§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов в области финансового контроля

Так, Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый ей Пра­вительством (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции), а также отчеты об исполнении бюджетов внебюджетных государственных социаль­ных фондов. Контрольные функции в области финансов выполня­ют также комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой в рамках своих предметов ведения (ч. 3 ст. 101 Конституции РФ). Особая роль среди них принадлежит Комитету по бюджету и налогам, банкам и финансам, Комитету по кредитным организациям и финансовым рынкам Государст­венной Думы и Комитету Совета Федерации по бюджету, налого­вой политике, финансовому, валютному и таможенному регули­рованию, банковской деятельности, осуществляющих контроль в

этой области в целом. Финансовый контроль Совета Федерации и Государственной Думы проводится также в процессе слушаний соответствующих вопросов на их заседаниях. Так, Государствен­ная Дума проводит слушания по вопросам формирования и ис­полнения федерального бюджета.

Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федера­ции и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, кото­рая выделяется своим значением и правовым статусом среди спе­циальных контрольных органов. Состав, полномочия и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным зако­ном¹.

Счетная палата РФ наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Согласно Закону это постоянно дей­ствующий орган государственного финансового контроля, подот­четный Федеральному Собранию РФ. В рамках задач, определен­ных законодательством, Счетная палата обладает организацион­ной и функциональной независимостью (ст. 1 Закона).

Деятельность Счетной палаты направлена на проведение кон­трольно-аналитических мер в отношении намечаемых, осущест­вляемых и уже произведенных государственных расходов. К ее задачам относятся:

— организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюдже­та и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и Целесообразности расходов государственных средств и использо­вания федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей про­ектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов органов государствен­ной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет

См.: Федеральный закон от 11 января 1995 г. «О Счетной палате россий­ской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167; 2002. № 28. Ст. 2790. Ст. 98.

средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных

фондов;

— анализ выявленных отклонений от установленных показа­телей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюд­жетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных бан­ках и иных финансово-кредитных учреждениях России;

— регулярное представление Совету Федерации и Государст­венной Думе информации о ходе исполнения федерального бюд­жета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Таким образом, объектом контроля со стороны Счетной пала­ты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность.

Особо выделены полномочия Счетной палаты по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Рос­сийской Федерации и за использованием кредитных.ресурсов, а именно за: управлением и обслуживанием государственного долга; законностью, рациональностью и эффективностью исполь­зования иностранных кредитов и займов, получаемых Прави­тельством РФ от иностранных государств и финансовых органи­заций; эффективностью размещения централизованных финансо­вых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе; предоставлени­ем государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и междуна­родным организациям.

В области функционирования банковской системы Счетная палата осуществляет контроль за: деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кре­дитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими феде­рального бюджета; деятельностью Центрального банка РФ по об­служиванию государственного долга Российской Федерации (ст. 16 и 19 Закона).

В отношении государственной собственности Счетная палата контролирует поступление в федеральный бюджет средств, полу­ченных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи; от управления объектами фе­деральной собственности).

Закон определяет круг субъектов, на которых распространя­ются контрольные полномочия Счетной палаты. В него входят:

а) все государственные органы (в том числе их аппарат) и уч­реждения, органы управления федеральными внебюджетными фондами;

б) органы местного самоуправления, предприятия, организа­ции, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне--«а-висимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

в) общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации, на дея­тельность которых контрольные полномочия Счетной палаты рас­пространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, исполь­зованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, та­моженных и иных льгот и преимуществ (ст.

Таким образом, область действия контрольных полномочий Счетной палаты в отношении указанных субъектов связана с федеральными бюджетом, внебюджетными фондами и федераль­ной собственностью.

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, пред­приятия, учреждения, организации (независимо от форм собст­венности) и их должностные лица обязаны представлять по запро­сам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

Осуществляя контрольную деятельность, Счетная палата вправе проводить ревизии и тематические проверки, о результа­тах которых она информирует Совет Федерации и Государствен­ную Думу; при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность,— передает соответствующие материалы в правоохранительные органы. При проведении реви­зий и проверок должностные лица Счетной палаты не вправе вме­шиваться в оперативную деятельность проверяемых организа­ций, а также предавать гласности свои выводы до завершения

ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (за­ключения).

Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении зако­нодательства Российской Федерации и бесхозяйственности, Счет­ная палата направляет представление органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учрежде­ний и организаций. Это представление должно быть рассмотрено ^в указанный в нем срок, а если он не указан, то в течение 20 дней со для получения предписания.

