§ 49. Государственные внутренние и внешние заимствования

В России первый внутренний займ был выпущен в мае 1810 г. в период правления Александра I. Это был шестипроцентный займ с семилетним сроком обращения ассигнациями номиналом 1000 рублей и выше. Однако было реализовано только 3 процента этого займа на общую сумму 3,2 млн рублей по причине отсутствия свободных денежных средств для долгосрочного вложения и недове­рия населения к новой форме государственного кредита. Именно с этого момента началась история формирования российского фон­дового рынка. В последующие годы государство все активнее стало выпускать различные внутренние займы, которые осуществлялись в форме выпуска ценных бумаг (в основном облигаций и векселей). Различают несколько видов государственных займов.

По субъекту эмиссии они подразделяются на выпускаемые Пра­вительством Российской Федерации, Правительствами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

По субъектам-держателям ценных бумаг различают государствен­ные займы, реализуемые только юридическим лицам, только граж­данам, а также физическим и юридическим лицам.

По форме займы бывают облигационными и безоблигацион- ными. Облигационные займы связаны с эмиссией ценных бумаг (например, облигаций). Безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записи в долговых книгах и выдачи специальных обязательств.

По срокам погашения займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (до 5 лет) и долгосрочные (до 30 лет).

Право осуществления государственных внутренних заимство­ваний от имени Российской Федерации принадлежит Правитель­ству Российской Федерации или уполномоченному им Министер­ству финансов Российской Федерации. В соответствии с Бюджет­ным кодексом право на осуществление внутренних заимствова­ний принадлежит, соответственно, высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации или финансовому органу субъекта Российской Федерации. Право на муниципальные заимствования от имени муниципального об­разования принадлежит местной администрации. При этом осу­ществление государственных и муниципальных заимствований допускается только в случае включения их в программу государ­ственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образова­ний, которая утверждается в качестве приложения к соответству­ющему закону (решению) о бюджете.

Программа государственных внутренних заимствований Россий­ской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципаль­ных образований представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на очередной финансо­вый год и плановый период. Указанный перечень отражается в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направленных на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствования.

В случае если государственные внутренние заимствования, осу­ществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, предусматривают в зависимости от условий их выпуска получение при погашении иного, чем де­нежные средства, имущественного эквивалента, подлежат отра­жению отдельной строкой в программе государственных внутрен­них заимствований Российской Федерации. В программу государ­ственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в обязательном порядке включаются соглашения о займах, за­ключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утра­тили силу в установленном порядке.

В настоящее время в Российской Федерации выпущено несколь­ко видов государственных внутренних займов. По каждому выпус­ку займов принимается отдельный нормативный правовой акт, в котором указываются цели и срок выпуска займа, его доходность, условия выплаты, льготы, срок и порядок погашения. Так, в со­ответствии с Постановлением Правительства Российской Феде­рации от 15 июня 2001 г. № 379 (в редакции от 24 августа 2004 г. № 433) утверждены Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа. В них установле­но, что эмитентом облигаций от имени Российской Федерации является Министерство финансов Российской Федерации. Обли­гации являются купонными среднесрочными (от 1 года до 5 лет) государственными ценными бумагами и предоставляют их вла­дельцам право на получение номинальной стоимости облигации при ее погашении и получение дохода в виде процента к номи­нальной стоимости. Номинальная стоимость облигации составля­ет 500 рублей. Эмиссия осуществляется в форме отдельных выпус­ков, каждый из которых имеет государственный регистрацион­ный номер. Решение о выпуске принимается эмитентом в виде приказа[58]. Владельцами облигаций могут быть российские и ино­странные юридические и физические лица. При этом для каждого выпуска отдельно могут устанавливаться ограничения на потен­циальных владельцев. Облигации могут свободно обращаться на вторичном рынке.

В состав государственного и муниципального внутреннего дол­га входят государственные гарантии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальные гарантии. Перечень подлежащих предоставлению и исполнению государ­ственных и муниципальных гарантий в валюте Российской Феде­рации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) включается в специальную программу госу­дарственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта Российской Федерации, программу муници­пальных гарантий. В данных программах должна быть предусмот­рена каждая гарантия (с указанием принципала по каждой гаран­тии), величина которой превышает:

- 1 млрд рублей — для государственных гарантий Российской Федерации;

- 10 млн рублей — для государственных гарантий субъекта Рос­сийской Федерации;

- 100 тыс.

Программы государственных и муниципальных гарантий в ва­люте Российской Федерации включаются в качестве приложения к соответствующему закону (решению) о бюджете.

Особым видом государственных внутренних заимствований яв­ляются денежные вклады населения. В соответствии со ст. 1 Феде­рального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации»[59] государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности денеж­ных сбережений граждан Российской Федерации, признавая их гарантированными сбережениями и государственным внутренним долгом Российской Федерации. Государство гарантирует сбереже­ния граждан во вкладах Сберегательного банка Российской Феде­рации, внесенных до 20 июня 1991 г., а также вклады в организа­ции государственного страхования Российской Федерации по до­говорным (накопительным) видам личного страхования в период до 1 января 1992 г.

В качестве меры для восстановления и обеспечения сохранно­сти гарантированных вкладов граждан применяется перевод их в целевые долговые обязательства Российской Федерации, являю­щиеся государственными ценными бумагами в соответствии с указанным законом, а также с положениями Федеральных зако­нов «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР с сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации»[60] и «О порядке установле­ния долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации»[61].

