§ 2. Формы государственного и муниципального долга

в форме кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени России (как заемщика) с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

в форме государственных займов, осуществленных путем вы­пуска ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;

в форме договоров и соглашений о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджет­ной системы РФ;

в форме договоров о предоставлении РФ государственных га­рантий;

и, наконец, в форме соглашений и договоров, в том числе меж­дународных, заключенных от имени России, о пролонгации и ре­структуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

В аналогичных формах могут быть выражены долговые обяза­тельства субъекта РФ, а также муниципального образования.

Исключение составляет для муниципальных образований пос­ледняя из вышеуказанных форм (международные договоры и со­глашения).

Важно заметить, что указанный перечень форм государствен­ного и муниципального долга, закрепленный в ст. 99—100 БК РФ, является исчерпывающим, и ни один субъект госкредит-ных отношений, в том числе РФ, не вправе обязываться по иным формам долговых обязательств. Это обстоятельство обусловлива­ет, в свою очередь,.и состав объема федерального, регионального и муниципального долга

Так, в объем государственного внутреннего долга РФ включа­ются:

основная номинальная сумма долга по государственным цен­ным бумагам РФ;

объем основного долга по кредитам, полученным РФ;

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным РФ от бюджетов других уровней;

объем обязательств по государственным гарантиям, предо­ставленным РФ.

Законодатель выделяет также и понятие объема государствен­ного внешнего долга РФ, куда включаются: 1) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным РФ; 2) объем основного долга по полученным РФ кредитам правительств ино­странных государств, кредитных организаций, фирм и междуна­родных финансовых организаций.

В объем государственного долга субъектов РФ включаются:

основная номинальная сумма долга по государственным цен­ным бумагам субъектов РФ;

объем основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным субъектом РФ от бюджетов других уров­ней;

объем обязательств по государственным гарантиям, предо­ставленным субъектом РФ.

В объем муниципального долга включаются:

основная номинальная сумма долга по муниципальным цен­ным бумагам;

объем основного долга по кредитам, полученным муниципаль­ным образованием;

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюдже­тов других уровней;

объем обязательств по муниципальным гарантиям, предостав­ленным муниципальным образованием.

Все средства, поступающие в виде различных форм долго­вых обязательств, в соответствии с требованиями БК РФ (ст. 113) должны быть в обязательном порядке отражены в со­ответствующих бюджетах. При этом поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отра­жаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета, а все расходы на обслуживание долговых обяза­тельств, включая дисконт (разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным или муници­пальным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга. Погашение основной суммы долга РФ, долга субъекта РФ, му­ниципального долга, возникшего из государственных или му­ниципальных заимствований, учитывается в источниках фи­нансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита со­ответствующего бюджета.

В БК РФ особо закреплены полномочия региональных орга­нов власти и органов местного самоуправления в сфере субфеде­рального долга. Так, в ст. 99 указывается, что представительные и исполнительные органы власти субъекта РФ используют все полномочия по формированию доходов бюджета субъекта РФ для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.

Охарактеризуем более подробно каждую из вышеуказанных форм долговых обязательств.

Так, использование такой формы как ния и договоры обусловлено, как правило, бюджетных средств. Указанная форма ^госУД^аРств_енното7^иСТЬЮ ципального) долга является (наряду с займами) наибол диционной, как для России, так и для иных стр^ц что в России право на возможность покрытия Деф_Ицит ^1У1НИМ' та за счет использования кредитных ресурсов еще задолго до вступления в силу БК РФ, пер_вонача^плено ст. 13 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основа жетного устройства и бюджетного процесса в РСфср» ^{Х юд} и в Законе РФ «О государственном внутреннем д_олге Федерации» (ст. 2

Однако следует иметь в виду, что в соответствц_{и с й} щим законодательством не всякий банк вправе заключа дитные договоры о предоставлении кредитов на Погашени*⁵ к^' жетного дефицита. Так, Банк России, в с_ООТветст Федеральным законом от 10 июля 2002 г. «О Центр_ально ^{Вии с} Российской Федерации (Банке России)»¹, не кредиты на финансирование дефицитов местных бюджетов, а также бюджетов ^госУД^аРствец_НЫх в жетных фондов. Отметим, что такое правило всегда. Оно стало действовать лишь после 26 апр_еля дос^Л° ^Не даты принятия новой редакции указанного Закона. Д₀ диты Правительству РФ предоставлялись, как пр_авило ^Г° ^кре" Банком России. При этом в качестве кредитных ресурсов ^МвНН° пользовал как собственные средства, так и отчисления к °^{Н ИС} ческих банков и кредитных учреждений от сумм привле °^ММер" ими средств физических и юридических лиц по но_{рматива} ^енных лежащим передаче ЦБ РФ для хранения, а такж_е времен свободные вклады населения в учреждениях Сбербанка рф , определяемых ежегодными соглашениями

В настоящее время эта форма государственных (_муниц ных) долговых обязательств реализуется посредством кое ^паль" договоров, участниками которых являются: с одной Итных

ее субъекты, муниципальные образования — в

Редостав-ных

ка, а с другой стороны — банки (как правило, коммерческие) — в качестве-кредиторов.