Счетная палата имеет право давать администрации проверяе­мых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания в случаях выявления нарушений в хо­зяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требу­ющих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также Умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения ее контрольных мероприятий.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполне­нии предписаний коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Предписа­ние может быть обжаловано в судебном порядке.

Инспекторы Счетной палаты при проведении проверок и ре­визий наделены необходимыми правами: беспрепятственно посе­щать государственные органы, предприятия, учреждения, орга­низации, банки; опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады, архивы, а при обнаружении подделок, под­логов, хищений, злоупотреблений — изымать необходимые доку­менты, оставляя в делах акт изъятия или опись изъятых доку­ментов.

В своей контрольной деятельности Счетная палата взаимодей­ствует с другими контрольными органами Российской Федера­ции (ст. 22 Закона). Контрольные органы Президента и Прави­тельства РФ, Федеральная служба контрразведки, контрольные органы субъектов Федерации, правоохранительные органы, Центральный банк, налоговые и иные органы, а также органы ведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятель­ности Счетной палаты.

Деятельность Счетной палаты основана на принципе гласнос­ти. Она должна регулярно предоставлять сведения о своей дея­тельности средствам массовой информации.

Правовой статус и задачи Счетной палаты РФ характеризуют ее как высший контрольный орган в стране, хотя впрямую такого определения в законодательстве не дано.

При создании Счетной палаты РФ был использован зарубеж­ный опыт. Он обобщен в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.

Контрольные функции в области финансов осуществляют также представительные органы государственной власти субъек­тов Российской Федерации, что закреплено в их законодательстве в соответствии с федеральными актами, и органы местного само­управления. В отношении последних правовой основой их кон­трольной деятельности являются: федеральные законы, законы субъектов РФ, а также нормативные акты представительных ор­ганов местного самоуправления — уставы муниципальных обра­зований, положения и др.

На уровне субъектов Федерации их представительные органы власти образуют счетные палаты (контрольно-счетные палаты и т.п.) как органы постоянно действующего государственного фи­нансового контроля за получением и использованием средств бюд­жетов субъектов РФ и внебюджетных фондов, создаваемых органа­ми власти соответствующих субъектов. Названные счетные палаты подотчетны представительным органам власти субъектов РФ¹.

Представительные органы местного самоуправления также об­разуют на своем уровне контрольные органы.

В целях обеспечения эффективности президентского контро­ля создан в ведении Президента Российской Федерации специаль­ный контрольный орган — Главное контрольное управление Президента РФ² (преобразованное из Контрольного управления Администрации Президента РФ, впоследствии — Контрольного Управления Президента РФ)³.

При осуществлении контрольных функций этот орган взаимо­действует с другими структурными подразделениями Админи­страции Президента, соответствующими комитетами и комиссия­ми при нем, аппаратами Правительства РФ, палат Федерального Собрания, органами судебной власти и прокуратуры, с различны­ми федеральными службами, органами налоговой полиции и дру­гими федеральными органами исполнительной власти.

К основным функциям Главного контрольного управления от­несены:

контроль и проверка исполнения федеральных законов, ука­зов и распоряжений Президента РФ федеральными органами ис­полнительной власти, органами исполнительной власти субъек­тов РФ, их должностными лицами, а также организациями;

контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководителя его Администрации;

подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенствова­нии деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Таким образом, это орган широкой сферы контрольной дея­тельности, в состав которой входит и финансовый контроль.

Для реализации своих контрольных функций Контрольное управление наделено правами: требовать от руководителей госу­дарственных органов, предприятий, учреждений и организаций документы, материалы, письменные объяснения, другую инфор­мацию, необходимую для проведения проверок в соответствии с задачами Управления; привлекать к проверкам представителей правоохранительных и специальных органов контроля, специа­листов; вносить на рассмотрение Президента предложения по ре­зультатам проверок.

Управление не наделено правом применения каких-либо сан­кций, однако оно вправе направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов ис­полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации. Эти предписания должны быть рассмотрены безотла­гательно. Не позднее, чем в месячный срок должны быть приня­ты меры по устранению нарушений.

Управление вправе также вносить предложения Президенту РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствую­щих должностных лиц или до принятия решения по результатам

проверки; ставить перед руководителями соответствующих госу­дарственных органов о наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих и о временном отстранении их от исполнения должностных обязанностей.

