§ 6. Финансовый мониторинг

Интернациональный характер мирового бизнеса, различия в на­логовом и банковском законодательстве разных стран, широкое распространение наркоторговли, незаконного экспорта и импор­та (контрабанды), наконец, последствия разного уровня социально­экономического развития стран требуют согласованной в между­народном масштабе, единообразной системы мер по защите фи­нансовой системы каждой страны от оборота средств и доходов, полученных преступным путем.

В настоящее время международно-правовая база этой деятель­ности состоит из Конвенции Совета Европы об отмывании, выяв­лении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 г.[40] (далее — Страсбургская конвенция 1990 г.; Российская Фе­дерация подписала ее в 1999 г.), Международной конвенции о борь­бе с финансированием терроризма 2000 г.[41], Кишиневской конвен­ции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 2002 г.[42], ряда иных международных документов, среди которых следует особо выделить рекомендации

Группы по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) и Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе1 (далее — Вольфсбергские принципы 2000 г.).

В Российской Федерации с 2001 г. действует Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», на основании которого было создано федеральное ведомство по борьбе с отмыва­нием денег — Комитет по финансовому мониторингу при Минфи­не России, позднее переименованный в Федеральную службу по фи­нансовому мониторингу (ФСФМ России), именуемую обычно Рос- финмониторинг.

Под отмыванием денег понимается легализация доходов, полу­ченных преступным путем, а именно придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения пре­ступления, за исключением преступлений, предусмотренных ст. 193, 194, 198, 199, 199.1, 199.2 УК РФ, ответственность по которым уста­новлена указанными статьями.

Федеральный закон исходит из признания легализацией доходов только деятельности по использованию дохода, полученного в ре­зультате преступления — деяния, получившего такую юридическую оценку по приговору суда. Отметим, что существует и более широкое понятие отмывания денег (легализации доходов). К этому выводу приводит систематический анализ Страсбургской конвенции 1990 г., ст. 6 которой допускает осуществление средств борьбы даже и в том случае, когда основное правонарушение не подпадает под уголовную юрисдикцию участника конвенции или же по основаниям примене­ния того или иного национального законодательства лицо, виновное в совершении основного правонарушения, не привлекалось к уго­ловной ответственности.

В двусторонних соглашениях Российской Федерации с други­ми государствами указано, что стороны сотрудничают в целях пре­дотвращения, выявления, пресечения и раскрытия незаконных фи­нансовых операций и операций, связанных с легализацией (отмы­ванием) доходов, полученных незаконным путем (например, п. 2 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Пра­вительством Республики Болгарии о сотрудничестве и взаимной по­мощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями и финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмывани­ем) доходов, полученных незаконным путем, 1999 г.1).

Таким образом, существует как минимум два подхода к понима­нию борьбы с отмыванием денег:

1) криминальный, когда целью выступает противодействие ле­гализации доходов, полученных в результате доказанного или презюмируемого преступления;

2) общеправовой, когда любые незаконные финансовые опера­ции, приведшие к обогащению лиц, их совершивших, рас­следуются в порядке, предусмотренном законодательством о борьбе с отмыванием денег, даже если основное правонару­шение не получило оценку как преступление.

Хотя отмывание денег как вид противоправной деятельности известно уже несколько десятилетий, наиболее опасным оно стало в последнее время в связи с волной международного терроризма, за­хлестнувшей многие страны. Легализация преступных (противоправ­ных) доходов рассматривается мировым сообществом в первую оче­редь как деятельность, сопряженная с терроризмом и другими тяж­кими преступлениями. Отсюда усиление международной борьбы с этим явлением, направленной против всех возможностей формиро­вания фондов денежных средств, которые могут быть использованы для финансирования терроризма и иных преступных посягательств.

Меры борьбы с легализацией доходов, полученных преступным (противоправным) путем, включают:

1) возложение на организации, осуществляющие операции с де­нежными средствами, обязанностей по осуществлению вну­треннего контроля за финансовыми операциями с их участи­ем или при их посредничестве;

2) осуществление обязательного контроля за операциями с де­нежными средствами или с другим имуществом с доведени-

ем до Росфинмониторинга информации о подконтрольных сделках;

3) ведение деятельности по противодействию легализации (от­мыванию) доходов, полученных преступным (противоправ­ным) путем, и финансированию терроризма.

В свою очередь, каждое направление охватывает широкую груп­пу конкретных мер, предусмотренных международно-правовыми ак­тами и национальным законодательством РФ.