Государственные (муниципальные) займы, осуществляе­мые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, являются второй основной формой государственного (федерального и регионального), а также муниципального долга. Они, как отмечалось выше, пред­ставляют собой одну из наиболее распространенных форм дол­говых обязательств, применяемых как в нашей стране, так и в зарубежных странах.

Порядок выпуска государственных займов РФ, как установле­но в ст. 75 Конституции РФ, определяется на основе федерально­го закона. Долговые обязательства в данном случае — это любые ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в ко­торых должником выступает государство, органы государст­венной власти или управления и удостоверяющие право заимо­давца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имуществен­ных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение (ст. 817 ГК РФ).

В случае эмиссии ценных бумаг органами государственной власти и управления субъектов РФ, краев и областей, городов и регионов регистрация ценных бумаг проводится Минфином Рос­сии¹.

В БК РФ впервые получило правовое закрепление целевое ис­пользование средств, привлеченных в виде государственных (внутренних и внешних), а также муниципальных заимствова­ний. Так, внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансиро­вания расходов этих бюджетов, но только в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обяза­тельств, а государственные внешние заимствования РФ — для по­крытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств РФ.

От имени РФ право осуществления государственных внутрен­них и внешних заимствований и выдачи государственных гаран-

тий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) при­надлежит Правительству РФ либо уполномоченному им ответст­венному федеральному органу исполнительной власти.

От имени субъекта РФ право на осуществление государствен­ных внутренних заимствований принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ, а от имени муниципального образования право осуществления му­ниципальных внутренних заимствований и выдачи муниципаль­ных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (зай-' мов) — уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Впервые БК РФ закрепляется также и перечень субъектов, ко­торые могут выступать в качестве кредиторов в договоре государ­ственного и муниципального займа, т.е. тех лиц, от которых при­влекаются займы. В отношениях по государственным заимство­ваниям РФ (ст. 89) кредиторами могут выступать: физические лица, юридические лица и кроме того иностранные государства, а также международные финансовые организации. БК закрепле­но, что РФ в отношениях по государственным заимствованиям может выступать как заемщик или гарант погашения займов другими заемщиками. Хотя это не совсем точно с позиций дого­ворного права, поскольку договор займа и гарантии — это два Самостоятельных договора¹. РФ в последнем случае (т.е. в долго­вых обязательствах) выступает не как гарант, ибо сторонами до­говора займа являются заемщик и заимодавец (кредитор), а не гарант (поручитель). Поэтому в случае неплатежеспособности сто­роны по договору займа, обеспеченного гарантией Федерации, последняя, реализуя взятые на себя обязательства третьих лиц (т.е. уплачивая долги других заемщиков) выступает уже не гаран­том, а должником (заемщиком). Гарантии же в данном случае есть лишь указание на способ обеспечения исполнения данного вида обязательств РФ (гл. 23 ГК РФ). Между тем, согласно БК РФ в отношениях по государственным заимствованиям РФ, ее субъекты, муниципальные образования выступают как в качест­ве заемщика, так и гаранта.

Таким образом в соответствии с бюджетным законодательст­вом сама Федерация может обязываться как по внутренним, так и по внешним долгам (государственные заимствования РФ могут быть внутренними и внешними).

Важно заметить, что БК РФ наряду с термином «займ», опе­рирует также и понятием «заем» и «заимствование». Эти понятия не идентичные.

Государственный или муниципальный заем (заимствова­ние) — это передача в собственность России, ее субъекта или му­ниципального образования денежных средств, которые они обя­зуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа (ст. 6 БК РФ).

Государственные же заимствования РФ — это займы и креди­ты., привлекаемые от физических и юридических лиц, иностран­ных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками (ст. 89 БК РФ).

Законодатель определяет государственные внешние заимст­вования РФ как займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выражен­ные в иностранной валюте.

Соответственно государственные внутренние заимствования РФ — это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых орга­низаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обяза­тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов други­ми заемщиками, выраженные в валюте РФ.