В целях повышения эффективности деятельности федераль­ных органов исполнительной власти Указом Президента РФ оп­ределены меры и по совершенствованию президентского кон­троля¹. В связи с этим создано семь федеральных округов, а институт полномочных представителей Президента РФ преоб­разован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В числе основных задач, возложен­ных на них, названа организация контроля за исполнением ре­шений федеральных органов государственной власти в округе, что относится и к сфере финансов. При этом полномочный представитель наделен правом организовывать в пределах своей компетенции проверки использования в округе средств федерального бюджета.

Органы исполнительной государственной власти общей ком­петенции — Правительство РФ, правительства, администрации субъектов Федерации направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осущест-. вляют финансовый контроль.

В пределах своих полномочий Правительство РФ на основа­нии Конституции России (ст. 114) и Федерального конституцион­ного закона «О Правительстве Российской Федерации»² контро­лирует составление и исполнение федерального бюджета, прове­дение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осу­ществляет валютный контроль.

Одновременно в полномочия Правительства РФ входит руко­водство и контроль за деятельностью в области финансов феде­ральных министерств, государственных комитетов и других, включая органы федеральной службы финансовой сферы, кото­рые подотчетны ему.

Помимо этого Правительство РФ осуществляет контроль за де­ятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по во­просам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям совместного

ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному за­конодательству и международным обязательствам РФ Прави­тельство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановле­нии действия этих актов.

Направляя деятельность подведомственных ему органов по осуществлению финансового контроля, Правительство РФ прини­мает правовые акты (нормативные и индивидуальные), регули­рующие порядок этой деятельности. Это относится как к отрасле­вым органам государственного управления, так и действующим в сфере финансов. Так, Правительством РФ утверждены Положе­ние о Министерстве финансов РФ (постановление от 6 марта 1998 г.), Положение о федеральном казначействе РФ (постанов­ление от 27 августа 1993 г.), о других службах, где закреплены функции по финансовому контролю.

Правительство вправе образовывать свои комиссии, другие ор­ганы при нем с контрольными функциями, включая финансовые (например, Комиссия по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот; Комиссия по обеспечению доходов феде­рального бюджета; Федеральная комиссия по обеспечению фор­мирования доходов федерального бюджета за счет средств от при­ватизации).

Создание комиссий может быть предписано Правительству РФ законодательным актом. Так, Федеральным законом «О феде­ральном бюджете на 1999 год» (ст. 129) Правительству РФ пред­писано создать специальную комиссию в составе представителей Правительства РФ и Государственной Думы, уполномоченную контролировать погашение задолженностей по возвратным бюд­жетным инвестиционным ассигнованиям.

Важное значение в силу своей повседневности, регулярности и систематичности имеет финансовый контроль, осуществляе­мый государственными органами, деятельность которых специ­ально направлена на область финансов. К ним относятся Минис­терство финансов РФ с входящими в его систему структурными подразделениями и органами, а также Министерство РФ по нало­гам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Феде­ральная комиссия по рынку ценных бумаг, Комитет РФ по фи­нансовому мониторингу¹.

На уровне субъектов РФ такой контроль проводят министер­ства финансов или финансовые управления администраций, в му­ниципальных образованиях — финансовые отделы или управле­ния администраций.

На Министерство финансов РФ возложено проведение в рам­ках его компетенции государственного финансового контроля, направлениями которого являются: контроль за целевым исполь­зованием средств федерального бюджета, государственных, вне­бюджетных и целевых бюджетных фондов; за расходами, связан­ными с государственным внутренним и внешним долгом; за формированием и сохранностью Государственного фонда драго­ценных металлов и драгоценных камней РФ; частично валютный и экспортный контроль¹; контроль за использованием и хранени­ем драгоценных металлов и драгоценных камней организациями и совершением сделок с ними, а также страховой надзор и кон­троль за обеспечением платежеспособности страховщиков; кон­троль за качеством аудиторских проверок; за доходами от прове­дения лотерей, зарегистрированных в РФ².

В связи с этим Минфин России вправе проводить комплекс­ные ревизии и тематические проверки поступления и расходова­ния средств федерального бюджета, внебюджетных фондов и дру­гих федеральных средств, проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности по заданиям правоохранительных органов. По обращениям органов государст­венной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Минфин России организует ревизии и финансовые проверки со­ответствующих организаций.