1. Законом предусмотрено, что кредитные организации, профес­сиональные участники рынка ценных бумаг, страховые и лизинговые компании, организации федеральной почтовой связи, ломбарды, ор­ганизации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и камней, ювелирных изделий, организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, проводящие лотереи и иные игры с разыгрыванием призового фонда, а также организации, осу­ществляющие управление инвестиционными фондами и негосудар­ственными пенсионными фондами, осуществляют обязательный контроль за финансовыми операциями на сумму, равную или пре­вышающую 600 тыс.

Для возложения обязанности по процедуре внутреннего контро­ля используется одновременно несколько методов:

1) метод родового указания организаций, осуществляющих фи­нансовые операции;

2) метод классификации подлежащих контролю финансовых операций;

3) метод достоверной доказательности того или иного участия юридического и (или) физического лица в экстремистской деятельности.

В частности, в дополнение к вышеуказанным признакам контро­лируемой операции установлено, что подлежат контролю:

1) операции с денежными средствами в наличной форме (по­купка или продажа наличной иностранной валюты, приоб­ретение физическим лицом ценных бумаг, обмен банкнот одного достоинства на банкноты другого достоинства, по­лучение физическими лицами денежных средств по чеку на предъявителя, выданному нерезидентом, и др.);

2) операции по банковским счетам (вкладам) — при размеще­нии денежных средств во вклад (на депозит) на предъявите­ля, при открытии вклада (депозита) в пользу третьих лиц с размещением в него денежных средств в наличной форме, при переводе денежных средств за границу на счет (вклад), открытый на анонимного владельца, и в иных аналогичных случаях;

3) иные сделки с движимым имуществом, в том числе помеще­ние ценных бумаг, драгоценных металлов и камней, ювелир­ных изделий из них и лома таких изделий в ломбард, выплата физическому лицу страхового возмещения или получение от него страховой премии, получение денежных средств в виде платы за участие в игре в лотерею или в других основанных на риске играх.

Что касается достоверной доказанности участия в экстремист­ской деятельности, то этот метод применяется путем внесения таких организаций и (или) лиц в специальный перечень, ведение которо­го возложено на Росфинмониторинг. Федеральным законом «О про­тиводействии легализации (отмыванию) доходов, полученных пре­ступным путем, и финансированию терроризма» установлены сле­дующие основания включения физического или юридического лица в этот перечень:

• наличие вступившего в законную силу решения суда о лик­видации или запрете деятельности организации в связи с ее причастностью к экстремистской деятельности или терро­ризму;

• наличие вступившего в законную силу приговора суда Рос­сийской Федерации о признании физического лица вино­вным в совершении террористических действий;

• наличие решения Генерального прокурора РФ или подчи­ненного ему прокурора о приостановлении деятельности организации в связи с его обращением в суд с заявлением о привлечении организации к ответственности за террористи­ческую деятельность;

• решения (приговоры) иностранных судов, признаваемые в Российской Федерации, в отношении организаций, осу­ществляющих террористическую деятельность, включение организаций и лиц по решению международных организа­ций, ведущих борьбу с терроризмом, в аналогичные переч­ни и др.

В отличие от общераспространенного мнения контроль за фи­нансовыми операциями на предмет возможной легализации дохо­дов, полученных в результате преступной деятельности, ограничен по ряду оснований и квалифицирующих признаков и в целом каса­ется довольно узкого круга сделок. Заметно и то, что применяемые меры уже, чем дефиниция отмывания (легализации) доходов, полу­ченных преступным путем, поскольку контроль сосредоточен в сфе­рах пользования и распоряжения соответствующими денежными средствами и имуществом, тогда как владение ими практически не охватывается.

Так, получение процентов по вкладам (депозитам), дивидендов, начислений на паи и другие доходы от инвестированных денежных средств, доходы от сдачи в аренду объектов недвижимости, иные виды обогащения юридических и (или) физических лиц по основа­нию владения денежными средствами или недвижимостью не под­лежат контролю.

2. Осуществление обязательного контроля за операциями с де­нежными средствами преследует цель представления сведений о воз­можных или предполагаемых случаях отмывания (легализации) до-

ходов, полученных преступным путем, в органы Росфинмониторин- га организациями, осуществляющими операции с денежными сред­ствами и иным имуществом. При этом представляемая информация должна соответствовать правилам и требованиям, устанавливаемым применительно к кредитным организациям Банком России, а в от­ношении других организаций, поименованных в ст. 5 Федерально­го закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», — Правительством РФ.