В соответствии с БК РФ, субъекты РФ и муниципальные об­разования имеют равный объем компетенции при осуществле­нии государственных (муниципальных) заимствований. Поэто­му регулирование государственных заимствований субъектов РФ, которые в юридической литературе именуются также субфедеральными или региональными заимствованиями, а также муниципальных заимствований в настоящее время осу­ществляется на основе одной общей статьи БК РФ — ст. 90. Это связано с тем, что Федеральным законом от 5 августа 2000 г. была принята новая редакция БК РФ, в соответствии с которой субъекты РФ утратили, по сравнению с ранее дейст­вующей редакцией, право на заключение самостоятельных до­говоров займа с иностранными государствами и международны­ми финансовыми организациями, в которых субъект РФ мог выступать в роли заемщика (гаранта) погашения займов други-

ми заемщиками. В настоящее время закреплено, что государст­венные заимствования субъектов РФ и муниципальные заимст­вования — это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязатель­ства соответственно субъекта РФ или муниципального образо­вания как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств. Принцип добровольности размещения государственных займов закреплен в Конституции РФ (п. 4 ст. 75). ~^'"

Выпуск государственных и муниципальных займов осущест­вляется посредством эмиссии ценных бумаг соответствующего уровня.

Основные положения о порядке принятия решения об эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг получили пра­вовое закрепление в ст. 114 БК РФ. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг РФ, ее субъектов, а также муниципальных ценных бумаг регулируется Федеральным законом от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обраще­ния государственных и муниципальных ценных бумаг».

Первоначально решение об эмиссии государственных (муни­ципальных) ценных бумаг принимается соответственно Прави­тельством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Оно принимается с учетом предельных объемов дефицита бюджета, а также государственно­го (муниципального) долга, установленных БК РФ. Однако осно­вой такого решения должны быть закон (решение) о бюджете на текущий год, а также Программа внутренних заиствований. Ре­шение же об эмиссии государственных ценных бумаг РФ прини­мается также и в соответствии с Программой государственных внешних заимствований РФ. Понятие и содержание указанной Программы закреплено в ст. 108 БК РФ. Она представляет собой перечень внешних заимствований РФ на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые ино­странные заимствования.

Целевые кредиты — это форма финансирования проектов, включенных в указанную Программу, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возмездной и возвратной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соот­ветствии с целями этих проектов.

Целевые иностранные кредиты включают связанные креди­ты правительств иностранных государств, банков и фирм, пред­ставляющие собой форму привлечения средств на возвратной и

530 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

возмездной основах для закупок товаров (работ, услуг) за счет средств указанных субъектов, в основном в стране кредитора. По­мимо связанных кредитов, целевые иностранные кредиты вклю­чают еще и нефинансовые кредиты международных финансовых организаций, представляющие собой форму привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров (работ, услуг) за счет средств указанных субъектов в основном в стране кредитора. Помимо связанных кредитов, целевые иностранные кредиты включают еще и нефинансовые кредиты международ­ных финансовых организаций, представляющие собой форму при­влечения средств на возвратной и возмездной основах для заку­пок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или про­ектов структурных реформ при участии средств международных финансовых организаций.

Понятие и состав Программы государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований закреплен ст. 110 БК РФ. Указанная Программа представляет собой перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, му­ниципальных образований на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляе­мых на покрытие дефицита бюджета и погашение государствен­ных, муниципальных долговых обязательств. Важно заметить, что в случае выпуска государственных и муниципальных долго­вых с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленно­го имущества Программа государственных внутренних заимство­ваний РФ, субъектов РФ, муниципальных образований должна содержать также количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в валюте РФ, а также перечень иму­щества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования. Она представляется в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на оче­редной финансовый год. В нее в обязательном порядке включают­ся соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу.

Так, Программа государственных внутренних заимствований РФ на 2002 г. (приложение 23 к Федеральному закону «О феде­ральном бюджете на 2002 год»)¹ включает в себя следующие виды внутренних заимствований:

(привлечение/погашение)

Государственные ценные бумаги

привлечение средств

погашение основной суммы задолженности

Иные долговые обязательства

привлечение средств

погашение основной суммы задолженности

в том числе:

предварительная компенсация сбережений

обязательств

погашение векселей Министерства финансов РФ

прочее погашение

Кроме того:

Предоставление государственных гарантий РФ

в том числе:

При страховании гражданской ответственности российских авиаперевозчиков до 1 апреля 2002 г.

ФГУП «Космическая связь»

Агентство по ипотечному жилищному кредитованию

Прочие _____________

(тыс, руб.)