Для выполнения контрольных полномочий Минфин России имеет право запрашивать необходимые материалы по бюджет­ным и внебюджетным фондам и применять меры воздействия по результатам контроля — при установлении фактов нецелевого ис­пользования средств взыскивать их с наложением штрафа; огра­ничивать, приостанавливать и прекращать финансирование орга­низаций в случае нарушения финансовой дисциплины. Вместе с тем Минфин России уполномочен предоставлять отсрочки и рас­срочки по налоговым платежам в федеральный бюджет.

Следует обратить внимание на то, что закрепленные ныне кон­трольные полномочия Министерства финансов РФ направлены на бюджет и государственные внебюджетные фонды только феде­рального уровня. И в тех случаях, когда проверяется деятель­ность исполнительных органов власти субъектов Федерации или органов местного самоуправления, его контрольные функции не должны выходить за эти рамки. Такой подход обусловлен прин­ципом самостоятельности в бюджетном устройстве Российской Федерации, самостоятельности финансовой деятельности субъек­тов Федерации и органов местного самоуправления в установлен­ных законодательством пределах, их ответственностью за форми­рование и использование своих финансовых ресурсов.

Подобно Минфину России в Российской Федерации осущест­вляют функции контроля финансовые органы субъектов Федера­ции в отношении соответствующих бюджетов и внебюджет­ных фондов, а также финансовые органы в системе местного самоуправления — относительно местных бюджетов и внебюд­жетных фондов.

Важной стороной деятельности в данной области Министерст­ва финансов РФ является выполнение функций по обеспечению организации финансового контроля: осуществление методологи­ческого руководства бухгалтерским учетом и отчетностью, ут­верждение типовых форм бухгалтерского учета и отчетности, осу­ществление лицензирования и т.п.

Финансовый контроль осуществляют все структурные подраз­деления Министерства финансов РФ соответственно их компетен­ции. Однако это Министерство имеет в своей структуре и специ­альные подразделения, предназначенные именно для проведения финансового контроля или надзора: Департамент государственно­го финансового контроля и аудита, Департамент страхового над­зора, Департамент валютного контроля. В его ведении находятся федеральное казначейство, Пробирная палата и другие органы.

Департамент государственного финансового контроля и ауди­та создан на основании постановления Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 276¹ на базе нескольких упраздненных струк­турных подразделений Минфина России, в том числе Контроль­но-ревизионного управления (КРУ) и Департамента организации аудиторской деятельности². Произведена также реорганизация

органов КРУ на местах: на основе постановления Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 886 организованы контрольно ревизи­онные управления Минфина России в субъекте РФ (территори­альные КРУ)¹.

В задачи Департамента входит контроль за исполнением феде­рального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фон­дов, организацией денежного обращения, использованием кре­дитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и, внешнего долга, государственных резервов, предоставлением на­логовых льгот и преимуществ.

Департамент государственного финансового контроля и ауди­та организует и проводит самостоятельно и с привлечением тер­риториальных КРУ ревизии и проверки; контролирует использо­вание федеральных средств, в том числе в иностранной валюте; организует контроль за качеством проведения аудиторами и ау­диторскими организациями аудиторских проверок.

В случае установления нарушений использования федераль­ных средств, израсходованные незаконно или не по целевому на­значению средства, а также доходы от их использования подле­жат возмещению по предписаниям Департамента в течение одного месяца после выявления нарушений.

Основной задачей деятельности территориальных управле­ний КРУ является осуществление последующего контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и со­хранностью федеральных средств. Они также проводят на дого­ворной основе по обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления реви­зии и финансовые проверки (с возмещением расходов) поступле­ния и расходования средств соответствующих бюджетов и вне­бюджетных фондов и доходов от имущества.

В процессе ревизий и проверок территориальные КРУ вправе принимать меры по устранению выявленных нарушений финан­совой дисциплины и неэффективного расходования средств, да­вать обязательные указания об устранении этих нарушений, о возмещении причиненного ущерба и привлечении к ответствен­ности виновных лиц в соответствии с законодательством РФ. Они также имеют право вносить предложения о взыскании с органи­заций бюджетных средств, использованных не по целевому на-

См.: Положение о контрольно-ревизионном управлении Министерства фи­нансов РФ в субъекте РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 6 ав­густа 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 33. Ст. 4007.

значению; ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в нарушении законодательства; передавать мате­риалы ревизий и проверок в правоохранительные органы.

В области аудита территориальные КРУ осуществляют в соот­ветствии с поручениями Минфина России контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудитор­ских проверок организаций. По результатам этих проверок они имеют право ставить вопросы перед Минфином России об аннули­ровании лицензий на осуществление аудиторской деятельности.