На организации, осуществляющие финансовые операции, воз­лагаются обязанности по идентификации клиентов и выгодоприо­бретателей, ведению обязательного контроля, документальной фик­сации и направлению в Росфинмониторинг сведений по подлежа­щим обязательному контролю операциям с денежными средствами и иным имуществом, приостановлению некоторых видов финансовых операций и осуществление иных превентивных мер.

Под идентификацией клиентов и выгодоприобретателей понимает­ся сбор документов и сведений: в отношении физического лица — персональных данных, ИНН, сведений о документе, удостоверя­ющем личность, и его содержании, месте жительства или месте пребывания; в отношении юридического лица — наименования, ре­гистрационных данных, сведений об органах управления, сведений о величине уставного фонда и других активах организаций; аналогич­ные сведения собираются и в отношении индивидуальных предпри­нимателей.

Применительно к выгодоприобретателю идентификация пред­полагает сбор сведений, свидетельствующих о том, что клиент дейст­вует к выгоде другого лица при осуществлении банковской или иной финансовой операции, а также сведений, характеризующих право­вой статус выгодоприобретателя.

Вольфсбергские принципы 2000 г. ориентируют кредитные уч­реждения идентифицировать клиентуру и по следующим кри­териям:

• цель и причины открытия счета;

• предполагаемые операции по счету;

• источник состояния (характер деятельности клиента);

• оценка капитала;

• источник фондов (происхождение и способы перевода средств на счете);

• дополнительная релевантная информация.

Правила об идентификации организаций, осуществляющих фи­нансовые операции клиентов и выгодоприобретателей, включают в себя также разработку правил внутреннего контроля, а кредитными организациями — программы идентификации клиентов и лиц, к вы­годе которых действует клиент. Данные идентификации существуют в виде специального досье и подлежат проверке в целях обновления не реже чем один раз в год.

Обязательный контроль предполагает документальную фиксацию и направление в Росфинмониторинг сведений о совершении под­контрольных операций при наличии следующих оснований:

• запутанный или необычный характер сделки, не имеющей очевидного экономического смысла или очевидной закон­ной цели;

• несоответствие сделки целям деятельности организации, предусмотренным учредительными документами;

• выявление неоднократного совершения сделок, характер ко­торых дает основания считать, что целью их осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля;

• иные обстоятельства, свидетельствующие о наличии в дей­ствиях клиентуры признаков легализации (отмывания) дохо­дов, полученных преступным путем.

Документальной фиксации подвергаются сведения о виде опера­ции и об основаниях ее совершения; о дате совершения операции и сумме, на которую она совершена; данные об идентификации юри­дического или физического лица, ее совершившего, а также о лицах, действовавших от имени этого юридического или физического лица; сведения, требуемые для идентификации контрагента по докумен­тируемой сделке. Указанная информация направляется в Росфин­мониторинг или его региональные органы. Документы, подтверж­дающие сведения, подлежащие фиксации, а также копии документов, необходимых для идентификации, подлежат хранению в организа­ции, осуществлявшей финансовую операцию в течение пяти лет.

3. Важным, все более значимым направлением противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, становится в последние годы самостоятельное применение организациями, осу­ществляющими финансовые операции, превентивных мер операцион­ного характера.

Кредитные и иные организации, осуществляющие финансовые операции согласно федеральному законодательству не только впра­ве, но и обязаны предпринимать меры, направленные на общую, специальную превенцию и пресечение действий по легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Так, банкам запрещено открывать счета (вклады) на анонимных владельцев, т.е. без наличия данных, необходимых для идентификации соответству­ющего лица, и предоставлено право отказаться от заключения до­говора банковского счета с лицом, представившим недостоверные документы, подозреваемом в террористической деятельности или финансировании ее.

В выполнении распоряжения клиента о совершении расчетно­платежной операции (за исключением операций по зачислению средств на счет) может быть отказано по основаниям осуществле­ния обязательного контроля или отсутствия (недостоверности) до­кументов, подлежащих фиксированию в целях противодействия ле­гализации доходов, полученных преступным путем. Ранее начатая операция может быть приостановлена на два рабочих дня с даты, когда получено соответствующее распоряжение клиента, с пред­ставлением информации в орган Росфинмониторинга (п. 5, 10, 11 ст. 7 Федерального закона «О противодействии легализации (отмы­ванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирова­нию терроризма»).

Известно, что заключение договора расчетного или иного счета с кредитным учреждением включает в себя обязательство клиента соб­людать требования закона и банковских правил в отношении порядка проведения расчетов и оформления расчетных документов.

На кредитную организацию возложена также функция испол­нения различных юрисдикционных и процессуальных актов, исхо­дящих от судебных органов, органов предварительного следствия, налоговых органов, по аресту средств на банковском счете и прио­становлению операций по счету как способу принудительного ис­полнения обязательств его владельца.