121674530,5 212155983,1 90481452,6 23405731,1

23 405 731,1

15600000,0 2 000 000,0 4841159,2 964571,9

36 600 000,0

30 000 000,0 600 000,0 2 000 000,0 4 000 000,0

СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3016.

По вопросу, касающемуся предоставления государственной гарантии РФ при страховании гражданской ответственности российских авиаперевозчиков, см.: постановление Правительства РФ от 13 марта 2001 г. № 151 // СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1055.

Программа Государственных внешних заимствований РФ на 2002 г. включает такие категории кредитов (займов), как несвя­занные (финансовые) заимствования на сумму 219 млн долл. США. со сроком погашения 5—17 лет; целевые иностранные за­имствования, включающие кредиты (займы) международных фи­нансовых организаций, кредиты (займы) правительств иностран­ных государств; а также банков и фирм на сумму 653,3 млн долл. США. Всего на общую сумму — 2843,3 млн долл. США.

Законом установлено, что государственные и муниципальные долговые обязательства, составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте РФ. Иностранная валюта, условные де­нежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки, на основании кото­рой определяется величина платежа по конкретным государст­венным и муниципальным ценным бумагам. Оплачиваться они также должны в российской валюте.

В целях оформления государственных внутренних займов вы­пускаются ценные бумаги различных видов: облигации, казна­чейские обязательства, бескупонные облигации и другие, относя­щиеся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», удостоверяю­щих право их владельца на получение от органа, их выпустив­ших, денежных средств или иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмот­ренные условиями указанной эмиссии.

В БК РФ впервые закреплено важное правило относительно соблюдения материальных (финансовых) прав кредиторов госу­дарства (муниципальных образований) в случае выпуска государ­ственных (муниципальных) ценных бумаг, гарантией исполне­ния обязательств по которым является обособленное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственнос­ти. В этом случае исполнение обязательств может осуществлять­ся путем передачи в собственность их владельцев указанного иму­щества. Заметим, что это специально оговоренное законом правило касается только случаев выпуска ценных бумаг и не рас­пространяется на случаи предоставления государственных или муниципальных гарантий.

Эмитентом, т.е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг РФ, выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решени­ем Правительства РФ отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета. Соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправления являются эмитентами региональных и муниципальных ценных бумаг.

Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг утверждаются соответствен­но: Правительством РФ, органом исполнительной власти субъек­та РФ, органом местного самоуправления в форме нормативных правовых актов соответствующего уровня (ст. 8 Федерального за­кона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»).

Условия эмиссии региональных и муниципальных ценных бумаг подлежат регистрации в Министерстве финансов РФ.

Наиболее распространенным видом ценных бумаг по государ­ственным займам являются облигации внутреннего государствен­ного займа.

Облигация (от лат. obligatio — обязательство) представляет собой ценную бумагу, удостоверяющую внесение ее держателем

денежных средств и подтверждающую обязательство возместить ему номинальную стоимость этой ценной бумаги в предусмотрен-, ный в ней срок с уплатой фиксированного процента (если иное не ! предусмотрено условиями выпуска).

Правовое понятие облигации закреплено в ст. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг». Облигация определяется как ' эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее держателя на получение от эмитента облигации в предусмотренный ею срок ' ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента от этой стоимости или иного имущественного эквивалента. При этом Законом оговаривается, что облигация может предусматривать яные имущественные права ее держателя, если это не противоре­чит законодательству РФ. Подробно понятие облигации дано также в ст. 816 ГК РФ.

Облигации бывают различных видов: на предъявителя и именные.

Облигации внутренних займов выпускаются, как правило, на предъявителя. По виду выплат дохода они подразделяются на процентные и беспроцентные. Доход может выплачиваться и в форме выигрышей, разыгрываемых в специальных тиражах.

В зависимости от субъектов, среди которых размещаются об­лигации, они бывают: свободно обращающимися или с ограничен­ным кругом обращения ('например, только среди юридических лиц). Облигации распространяются среди юридических и физи­ческих лиц на добровольной основе. Между тем из истории мно­гих государств известно и принудительное (по подписке) разме­щение облигаций внутреннего государственного займа; поэтому облигации могут классифицироваться и по принципу размеще­ния.

В зависимости от эмитента различают: облигации, выпускае­мые Правительством или Министерством финансов РФ, орга­нами государственной власти субъектов РФ, и облигации, вы­пускаемые органами местного самоуправления.

Все названные виды облигаций допускаются к публичному размещению¹.