Руководитель территориального КРУ назначается на долж­ность и освобождается от нее Минфином России.

Органы федерального казначейства, находящегося в подчине­нии Министерства финансов РФ, наряду с другими функциями осуществляют и контроль, направленный на исполнение феде­рального бюджета и использование средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов¹. Органы федерального казначейства наделены широкими контрольными правами: про­изводить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в уч­реждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредит­ных учреждениях проверки денежных и бухгалтерских докумен­тов, отчетов, планов, смет и т.п.; получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих феде­ральные средства; изымать документы, свидетельствующие о на­рушении порядка исполнения федерального бюджета и правил совершения операций с внебюджетными средствами.

Они вправе применять санкции и другие меры принудительно­го воздействия в случаях установления нарушений финансовой дисциплины: приостанавливать операции по счетам в банках, вы­давать предписания о бесспорном порядке взыскания средств, ис­пользованных не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере учетной ставки Центрального банка РФ; налагать на банки штрафы в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступающих в доход федерального бюджета или в госу­дарственные внебюджетные фонды (или средств, перечисленных из указанного бюджета и фондов на счета получателей). Казна­чейство вправе вносить в Центральный банк РФ представления на лишение соответствующих банков лицензий на совершение

' См.: Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном каз­начействе» // ВВС РФ. 1992. № 50. Ст. 2978; Положение о федеральном казначей­стве. Утверждено постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 // САПП. 1993. № 35. Ст. 3320; ВК РФ. Ст. 267.

банковских операций. Упомянутая мера связана с функциями казначейства по кассовому исполнению федерального бюджета.

Налоговые органы в РФ. Налоговыми органами являются Ми­нистерство РФ по налогам и сборам и его территориальные подраз­деления (управления по субъектам РФ, инспекции по городам и районам)¹. Они действуют как система специализированных орга­нов финансового контроля, деятельность которых направлена на обеспечение единой системы контроля за соблюдением российского налогового законодательства, правильности исчисления, полноты* и своевременности внесения налогов в бюджет, а также в установлен­ных случаях — во внебюджетные фонды. Кроме того они осущест­вляют валютный контроль в рамках своей компетенции.

Налоговые органы наделены широким кругом контрольных полномочий и прав по применению мер принудительного воздей­ствия к нарушителям налогового законодательства. Налоговый кодекс РФ (гл. 15) закрепил эти полномочия и санкции, уточнив и конкретизировав их содержание, а также порядок применения.

Налоговые проверки полномочны также проводить органы фе­деральной налоговой полиции².

В сфере налогообложения при перемещении товаров через та­моженную границу Российской Федерации осуществляют кон­троль таможенные органы, к полномочиям которых относится и валютный контроль³.

Функции государственного страхового надзора, осуществляе­мые Департаментом страхового надзора Минфина России, также ограничены особой сферой — страховой деятельностью⁴. Они осу­ществляются в целях обеспечения соблюдения требований зако­нодательства РФ о страховании, развития страховых услуг, защи­ты прав и интересов участников страховых отношений, в связи с

¹ См.: Закон РФ от 21 марта 1991 г. «О налоговых органах Российской Феде­рации» в редакции Федерального закона от 8 июля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3484; Указ Президента РФ от 23 декабря 1998 г. «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6393; Положение о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам // СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4242; НК РФ. Гл. 5, 14.

¹ См.: Закон РФ от 24 июня 1993 г. о федеральных органах налоговой поли­ции //ВВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1114; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4973; НК РФ. Гл. 6.

³ См.: Таможенный кодекс РФ // ВВС РФ. 1993. № 31. Ст. 1224; 1997. № 47. Ст. 5341; 2002. № 1. Ст. 2; № 22. Ст. 2026 (ст. 8); НК РФ. Ст. 34, 35.

⁴ См.: Закон РФ «Об организации страхового дела» в редакции Федерального закона от 31 декабря 1997 г. // ВВС РФ. 1992. № 2. Ст. 56; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 4; Положение о Федеральной службе России по надзору за страховой деятель­ностью // САПП. 1993. № 17. Ст. 1464.

чем производится контроль за обеспечением платежеспособности страховщиков.

Важное место в их функциях занимает предварительный кон­троль, осуществляемый ими в процессе выдачи лицензий на осу­ществление страховой деятельности. По результатам текущего и последующего контроля они вправе приостановить, ограничить действие лицензии или отозвать ее.

