§ 3. Государственный и муниципальный контроль 1.

Счетная палата Российской Федерации как субъект государствен­ного финансового контроля. Для усиления контроля со стороны Фе­дерального Собрания за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной пала­те Российской Федерации»1 была создана Счетная палата РФ — по­стоянно действующий орган государственного финансового контро­ля, подотчетный Федеральному Собранию РФ.

Основные задачи Счетной палаты РФ:

• определение целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

• оценка обоснованности доходных и расходных статей проек­тов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов;

• проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрыва­емые за счет средств бюджета;

• осуществление контроля за законностью и своевременно­стью движения средств бюджета в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Россий­ской Федерации и т.д.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Госу­дарственной Думой сроком на шесть лет по представлению Прези­дента РФ. Заместитель Председателя назначается на должность Со­ветом Федерации на тот же срок. При формировании Счетной па­латы Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет.

Для реализации возложенных на нее задач Счетная палата осу­ществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюдже­тов федеральных внебюджетных фондов, что включает в себя:

• организацию и проведение оперативного контроля за испол­нением федерального бюджета в отчетном году;

• проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, затрагивающих вопросы федераль­ного бюджета и финансов Российской Федерации;

• подготовку и представление заключений в обе палаты парла­мента по исполнению названных бюджетов и т.д.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются, во-первых, на все государственные органы и учреждения в Россий­ской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды; во-вторых, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреж­дения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют фе­деральную собственность либо управляют ею, а также имеют пре­доставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в опе­ративную деятельность проверяемых организаций. О результатах ре­визий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу.

В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящих государству ущерб и требую­щих пресечения, Счетная палата вправе давать администрации про­веряемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего испол­нения предписаний Счетная палата вправе по согласованию с Госу­дарственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским сче­там проверяемых организаций.

Счетная палата должна регулярно представлять сведения о своей деятельности СМИ.

Президент РФ. Контроль за финансами со стороны Президен­та РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем из­дания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов, назначения и освобождения от должности министра фи­нансов РФ, представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя ЦБ РФ, Председателя Счет­ной палаты РФ. В соответствии с Конституцией РФ Президент стра­ны обращается с ежегодным Бюджетным посланием к Федерально­му Собранию.

Определенные функции финансового контроля выполняет Кон­трольное управление Президента РФ. Как структурное подразделение Администрации Президента оно подчиняется непосредственно Пре­зиденту РФ, но взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций контроль за деятельностью органов кон­троля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнитель­ной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц и др.

Контрольное управление наделено правом требовать от руково­дителей государственных органов, организаций и предприятий (не­зависимо от формы собственности) представления документов, ма­териалов и любой информации, необходимой для проведения про­верок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президен­та РФ предложения по результатам проверок. Оно вправе направ­лять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение 10 дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции к нарушителям фи­нансовой дисциплины. Материалы об этом направляются в соответ­ствующие контрольные или правоохранительные органы для приня­тия необходимых мер.

В системе исполнительной власти образованы органы, наделен­ные специальной компетенцией в области финансового контро­ля, к которым относятся Федеральное казначейство и федеральные службы.

Федеральное казначейство было образовано в 1992 г. в соответ­ствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556[33]. В на­стоящее время его деятельность регламентируется постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703[34]. Федеральное казна­чейство является федеральным органом исполнительной власти (фе­деральной службой), осуществляющим правоприменительные функ­ции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы страны, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, рас­порядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство наделено следующими полномочиями для реализации стоящих перед ним целей:

• доводит до главных распорядителей, распорядителей и полу­чателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объ­емы финансирования;

• ведет учет операций по кассовому исполнению бюджетов;

• открывает и ведет лицевые счета указанных субъектов;

• составляет и представляет в Минфин России оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета;

• осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Рос­сийской Федерации;

• осуществляет в установленном порядке кассовое обслужива­ние исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и др.

Наряду с перечисленными полномочиями Федеральное казна­чейство осуществляет предварительный и текущий контроль за веде­нием операций со средствами федерального бюджета главными рас­порядителями, распорядителями и получателями средств федераль­ного бюджета.