Муниципальные займы в России после перехода к рыночным отношениям впервые были зарегистрированы в 1992 г. Их эми­тентами были муниципальные органы власти г. Новосибирска,

Пушкинского и Сергиево-Посадского районов Московской облас­ти, а также муниципальные органы власти Хабаровского края и Нижегородской области. Муниципальные (местные) займы были достаточно популярными в дореволюционной (1917 г.) России. Впервые они были выпущены еще в 1871 г. в целях финансиро­вания строительства местных дорог, зданий и сооружений¹.

Цели современных муниципальных займов аналогичны госу­дарственным: основное их предназначение — частичное погаше­ние бюджетного дефицита. И кроме того, специфическое их пред­назначение — это развитие самих муниципальных образований.

Одной из самых распространенных форм муниципального долга в России являются облигации жилищных и телефонных займов. Муниципальные облигации, как правило, выпускаются на срок более одного года. Если же они имитируются на срок менее одного года, то принято уже говорить не об облигациях, а о краткосрочных долговых обязательствах (КДО). В отличие от облигаций их целью являются не инвестиции на развитие муни­ципальных структур и реализацию их долговременных социаль­ных программ, а финансирование текущих муниципальных рас­ходов.

Цены (курс) облигаций и других государственных и муници­пальных долговых обязательств определяются в процентах к их нарицательной стоимости (номиналу).

Юридические лица приобретают облигации всех видов за счет средств, остающихся в их распоряжении после внесения в бюд­жет и внебюджетные фонды налоговых и неналоговых платежей, а физические лица — за счет личных средств.

Средства, полученные от реализации облигаций внутреннего займа, направляются в бюджет и внебюджетные фонды либо на специальные цели, определенные при их выпуске. Облигации внутренних государственных займов распространяются, как пра­вило, через учреждения Сбербанка РФ, а местных займов также через фондовые биржи

Генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федеральных займов, как правило, является Банк России. Он же либо, по его усмотрению, иная уполномоченная организация вы­полняет функции депозитария, в том числе функции по хране­нию глобального сертификата выпуска облигаций федеральных

займов, осуществляет учет прав различных организаций на эти облигации. Функции субдепозитария по этим облигациям могут выполнять уполномоченные организации. Они осуществляют учет прав на облигации федеральных займов по счетам «Депо» депонентов (инвесторов).

Государственные и муниципальные ценные бумаги могут вы­пускаться в документальной форме с обязательным централизо­ванным хранением. Имя владельца такой бумаги не является обя­зательным реквизитом глобального сертификата. В нем указыва­ется лишь депозитарий. При этом по именным ценным бумагам РФ реестр владельцев таких бумаг не ведется. Эмиссия может осуществляться отдельными выпусками. В рамках конкретного выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг могут устанавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг. Сам вы­пуск может подразделяться на транши, (франц. tranche — кусок, ломоть), т.е. определенные части, размещаемые в рамках объема данного выпуска в любую дату в течение периода обращения цен­ных бумаг данного выпуска.

Внутренние государственные займы оформляются также по­средством выпуска государственных казначейских обязательств. Казначейские обязательства — это вид размещаемых на добро­вольной основе среди населения и юридических лиц государствен­ных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держателями денежных средств в бюджет и дающих право на получение фик­сированного дохода в течение всего срока владения этими ценны­ми бумагами.

Их выпуск осуществляется «в целях оптимизации исполнения федерального бюджета и снижения темпов инфляции»¹. Ми­нистерством финансов РФ 21 октября 1994 г. утверждено Поло­жение о порядке размещения, обращения и погашения казна­чейских обязательств (действует в ред. от 9 марта 1995 г.)². Эмитентом казначейских обязательств является Минфин России. Выпускаются и обращаются они в бездокументарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке. Срок их погаше­ния, процентная ставка и номинальная стоимость устанавлива­ются при выпуске каждой серии.

Владельцами казначейских обязательств могут быть юриди­ческие и физические лица. Их обращение допускается в: ограни-

ченной и неограниченной форме. К числу ограничений, устанав­ливаемых Минфином России, могут относиться: строго целевое использование казначейских обязательств (только на погашение кредиторской задолженности); ограничения на право передачи казначейских обязательств (только юридическим лицам); опреде­ление минимального числа операций по казначейским обязатель­ствам; ограничения по срокам учета и обмена на налоговые осво­бождения.

Муниципальные займы также могут иметь форму казначей­ских обязательств (КО).

Третьей формой государственного долга являются договоры и соглашения о получении соответствующим заемщиком (РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием) бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетная ссуда — это средст­ва бюджета (а следовательно денежные средства), которые предо­ставляются другому бюджету на возвратной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. При этом бюд­жетная ссуда может предоставляться как безвозмездно, так и воз­мездно.