Банки (кредитные организации). Их функции в области фи­нансового контроля в современный период существенно измени­лись. Это обусловлено изменением принципов регулирования экономики и связанной с ним перестройкой банковской системы, образованием коммерческих банков, основанных на разных фор­мах собственности. В результате функции банков по контролю за деятельностью предприятий, организаций, учреждений сузи­лись. Коммерческие банки не осуществляют контрольных полно­мочий в отношении своей клиентуры в административном поряд­ке, как это было прежде, когда все банки были государственными и наделялись властными полномочиями. Однако на основе дейст­вующего законодательства банки (кредитные организации) упол­номочены выполнять функции государственного контроля: кон­тролируют соблюдение предприятиями, организациями, учреж­дениями порядка ведения кассовых операций и соблюдение валютного законодательства, уполномоченные банки являются агентами государственного валютного контроля. В других отно­шениях банки осуществляют контроль на гражданско-правовой основе как сторона в договоре.

Отличается особенностями контроль, осуществляемый Цент­ральным банком РФ в силу специфики своего правового положе­ния, соединяющего статус органа государственного регулирова­ния кредитно-денежных и валютных отношений и юридического лица, осуществляющего хозяйственную деятельность. На Цент­ральный банк как орган государственного регулирования возло­жен надзор за деятельностью коммерческих банков и других кре­дитных организаций. При этом он вправе применить к банкам, нарушающим законодательство и установленные правила дея­тельности, принудительные меры воздействия в административ­ном порядке. Центральный банк РФ осуществляет также кон­троль за соблюдением законодательства о валютном регулирова­нии и денежном обращении¹.

¹ См.: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Россий­ской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

Помимо рассмотренного надведомственного (внешнего) кон­троля проводится ведомственный (внутриведомственный) фи­нансовый контроль, т.е. контроль министерств, ведомств, других органов исполнительной власти за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений¹. Его осущест­вляют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ве­домств, подчиненные непосредственно руководителям этих орга­нов. Работа контрольно-ревизионных подразделений находится под контролем Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов Федерации. Не реже одного раза в год министерства и ведомства докладывают о состоянии контрольно-ревизионной ра­боты Правительству РФ.

К основным задачам ведомственного контроля относятся: кон­троль за выполнением плановых заданий, экономным использо­ванием материальных и финансовых ресурсов, сохранностью го­сударственной собственности, правильностью постановки бухгал­терского учета, состоянием контрольно-ревизионной работы, а также пресечение фактов приписок, бесхозяйственности, расто­чительства и всякого рода излишеств.

Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности назначаются в каждом отдельном случае руководителем соответ­ствующего органа. Они проводятся в коммерческих организациях комплексно один раз в год, а в бюджетных учреждениях — один раз в два года. При проведении ревизий ревизоры обязаны опи­раться на трудовые коллективы, общественные организации, принимать участие в выработке предложений по устранению вы­явленных нарушений.

Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. «О мерах по обес­печению государственного финансового контроля в Российской Федерации»² обращено особое внимание контрольно-ревизион­ных подразделений органов исполнительной власти, как и других органов государственного финансового контроля, на проверку по­ступления и расходования государственных бюджетных и вне­бюджетных средств. Признано необходимым проведение не реже

См. Положение о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной дея­тельностью объединений, предприятий, организаций и учреждений. Утверждено постановлением Совета Министров СССР от 2 апреля 1981 г. // СП СССР. 1981. °тд. 1.№ 15. Ст. 89.

² СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369; 1998. № 30. Ст. 3619; Российская газета. 2002.12ап_Р.

144 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля

одного раза в год комплексных ревизий и тематических ревизий в органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федераль­ного бюджета. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их исполь­зования, подлежат возмещению по предписанию соответствую­щих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

В рамках ведомственного контроля проводится внутрихозяй­ственный (внутренний) финансовый контроль, т.е. контроль, осуществляемый на конкретных предприятиях, в организациях и учреждениях их руководителями и функциональными струк­турными подразделениями (бухгалтерией, финансовым отделом, отделами планирования и нормирования заработной платы и др.). Контрольные функции в данном случае — необходимое ус­ловие процесса повседневной финансово-хозяйственной деятель­ности. Важную роль и наиболее широкие функции внутрихозяй­ственного финансового контроля выполняет бухгалтерская служба предприятий, организаций, учреждений, ведущая бух­галтерский учет.

