органами государства.

В своей деятельности Центральный банк РФ взаимодействует с Государственной Думой. Взаимоотношения законодательной } ветви власти и Центрального банка РФ выражаются в том, что Государственная Дума:

по представлению Президента РФ назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального бан­ка РФ; I назначает на должность и освобождает от должности членов ] Совета директоров Центрального банка РФ по представлению Председателя Центрального банка РФ, согласованному с Прези­дентом РФ; ;

направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете в рамках своей квоты;

рассматривает основные направления единой государствен­ной денежно-кредитной политики и принимает по ним решения;

рассматривает годовой отчет Центрального банка РФ и при­нимает по нему решение;

принимает решение о проверке Счетной палатой РФ финан­сово-хозяйственной деятельности Центрального банка РФ, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято только на основании предложения Нацио­нального банковского совета;

проводит парламентские слушания о деятельности Централь­ного банка РФ с участием его представителей;

заслушивает доклады Председателя Центрального банка РФ о деятельности банка с одновременным представлением годового отчета и основных направлений единой государственной денежно- кредитной политики.

Взаимоотношения Центрального банка РФ и законодательной ветви власти также касаются вопросов организации деятельности Центрального банка РФ и законотворческой работы Федерально­го Собрания РФ. В Национальном банковском совете из 12 чле­нов двое являются членами Совета Федерации и трое — депутата­ми Государственной Думы.

Законопроекты, касающиеся функциональных обязанностей Центрального банка РФ, подлежат обязательному направлению в Центральный банк РФ для дачи заключения. Согласно п. «в» ст. 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации принятые Государственной Думой феде­ральные законы по вопросам: денежной эмиссии, валютного и кредитного регулирования. В заседаниях Государственной Думы, касающихся рассмотрения законопроектов по вопросам эконо­мической, финансовой, кредитной и банковской политики, мо­жет принимать участие Председатель Центрального банка РФ или по его поручению один из его заместителей.

Центральный банк РФ не обладает правом законодательной инициативы, однако он имеет право подзаконного нормотвор­чества по вопросам, отнесенным к его ведению. Нормативные правовые акты, изданные Центральным банком РФ, обязательны для исполнения всеми федеральными органами государственной власти, в том числе и законодательной.

Центральный банк РФ взаимодействует со Счетной пала­той РФ, которая согласно ст. 19 Закона о Счетной палате осущест­вляет контроль за банковской системой, и в частности за деятель­ностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслу­живания ими федерального бюджета. Счетная палата РФ также контролирует деятельность Центрального банка РФ по обслужи­ванию государственного долга России. Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что проверки финансово-хозяйствен­ной деятельности Центрального банка РФ, его структурных под­разделений и учреждений осуществляются на основании решений Государственной Думы и только по предложению Национального банковского совета.

Новым подходом Закона о Банке России стало изъятие из ком­петенции Государственной Думы полномочий по утверждению аудиторской фирмы, которая должна проводить ежегодный обя­зательный аудит Центрального банка РФ. Из полномочий Госу­дарственной Думы также изъято право рассматривать аудитор­ское заключение о достоверности финансовой отчетности Цен­трального банка РФ. Усиливая независимость Центрального банка РФ, законодатель отдал названные полномочия Нацио­нальному банковскому совету.

Гарантией независимости Центрального банка РФ и невме­шательства в его деятельность законодательной ветви власти яв­ляется предоставление Центральному банку РФ права информи­ровать о таких фактах Президента РФ, а также обращаться в суды в порядке искового производства о признании недействительны­ми правовых актов законодательных органов федерального уров­ня. Кроме Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, су­дов общей юрисдикции РФ Центральный банк РФ вправе обра­щаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды.

Банк России тесно взаимодействует с исполнительной ветвью власти, особенно с Правительством РФ, Минфином России и Минюстом России.

Правительство РФ и Центральный банк РФ совместно реали­зуют государственную денежно-кредитную политику. Правитель­ство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, денежной и кредитной политики, в то время как Центральный банк РФ раз­рабатывает и проводит единую государственную денежно-кре­дитную политику, направленную на защиту и обеспечение устой­чивости рубля. Центральный банк РФ участвует в разработке Правительством РФ экономической политики, выступает гене­ральным агентом Правительства РФ в правоотношениях по госу­дарственному кредиту, совместно с Правительством РФ участву­ет в бюджетном процессе, осуществляет валютный контроль ИТ. д.