Бюджетный кредит — это форма финансирования бюджет­ных расходов, при которой предусматривается предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. В соответствии со ст. 76 БК РФ он может предоставляться юридическим лицам, не являющимся государст­венными или муниципальными унитарными предприятиями, од­нако только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита. Юридическим лицам, которые имеют просроченную задолжен­ность по ранее предоставленным бюджетным средствам на воз­вратной основе, бюджетный кредит не выдается. Указанный кредит предоставляется на условиях как возвратности, так и воз-мездности.

Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, по­ручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита.

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита в соответствии с требованиями БК РФ является проведение пред­варительной проверки финансового состояния получателя бюд-

даетного кредита финансовым органом (уполномоченным им орга­ном). Эта проверка может производиться и в любое время дейст­вия кредита. Цели, на которые предоставляются бюджетные кре­диты, условия, порядок и лимиты, а также ограничения по субъектам их использования указываются при утверждении еже­годного закона о бюджете.

К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предо­ставлении и погашении бюджетных кредитов. Нарушение уста^ новленного порядка предоставления бюджетных кредитов явля­ется основанием для привлечения к ответственности должност­ных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов. Важно за­метить, что возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравни­ваются к платежам в бюджет.

Порядок предоставления бюджетных кредитов государствен­ным и муниципальным унитарным предприятиям урегулирован ст. 77 БК РФ. Особенностью их предоставления является то, что бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставля­ются указанным субъектам лишь в пределах лимитов, установ­ленных соответствующими бюджетами.

Их получатели обязаны вернуть бюджетный кредит и упла­тить проценты за пользование в установленные сроки.

Таким образом, бюджетный кредит следует отличать от бюд­жетной ссуды. Несмотря на то, что она, как и бюджетный кре­дит, предоставляется за счет средств бюджета, на возвратной ос­нове и может быть возмездной (что, следует отметить, не совсем типично для понятия ссуды), однако предоставляется она только бюджетам на срок не более шести месяцев в пределах финансово­го года и может быть безвозмездной.

При этом все кредиты, полученные Россией от кредитных ор­ганизаций в валюте РФ, и государственные займы, осуществляе­мые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, и бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, относятся к внутренним ис­точниками финансирования дефицита федерального бюджета. К внешним источникам относятся: государственные займы, осу­ществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предо­ставленные в иностранной валюте, привлеченные РФ.

В соответствии со ст. 95 БК РФ источником финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть только внутренние.

К ним могут относиться: государственные займы регионального уровня; соответствующие бюджетные ссуды и бюджетные креди­ты; а также кредиты, полученные от кредитных организаций. Со­ответствующие источники финансирования дефицита установле­ны и для местного бюджета. Муниципальные образования, как и субъекты РФ, могут использовать в указанных целях только внутренние источники.

Порядок и цели предоставления бюджетных Ссуд субъектам РФ регламентированы ст. 137 БК РФ. Субъекты РФ имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов (обусловленных сезонным характером затрат либо поступлений доходов) на срок до 6 месяцев на возмездных и безвозмездных условиях.

Порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета определяется Правительством РФ в соответствии с БК РФ и федеральным законом о федеральном бюджете на оче­редной финансовый год.

Важно заметить, что местному бюджету, наряду с оказанием финансовой помощи из регионального бюджета в различных фор­мах, могут быть также предоставлены бюджетные ссуды из бюд­жета субъекта РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета. Порядок и ус­ловия их предоставления определяются органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с БК РФ и законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год.

Самостоятельной формой государственного и муниципаль­ного долга являются также договоры о предоставлении Рос­сийской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образо­ваниями государственных и соответственно муниципальных гарантий.

Государственной или муниципальной гарантией (ст. 115 БК РФ) признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно РФ, ее субъект или муниципальное образование — гарант дает письменное обяза­тельство отвечать за исполнение лицом, которому дается государ­ственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Гарантии предостав­ляются, как правило, на конкурсной основе.

Законодатель устанавливает обязательность письменной фор­мы указанной гарантии и закрепляет, что несоблюдение такой формы государственной (муниципальной) гарантии влечет ее не­действительность (ничтожность).

В целях укрепления финансовой дисциплины, создания обо­снованного механизма предоставления гарантий или поручи­тельств Указом Президента РФ «О предоставлении гарантий и поручительств по займам и кредитам» от 23 июля 1997 г. уста­новлено, что гарантии или поручительства Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и креди­там не предоставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в федеральный бюджет либо государственные внр-бюджетные фонды¹.