В целях реализации перечисленных полномочий Федеральное казначейство имеет право:

• запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установ­ленной сферы деятельности;

• давать разъяснения по вопросам в сфере бюджетной деятель­ности;

• организовывать проведение необходимых экспертиз, анали­зов и оценок;

• осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства;

• применять предусмотренные законодательством меры огра­ничительного, предупредительного и профилактического ха­рактера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в бюджетной сфере, а также меры по ликвидации последствий указанных наруше­ний.

Органы Федерального казначейства осуществляют контроль­ные функции во взаимодействии с соответствующими органами ис­полнительной власти, налоговыми, правоохранительными органа­ми и банками; передают правоохранительным органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответ­ственность.

Правомочия органов Федерального казначейства в сфере финан­совых отношений достаточно широки. Его роль значительно повы­шается в связи с передачей ему из банковской системы функций по кассовому исполнению бюджета, в соответствии со ст. 215.1 БК РФ.

В соответствии с БК РФ руководители органов Федерально­го казначейства, его территориальных органов имеют право при­останавливать в предусмотренных бюджетным законодательством случаях операции по лицевым счетам, открытым в органах Феде­рального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организа­циях.

Списание средств со счетов Федерального казначейства и его тер­риториальных органов без их распоряжения осуществляется в случа­ях, предусмотренных ст. 284 БК РФ.

В целях усиления финансового контроля в 2004 г. была создана Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), функционирующая на основании постановления Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 2781. Росфиннадзор является федеральным ор­ганом исполнительной власти, осуществляющим функции по конт­ролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции ор­гана валютного контроля.

Полномочия Росфиннадзора включают в себя осуществление кон­троля и надзора:

• за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материаль­ных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

• соблюдением резидентами и нерезидентами валютного зако­нодательства, а также за соответствием проводимых валют­ных операций условиям лицензий и разрешений;

• соблюдением требований бюджетного законодательства по­лучателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджет­ных инвестиций;

• исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправ­ления законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре;

• исполнением бюджетов субъектами Российской Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств и т.д.

Для реализации названных полномочий Росфиннадзор имеет право:

• проверять в организациях, получающих средства федераль­ного бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные цен­ности, находящиеся в федеральной собственности, в органи­зациях — получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бух­галтерского учета, отчеты, планы, сметы, фактическое нали­чие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также по­лучать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и за­веренные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

• проводить в организациях любых форм собственности, полу­чивших от проверяемой организации денежные средства, ма­териальные ценности и документы, сличение записей, доку­ментов, данных с соответствующими документами и данны­ми проверяемой организации (встречная проверка);

• направлять обязательные к исполнению представления и предписания по устранению выявленных нарушений;

• осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями нарушений зако­нодательства;

• запрашивать и получать сведения, необходимые для приня­тия решений;

• давать разъяснения по вопросам компетенции Росфиннадзо- ра и др.

В ведение Росфиннадзора переданы контрольно-ревизионные органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина России. В свою очередь, Росфиннадзор находится в ведении Мин­фина России.

В соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[35] и Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 «Об уполномочен­ном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[36] в структуре Минфина России был образован Комитет РФ по финан­совому мониторингу. В рамках проводимой административной ре­формы Комитет был преобразован в Федеральную службу по финан­совому мониторингу[37], находящуюся в ведении Минфина России.

Служба наделена полномочиями:

• по осуществлению контроля и надзора за выполнением все­ми лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, за привлечением к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законо­дательства;

• сбору, обработке и анализу информации об операциях (сдел­ках) с денежными средствами или иным имуществом, подле­жащими контролю в соответствии с законодательством;

• осуществлению проверок полученной информации о назван­ных операциях, получению необходимых разъяснений;

• * выявлению признаков, свидетельствующих о том, что опера­

ция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией доходов, полученных преступным пу­тем, или с финансированием терроризма.

Служба также ведет учет организаций, осуществляющих опера­ции с денежными средствами, подлежащими контролю, формирует перечень организаций и физических лиц, в отношении которых име­ется информация об их участии в экстремистской деятельности; раз­рабатывает и проводит мероприятия по предупреждению нарушений законодательства в указанной сфере; принимает в пределах компе­тенции решения о нежелательности пребывания иностранного граж­

данина или лица без гражданства в Российской Федерации; издает постановления о приостановлении операций с денежными средства­ми или иным имуществом.

Служба координирует деятельность федеральных органов испол­нительной власти в данной сфере, а также направляет информацию по операциям (сделкам) с денежными средствами или иным иму­ществом в правоохранительные органы в соответствии с их компе­тенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией преступных до­ходов.