Возросшее значение бухгалтерского учета в организации хо­зяйственной деятельности, обеспечении законности и целесооб­разности хозяйственных операций, использовании материаль­ных, трудовых и финансовых ресурсов проявилось в принятии впервые в стране Федерального закона от 21 ноября 1996 г. «О бухгалтерском учете»¹. До принятия этого Закона вопросы бухгалтерского учета регулировались в основном актами Минис­терства финансов или, реже, постановлениями Правительства².

Согласно Закону бухгалтерский учет — это упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денеж­ном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций.

¹ СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369; 1998. № 30. Ст. 3619. См. также Положение по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в РФ. Утверждено приказом Минфина России от 29 июля 1998 г. № 34н // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. № 1. С. 90—107.

² См. Положение о главных бухгалтерах // СП СССР. 1980. № 6. Ст. 43; Поло­жение о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации. Утверждено приказом Министерства финансов РФ от 20 марта 1992 г. // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1994. № 8. С. 101— 111.

Одной из основных задач бухгалтерского учета является фор­мирование и обеспечение полной и достоверной информацией о деятельности организации и ее имущественном положении, не­обходимой для контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении организацией хозяйственных операций и их целесообразностью, использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными норма­ми, нормативами и сметами.

Действие Закона распространяется на все организации, нахо­дящиеся на территории РФ, а также на филиалы и представи­тельства иностранных организаций, если иное не предусмотре­но международными договорами РФ. Граждане, осуществляю­щие предпринимательскую деятельность без образования юриди­ческого лица, ведут учет доходов и расходов в порядке, установленном налоговым законодательством РФ.

Ответственность за состояние бухгалтерского учета в органи­зациях несут их руководители.

Руководители организаций могут в зависимости от объема учетной работы: а) учредить бухгалтерскую службу как структур­ное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером; б) ввес­ти в штат должность бухгалтера; в) передать на договорных нача­лах ведение бухгалтерского учета специализированным организа­циям или бухгалтеру-специалисту; г) вести бухгалтерский учет лично.

Главный бухгалтер (бухгалтер) назначается и освобождается от должности руководителем организации и ему непосредственно подчиняется. Главный бухгалтер (бухгалтер) несет ответствен­ность за ведение бухгалтерского учета, своевременное представле­ние полной и достоверной бухгалтерской отчетности. Он обеспе­чивает соответствие осуществляемых хозяйственных операций законодательству, контроль за движением имущества и выполне­нием обязательств.

Требования главного бухгалтера по документальному оформ­лению хозяйственных операций и представлению в бухгалтерию необходимых документов и сведений обязательны для всех работ­ников организации.

Денежные и расчетные документы, финансовые и кредитные обязательства без подписи главного бухгалтера считаются недей­ствительными и не должны приниматься к исполнению.

При разногласиях между руководителем и главным бухгалте­ром по отдельным хозяйственным операциям документы могут быть приняты к исполнению с письменного распоряжения руко-

водителя. В этом случае он несет всю полноту ответственности за последствия осуществления таких операций.

В последнее время предприняты меры по усилению государст­венного финансового контроля. Это обусловлено ростом правона­рушений в сфере финансов и денежного обращения, в особеннос­ти использованием официально действующих организаций (банков, страховых компаний, ломбардов и др.) для легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем. В связи с этим Федеральным законом от 7 августа 2001 г., вступившим в действие с 1 февраля 2002 г.¹, предусмотрено создание правового механизма и специально уполномоченного государственного орга­на, призванных противодействовать этому явлению, негативно влияющему на экономику страны, на реализацию прав и закон­ных интересов граждан, общества и государства.

К мерам, направленным на противодействие отмыванию до­ходов, отнесены: а) обязательные процедуры внутреннего кон­троля (т.е. контроля,. проводимого самими организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом)²; б) обязательный контроль уполномочен­ного органа, осуществляемый на основании информации, пред­ставляемой ему организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, и др. (ст. 4 За­кона).

Операция с денежными средствами или иным имуществом подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 тыс. руб. При этом Закон определяет ряд характерных черт данных операций, наличие ко­торых обусловливает обязательность проведения такого контро­ля: наличная форма операций с денежными средствами; разме­щение денежных средств во вклад (на депозите) с оформлением документов на предъявителя; помещение ценных бумаг, драго­ценных металлов, драгоценных камней и иных ценностей в лом­бард и др. (ст. 6 Закона).

На организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, возложены обязанности, обес­печивающие фиксирование, хранение и представление информа­ции уполномоченному органу. При этом кредитным организа-

циям запрещается открывать счета (вклады) на анонимных вла­дельцев.