Гарантия должна содержать помимо сведений о гаранте, включающих его наименование (РФ, субъект РФ, муниципальное образование), также наименование органа, выдавшего гарантию от имени указанного гаранта, и объем обязательств по гарантий. Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым она предоставлена.

Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответствен­ности должника по гарантированному им обязательству. Однако предусмотренное гарантией обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, соответствующей объему обязательств по гарантии. В случае, когда гарант исполняет обя­зательство получателя гарантии, он приобретает право требова­ния от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по государственной (муниципальной) гарантии, в полном объеме в порядке, предусмотренном ГК РФ. •.

Несколько иные правила установлены относительно гарантии по обязательствам, составляющим государственный внешний долг РФ. Такие гарантии, в отличие от составляющих внутрен­ний долг, могут предусматривать не субсидиарную, а солидарную ответственность гаранта.

Важно заметить, что в соответствии с нормами БК РФ испол­нение государственных и муниципальных гарантий подлежит от­ражению в составе расходов бюджетов как предоставление креди­тов.

В Кодексе получили самостоятельное закрепление нормы, рег­ламентирующие особенности предоставления государственных гарантий РФ (ст. 116), а также гарантий субъектов.РФ и муници­пальных гарантий (ст. 117). Единым здесь является то, что общая сумма гарантий (соответственно Федерации, субъектов, муници-

СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3606.

пальных образований) должна обязательно включаться в состав государственного и муниципального долга как самостоятельный вид долгового обязательства.

Государственные гарантии от имени РФ предоставляются Правительством РФ. При этом Минфин России (либо иной упол­номоченный орган) представляет Правительство РФ на всех пере­говорах и заключает соглашения от имени Правительства РФ о предоставлении государственных гарантий РФ.

Субфедеральные и муниципальные гарантии предоставляют­ся, в отличие от гарантий РФ, не только субъектам РФ, муници­пальным образованиям, но и юридическим лицам для обеспече­ния исполнения их обязательств перед третьими лицами. В договоре о предоставлении гарантии должно быть указано обя­зательство, которое ею обеспечивается.

Государственные гарантии субфедерального уровня предостав­ляются соответствующим органом исполнительной власти, а му­ниципальные — уполномоченным органом местного самоуправ­ления.

Последней (пятой) формой государственных федеральных долговых обязательств, указанной в БК РФ, являются соглаше­ния и договоры, в том числе международные, заключенные от имени России, о пролонгации и реструктуризации долговых обя­зательств РФ прошлых лет. И если под пролонгацией долговых обязательств понимают продление срока их действия на тех же условиях, то понятие реструктуризации долга получило пра­вовое закрепление в БК РФ.

Реструктуризация долга — это основанное на соглашении пре­кращение долговых обязательств, составляющих государствен­ный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматрива­ющими другие условия их обслуживания и погашения. Сама ре­структуризация может быть осуществлена с частичным списани­ем (сокращением) суммы основного долга (ст. 105 БК РФ).

Долговые обязательства в данном случае — это любые цен­ные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в которых долж­ником выступает государство, органы государственной власти или управления и удостоверяющие право заимодавца на получе­ние от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установ­ленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, пре­дусмотренные условиями выпуска займа в обращение (ст. 817 ГК РФ).

В случае эмиссии ценных бумаг органами государственной власти и управления субъектов РФ, краев и областей, городов и регионов регистрация ценных бумаг проводится Минфи­ном России¹.

По субфедеральным и муниципальным обязательствам, гаран­тированным Правительством РФ, материальная ответственность по погашению долга в случае неплатежеспособности эмитентов* возлагается на РФ. В случае отсутствия гарантий Правительства^. РФ ответственности по указанным долговым обязательствам Фе­дерация не несет.

Формы и условия выпуска региональных и муниципальных долговых обязательств устанавливаются самостоятельно соответ­ствующими органами власти.

Говоря о других формах государственных обязательств, га­рантированных Правительством РФ, следует назвать, напри­мер, казначейские векселя, которые появились на территории России в 1994 г.² В соответствии с Федеральным законом от 11 марта 1997 г. «О переводном и простом векселе»³ были ус­тановлены определенные ограничения на выпуск в обращение долговых обязательств в форме векселя. Так, ст. 2 названного Закона установлено, что РФ, субъекты РФ и муниципальные образования имеют право обязываться по векселю только в слу­чаях, специально предусмотренных федеральным законом. Сле­дует отметить, что указанное положение Закона было предме­том рассмотрения Конституционного Суда РФ. Совет Федерации обратился с запросом в Конституционный Суд, по­лагая, что, введя эту норму, федеральный законодатель вторгся в компетенцию субъектов РФ и муниципальных образований, ограничив ее необходимостью издания федерального закона. Однако Конституционный Суд РФ отказал в принятии данного запроса, указав в своем определении от 4 декабря 1997 г., что РФ, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой при-

роды не совпадает с правоспособностью других субъектов граж­данского права — граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы. При этом, по смыслу п. 2 ст. 124 ГК РФ, к властвующим субъектам, участвующим в гражданских отноше­ниях, применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Поэто-; му, закрепив в части второй ст. 2 Федерального закона «О переводном и простом векселе» необходимость принятия специального федерального закона, регулирующего вексель­ный оборот с участием государства, государственных и муници­пальных образований, федеральный законодатель действовал в рамках предоставленной ему Конституцией РФ компетенции¹.