Правительство РФ обязано информировать Центральный банк РФ о предполагаемых действиях, имеющих общегосударст­венное значение. Председатель Центрального банка РФ (или его заместитель) принимает участие в заседаниях Правительства РФ, в свою очередь, трое представителей Правительства РФ входят в Национальный банковский совет.

Взаимоотношения Центрального банка РФ и Министерства финансов РФ строятся на паритетных началах. Министр финан­сов и министр экономического развития и торговли участвуют в заседаниях Совета директоров Центрального банка РФ с правом совещательного голоса. Центральный банк РФ консультирует Министерство финансов РФ по вопросам графика выпуска госу­дарственных ценных бумаг и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы РФ и приоритетов единой государственной денежно-кредитной поли­тики.

Гарантией невмешательства органов исполнительной власти в деятельность Центрального банка РФ является предоставленное ему право информировать Государственную Думу о фактах превы­шения исполнительной властью своей компетенции относитель­но независимости Центрального банка РФ. Банк также вправе об­ращаться в федеральные суды в порядке искового производства о признании недействительными правовых актов федеральных ор­ганов исполнительной власти.

Законодательно установленные формы взаимоотношений Центрального банка РФ и иных органов государственной власти необходимы для реализации им единой денежно-кредитной по­

литики. Формы взаимодействия банка с Президентом РФ, Феде­ральным Собранием РФ и Правительством РФ свидетельствуют о наличии у Центрального банка РФ достаточной самостоятельно­сти и независимости для проведения денежно-кредитной поли­тики, но одновременно не позволяют Центральному банку РФ бесконтрольно осуществлять делегированные государственные полномочия и монополизировать финансовые полномочия пуб­личной власти. Взаимоотношения Центрального банка РФ с су­дебной системой обеспечивают гарантии выполнения банком возложенных на него функций.

По вопросам, отнесенным к компетенции Центрального бан­ка РФ, он вправе принимать нормативные акты в форме указа­ний, положений или инструкций. Эти нормативные акты обяза­тельны для исполнения федеральными органами исполнитель­ной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, всеми юридическими и фи­зическими лицами. Являясь органом, наделенным правом право­творчества, Центральный банк РФ обязан в надлежащих случаях направлять свои акты на регистрацию в Министерство юсти­ции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Финансово-хозяйственная деятельность Центрального бан­ка РФ подлежит ежегодной аудиторской проверке, решение о проведении которой принимает Национальный банковский со­вет до завершения отчетного года.

Аудит проводится двух видов: внешний и внутренний. Внеш­ний аудит осуществляется аудиторской организацией, выбран­ной Национальным банковским советом, имеющей лицензию на осуществление аудита на территории Российской Федерации. Между аудиторской организацией и Центральным банком РФ за­ключается договор оказания аудиторских услуг, согласно которо­му Центральный банк РФ обязан предоставлять аудиторам необ­ходимые отчетность и информацию.

Оплата услуг аудиторской организации осуществляется за счет средств Центрального банка РФ.

Аудиторская организация не имеет права проверять секретные или закрытые счета и операции Центрального банка РФ, на кото­рые распространяется действие Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне». В связи с этим в договоре об оказании аудиторских услуг предусматривается ответствен­ность аудиторской организации за передачу полученной инфор­

мации третьим лицам. Осуществлять проверку секретных или за­крытых счетов и операций Центрального банка РФ может только Счетная палата РФ.

Аудиторская проверка не подменяет других форм финансово­го контроля за деятельностью Центрального банка РФ.

Внутренний аудит банка осуществляется службой главного аудитора Центрального банка РФ, который находится в непо­средственном подчинении Председателя Центрального бан­ка РФ. Национальный банковский совет вправе давать аудитору Центрального банка РФ рекомендации, затрагивающие вопросы финансовой проверки годовой отчетности и обязательные для выполнения подчиненными субъектами. Внутренний аудит про­водится в форме регулярных документальных ревизий бухгалтер­ской и иной финансовой документации, контроля за деятельно­стью подразделений и учреждений Центрального банка РФ, над­зора за соблюдением ими действующего законодательства (в том числе нормативных актов Банка России).

Таким образом, перечень законодательно закрепленных за Центральным банком РФ полномочий, образующих его финансово- правовой статус, позволяет ему самостоятельно и независимо от иных органов государственной власти осуществлять денежно-кре­дитную политику Российской Федерации. Одновременно финан­сово-правовая компетенция Центрального банка РФ наделяет его статусом полноправного участника широкого круга финансовых правоотношений: финансово-контрольных, бюджетных, налого­вых, кредитных, эмиссионных, валютных.