Переход к рыночным отношениям в экономике, изменения в об­ласти ценообразования и планирования, возникновение таких хо­зяйствующих субъектов, как хозяйственные товарищества и обще­ства, приватизация объектов государственной и муниципальной собственности, превращение налогов в основной источник государ­ственных доходов и т.д. обусловили необходимость появления новых органов, осуществляющих финансовый контроль, и новых форм его проведения.

В соответствии с Законом о налоговых органах РФ при Мини­стерстве финансов РСФСР была создана единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью ис­числения, полнотой и своевременностью внесения в соответствую­щий бюджет налогов и других обязательных платежей, установлен­ных законодательством, — Государственная налоговая служба РФ. Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. № 16351 Государствен­ная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам. В настоящее время правопреемником минис­терства является ФНС России, находящаяся в ведении Минфина России.

Федеральная налоговая служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, пра­вильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и иных обязательных платежей, а также за произ­водством и оборотом табачной продукции и соблюдением валютного законодательства в пределах компетенции налоговых органов.

Служба наделена широким кругом полномочий, включая осущест­вление контроля и надзора:

• за соблюдением законодательства о налогах и сборах, пра­вильностью исчисления, полнотой и своевременностью вне­сения налогов и сборов, иных платежей в бюджет;

• осуществлением валютных операций резидентами и нерези­дентами, не являющимися кредитными организациями;

• соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения;

• полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;

• проведением лотерей, в том числе за целевым использовани­ем выручки от проведения лотерей.

Помимо названного ФНС России осуществляет государствен­ную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве ин­дивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хо­зяйств; ведет в установленном порядке учет всех налогоплательщи­ков и иные полномочия.

В целях реализации полномочий ФНС России имеет право за­прашивать и получать необходимые сведения от налогоплательщи­ков; проводить налоговые проверки, иные контрольные мероприя­тия, предусмотренные законодательством о налогах и сборах.

Права и обязанности налоговых органов регламентируются так­же нормами, содержащимися в соответствующих статьях НК РФ.

Осуществление контрольных и надзорных полномочий в сфере страховой деятельности возложено на Федеральную службу страхово­го надзора, созданную постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 3301, о чем подробнее говорится в гл. XIX учебника.

Контроль и надзор в сфере финансовых рынков возложен на Фе­деральную службу по финансовым рынкам2. Это выражается:

1) в регистрации:

а) выпусков эмиссионных ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска;

б) правил доверительного управления паевыми инвестици­онными фондами;

в) правил негосударственных пенсионных фондов, доку­ментов профессиональных участников рынка ценных бу­маг, а также специализированных депозитариев инвести­ционных фондов, паевых инвестиционных фондов и не­государственных пенсионных фондов;

2) осуществлении лицензирования профессиональной деятель­ности на рынке ценных бумаг, а также лицензирование дру­гих видов деятельности, отнесенных к компетенции ФСФР России;

3) контроле порядка проведения операций с денежными сред­ствами или иным имуществом, совершаемых профессио­нальными участниками рынка ценных бумаг, в целях про­тиводействия легализации доходов, полученных преступным путем;

4) приостановлении эмиссии ценных бумаг;

5) проведении проверок эмитентов, субъектов отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязатель­ному пенсионному страхованию и профессиональному пен­сионному страхованию, ипотечных агентов, профессиональ­ных участников рынка ценных бумаг и иных субъектов в дан­ной сфере;

6) проведении контрольно-ревизионных мероприятий в отно­шении бюро кредитных историй; а также осуществляет иные функции по контролю и надзору.

Контрольные полномочия в сфере финансовой деятельности возложены также на Федеральную .таможенную службу и Департамент экономической безопасности МВД России.

2. Ведомственный (внутриведомственный) финансовый контроль. Данный вид финансового контроля осуществляется в министер­ствах, ведомствах руководителями соответствующих органов и спе­циально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредст­венно руководителю министерства, ведомства.

Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федера­ции и муниципальных образований осуществляют финансовый конт­роль за операциями с бюджетными средствами главных распорядите­лей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответству­ющих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципаль­ных гарантий условий выделения, получения, целевого использова­ния и возврата бюджетных средств.

Основными задачами данного вида контроля являются:

• выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нару­шений финансовой дисциплины;

• разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих;

• принятие мер по возмещению виновными лицами причи­ненного ущерба и др.