Важно отметить, что в РФ и в настоящее время нет закона, который предусматривал бы право субъектов РФ либо муници­пальных образований обязываться по простому (переводному) векселю, сущность которого заключается в содержащемся в нем ничем не обусловленном обязательстве векселедателя или иного лица — плательщика выплатить до наступления предусмот­ренного векселем срока получения взаймы денежные суммы (ст. 815 ГК РФ).

Для привлечения денежных средств государство использовало также выпуск золотых сертификатов (первоначально номина­лом по 10 кг, а затем по 1 кг золота на каждый сертификат). При погашении сертификатов их владельцы получали право на соот­ветствующее весовое количество золота².

Долговые обязательства государства могут различаться не только по форме, но и по продолжительности. Различают: крат­косрочные (до 1 года), среднесрочные (от одного года до пяти лет), и долгосрочные (от 5 до 30 лет) обязательства. Сроки погашения долга определяются конкретными условиями внутреннего госу­дарственного займа. В любом случае срок погашения государст­венных долговых обязательств не может превышать 30 лет, а му­ниципальных — 10 лет.

Государственные краткосрочные обязательства (ГКО1 оформляются путем выпуска облигаций на срок три и шесть ме­сяцев. Их продажа осуществляется с дисконтом, т.е. со скидкой а погашаются они всегда по номинальной стоимости. ГКО можн ' продать раньше срока их погашения на вторичном рынке ценных бумаг. ГКО, как и любые ценные бумаги государства, могут быть использованы как средство залога при кредитовании.

В результате всех государственных кредитных операций Ре­формируется государственный внутренний долг РФ, в состав ко­торого включаются все задолженности прошлых лет и вновь во никающие задолженности.

При аналогичных операциях на уровне муниципальных обра­зований формируется муниципальный долг, представляющий собой совокупность долговых обязательств муниципального обва-зования.

Долговые обязательства бывшего Союза ССР включаются в го­сударственный внутренний долг РФ только в части, принятой на себя РФ.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 10 мая 1995 г «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации»¹ государство приняло на себя обязательства по вос­становлению и обеспечению сохранности ценности денежных сб режений граждан РФ, в том числе помещенных гражданами РФ на вклады в Сбербанк РФ до 20 июня 1991 г., а также размещен­ные в государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР) в период до 1 января 1992 г. Все названные сбережения граждан определ ются в Законе от 10 мая 1995 г. как «гарантированные сбереже­ния граждан» и признаются государственным внутренним долгом РФ, гарантированным государственной собственностью. Проце­дура перевода государственных ценных бумаг СССР и сертифика­тов Сбербанка СССР в целевые долговые обязательства Россий­ской Федерации регулируется Федеральным законом от 12 июля 1999 г. «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые до говые обязательства Российской Федерации»², а также постано лением Правительства РФ, которым утверждено положение переводе государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сбербанка СССР в целевые долговые обязательства Российской

Федерации» от 29 января 2000 г.¹ Важное значение для примене­ния вышеуказанных нормативных актов имеет принятый 6 июля 1996 г. Федеральный закон «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязатель­ства»².

Порядок возникновения и исполнения долговых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образований устанавливается на основе Закона РФ «Об особенностях эмиссии и обращения го­сударственных и муниципальных ценных бумаг». Важно заме­тить, что этим же Законом (ст. 15) подробно, наряду с БК РФ, регулируется порядок выдачи гарантий по обязательствам тре­тьих лиц, а также закрепляется письменная форма государствен­ной (муниципальной) гарантии.

БК РФ закрепляет в ст. 120 создание в РФ единой системы учета и регистрации государственных заимствований России. На Минфин РФ возложена обязанность по ведению государственной долговой книги РФ (книги внутреннего и внешнего долга РФ), куда вносится информация об объеме долговых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образований. При этом субъекты РФ (муниципальные образования) ведут свою Государственную долговую книгу субъекта РФ (муниципальную долговую книгу).