Гарантирование сбережений осуществляется государственной собственностью и всеми активами, находящимися в распоряже­нии Правительства Российской Федерации. Финансовые гаран­тии по погашению этого вида государственного долга предусмат­риваются в Федеральном законе о бюджете на очередной финан­совый год и плановый период, где указаны размеры средств, на­правляемых на выплату компенсаций. Так, в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 24 июля 2007 г.

Несмотря на ежегодные выплаты компенсаций в размере до 1 тыс. рублей, полностью суммы вкладов гражданам не возвраща­ются, хотя их индексация производится. В данном случае пробле­ма не только в нехватке средств бюджета на погашение указанных видов долговых обязательств, но и в определении правовой регла­ментации самих компенсационных выплат. Выплата компенсаций по банковским вкладам в качестве способа обеспечения обяза­тельств, их размер, порядок и сроки не предусмотрены граждан­ским законодательством, что еще раз свидетельствует о специфи­ке отношений в области государственного кредита.

В России государственные ценные бумаги в форме облигацион­ного внешнего займа впервые были выпущены в 1769 г. в период правления Екатерины II на общую сумму 500 тыс. голландских гульденов, размещенные на голландском рынке на 10-летний срок под 5 процентов годовых через банкирский дом «Гопе и К°»!. С этого займа началась история формирования государственного внешнего долга России.

Государственный внешний долг Российской Федерации форми­руется за счет заимствований, осуществленных в иностранной валюте от иностранных кредиторов, т.е. от иностранных госу­дарств, иностранных физических и юридических лиц, междуна­родных финансовых организаций, и складывается из следующих элементов:

1) задолженности перед официальными кредиторами, т.е.

2) задолженности перед коммерческими банками западных стран без государственных гарантий;

3) долга внешнеторговых объединений по централизованным импортным поставкам, образовавшегося до 1991 г.;

4) долга международным валютно-финансовым организациям (Международный валютный фонд, Всемирный банк и Европей­ский банк реконструкции и развития);

5) займов России в ценных бумагах, обращающихся на миро­вых рынках (облигации внутреннего валютного займа, еврообли­гации)[62].

Государственные внешние заимствования Российской Федера­ции и субъекта Российской Федерации включаются в программу государственных внешних заимствований, которая представляет собой перечень всех внешних заимствований на очередной фи­нансовый год и плановый период по видам заимствований с от­ражением разницы между объемом привлечения денежных средств и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства.

В программе государственных внешних заимствований Россий­ской Федерации должен содержаться перечень внешних займов с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностран­ные заимствования с указанием источника привлечения (заим­ствования), суммы заимствования, сроков погашения и других показателей. Право осуществления государственных внешних за­имствований и заключения договоров о предоставлении государ­ственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит от имени Российской Федерации Правительству Российской Федерации или уполномоченному им Министерству финансов Российской Федерации.

В программе государственных внешних заимствований Россий­ской Федерации отдельно должны быть предусмотрены все зай­мы, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долларов США, на весь срок займа. Данные займы подлежат ре­ализации только при условии их утверждения в составе програм­мы государственных внешних заимствований Российской Феде­рации Федеральным законом о федеральном бюджете. В программу также в обязательном порядке включаются соглашения о зай­мах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке. Программа государ­ственных внешних заимствований Российской Федерации утвер­ждается в качестве приложения к Федеральному закону о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый пе­риод.

Договоры и соглашения о государственных внешних заимство­ваниях Российской Федерации, исполнение которых требует уве­личения объемов государственных внешних заимствований Рос­сийской Федерации, утвержденных Федеральным законом о фе­деральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, могут быть заключены только после внесения соответ­ствующих изменений в Федеральный закон о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год и плановый период.

В программе государственных внешних заимствований субъек­та Российской Федерации должны быть определены:

1) предельный объем государственных внешних заимствова­ний субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

2) перечень, объемы и сроки погашения государственных внешних заимствований субъекта Российской Федерации.

Порядок осуществления внешних заимствований субъектов Российской Федерации (за исключением внешних облигацион­ных займов) устанавливается Правительством Российской Феде­рации. Бюджетным кодексом вводится правило, по которому вы­пуск внешних облигационных займов субъектов Российской Фе­дерации осуществляется с учетом приоритета государственных внешних заимствований Российской Федерации[63]. Программа го­сударственных внешних заимствований и государственных гаран­тий в иностранной валюте субъекта Российской Федерации вклю­чается в качестве приложения к закону о бюджете.

Договоры о государственных внешних заимствованиях Россий­ской Федерации, о предоставлении государственных гарантиях по внешним займам подлежат ратификации Федеральным Со­бранием Российской Федерации в случае, если предусмотрен­ные этими договорами займы и государственные гарантии не включены в программу государственных внешних заимствований и программу государственных гарантий в иностранной валюте, а привлекаемые средства по займам превышают сумму, эквива­лентную 10 млн долларов США, и предоставляемые гарантии превышают сумму, эквивалентную 50 млн долларов США, на весь срок займа или гарантии.

В законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период закрепляются пределы государственных внутренних и внешних заимствований. Так, на 1 января 2010 г. верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации составит 2,27 трлн рублей, а верхний предел внешне­го долга — в сумме 43,9 млрд долларов США (или 32,3 млрд евро).