В качестве уполномоченного органа по противодействию лега­лизации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем образован Комитет Российской Федерации по финансовому мо­ниторингу¹ (КФМ России) Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263². Согласно Указу КФМ России является федераль­ным органом исполнительной власти, предпринимающим соот­ветственно своему предназначению определенные правовыми" нормами меры, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. КФМ России подотчетен Министерству финансов РФ. Обязанности председателя Комитета исполняет первый заместитель Министра финансов РФ. Помимо центрального аппарата этого органа пред­усмотрено образование и его территориальных органов³.

К основным задачам КФМ России отнесены:

сбор, обработка и анализ информации об операциях с денеж­ными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ;

создание единой информационной системы и ведение феде­ральной базы данных в сфере противодействия легализации (от­мыванию) доходов, полученных преступным путем;

направление соответствующей информации в правоохрани­тельные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о связи операции, сделки с отмыванием доходов, полученных преступным путем;

осуществление взаимодействия и информационного обмена с компетентными органами иностранных государств в сфере проти­водействия отмыванию доходов;

представление Российской Федерации в международных орга­низациях по вопросам противодействия легализации (отмыва­нию) доходов, полученных преступным путем.

' См.: Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) до­ходов, полученных преступным путем» // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3418.

² О внутреннем контроле см. распоряжение Правительства РФ от 17 июля 2002 г. № 283р // СЗ РФ. 2002. № 29. Ст. 2995.

¹ Мониторинг (англ, monitor) — регулярное наблюдение, сбор и анализ ин­формации с целью изучения каких-либо процессов // См. Краткий словарь совре­менных понятий и терминов. М., 1995. С. 255.

² Указ Президента РФ «Об уполномоченном органе по противодействию лега­лизации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем // СЗ РФ. 2001. № 45. Ст. 4254; постановление Правительства РФ от 26 ноября 2001 г. № 820 «Во­просы Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу» // СЗ РФ. 2001. №49. Ст. 4628.

³ См.: Положение о территориальных органах Комитета РФ по финансовому мониторингу. Утверждено приказом КФМ России от 1 июля 2002 г. № 41 // Рос­сийская газета. 2002. 24 июля.

Работники КФМ России несут ответственность, установлен­ную законодательством, за разглашение ставших им известными сведений, составляющих служебную, банковскую, налоговую или коммерческую тайну. Вред, причиненный физическим и юриди­ческим лицам незаконными действиями КФМ или его работника­ми в связи с выполнением своих функций, подлежит возмещению за счет средств федерального бюджета.

У организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, при нарушении требований Федерального закона от 7 августа 2001 г. о представлении инфор­мации, ее фиксировании, хранении документов и др., предусмот­ренных ст. 6 и 7 Закона, могут быть отозваны (аннулированы) ли­цензии в установленном порядке.

Закон не предусматривает полномочий КФМ России по приме­нению каких-либо мер принудительного воздействия при выявле­нии в ходе мониторинга правонарушений. Применение этих мер на основе информации, представленной КФМ, относится к компе­тенции правоохранительных органов.

Следует отметить также, что в процессе деятельности КФМ не только охватывается широкий круг организаций, но и возлагают­ся на них в установленных Законом случаях дополнительные обя­занности, а именно: осуществление обязательных процедур внут­реннего контроля и представление Комитету предусмотренной информации.

Финансовый контроль, осуществляемый государственными органами и органами местного самоуправления, дополняется об­щественным финансовым контролем, основанным на положени­ях Конституции Российской Федерации, устанавливающих права граждан, в том числе — право на участие в управлении делами государства (ст. 32), обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому возмож­ность ознакомления с документами и материалами, непосредст­венно затрагивающими его права и свободы (ст. 24). Такой кон­троль могут осуществлять как отдельные граждане, так и трудовые коллективы, а также общественные объединения (в частности, профсоюзы и другие). Помимо этого государственные органы могут привлекать общественность к выполнению своих контрольных функций.

Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. «Об общест­венных объединениях» (ст. 27)¹ они вправе: вносить свои предло-

ясения по вопросам общественной жизни в органы государствен­ной власти; участвовать в выработке решений органов государст­венной власти и местного самоуправления; представлять и защи­щать своп права, законные интересы своих членов, а также дру­гих граждан в органах государственной власти и местного само­управления. Реализация всех этих прав связана с участием в осуществлении контроля, в частности, финансового контроля.