Рассматриваемый же здесь круг мер по противодействию легали­зации преступных доходов существенно отличается от других форм банковского контроля как тем, что преследует цели защиты право­порядка в совершенно иной сфере — в области борьбы с криминаль­ным бизнесом, так и тем, что применение этих мер носит обязатель­ный характер для самой организации, осуществляющей финансовый контроль.

Согласно ст. 13 вышеуказанного Федерального закона уклоне­ние организации от ведения противодействия легализации преступ­ных доходов или нарушение установленного порядка этой работы может повлечь отзыв (аннулирование) лицензии на ведение соот­ветствующей деятельности. Имеются и другие основания полагать, что противодействие легализации преступных доходов для органи­заций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом, не делегированная, не возложенная экстраординарным законодательством на них публичная функция, но уставная обязан­ность этого вида организаций.

В аспекте же их гражданской правосубъектности противодей­ствие легализации преступных доходов выступает лицензионным условием, поскольку оно презюмируется при выдаче лицензий и получении других специальных разрешений. В свою очередь, Рос- финмониторинг следует рассматривать как государственный ор­ган, возглавляющий противодействие и руководящий этой рабо­той, практически осуществляемой финансовыми и иными органи­зациями.

Среди конкретных проблем, сопровождающих становление это­го важного вида финансового контроля, упомянем лишь некоторые.

Большая часть сделок, таящих угрозу легализации преступных доходов, естественно, связана с кредитными учреждениями, облада­ющими квалифицированным штатом сотрудников и техническими средствами для осуществления контроля. Выполнение аналогичных правил другими организациями: ломбардами, казино, ювелирными магазинами — на этом фоне выглядит проблематичным. Между тем ответственность за ненадлежащий контроль за проводимыми сдел­ками основана на единых критериях, что чревато для некоторых ор­ганизаций потерей лицензии и, соответственно, прекращением дея­тельности.

Не совсем ясно, почему обязанность контроля в аспекте преступ­ных доходов вообще сконцентрирована вокруг совершения соответ­ствующих сделок. Если владение и пользование доходами и имуще­ством, полученными преступным путем, наряду с распоряжением ими также относятся к легализации, то, предположительно, реги­страционные, налоговые, лицензионные органы, суды, рассматри­вающие гражданские дела и арбитражные споры, некоторые другие органы, обладающие релевантной информацией, подлежат включе­нию в круг органов, ведущих этот вид контроля.

Становление механизма противодействия легализации преступ­ных доходов и финансированию терроризма должно, с одной сто­роны, исключать «размывание» критериев и превращение этой дея­тельности во всеобщий контроль за доходами, с другой — привести к появлению не только в законодательстве, но и в юрисдикционной практике действенных средств защиты и восстановления нарушен­ного права. Речь идет о не существующем пока инструменте судеб­ной защиты от легализации преступных доходов в виде права Рос- финмониторинга на самостоятельное предъявление исков в защиту интересов государства и общества независимо от возбуждения уго­ловных дел по ст. 174, 174.1 УК РФ.

Уголовная ответственность за легализацию преступных доходов, к сожалению, построена на зависимости ее применения от нали­чия приговора по основному (так называемому предикатному) пре­ступлению. Отсутствие первого не допускает возникновения второ­го. В литературе обсуждаются многие варианты «оживления» ст. 174, 174.1 УК РФ, в том числе и полный отказ от зависимости от преди­катного преступления и вынесения обвинительного приговора.

Компетенция Росфинмониторинга. Правовое положение централь­ного органа по этому виду финансового контроля определяется По­ложением о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утв. постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 307.

Основными функциями Росфинмониторинга являются сбор, об­работка и проверка информации об операциях (сделках) с денежны­ми средствами и иным имуществом, координация федеральных пра­воохранительных и иных органов в сфере противодействия легали­зации преступных доходов, участие в разработке и осуществлении международных программ в этой области и иные, связанные с этими прерогативы.

Территориальными органами Росфинмониторинга являются межрегиональные управления, которые:

• проводят проверку полученной от центрального аппарата ин­формации;

• осуществляют контрольное сопровождение материалов, пе­реданных в правоохранительные органы;

• проводят контроль за соблюдением финансовыми организа­циями правил противодействия легализации доходов, полу­ченных преступным путем.

Положение о Росфинмониторинге подтверждает его статус как одной из федеральных служб, подотчетной Правительству РФ, глав­ной функцией которой выступает ведение финансового мониторин­га — информационной работы как средства противодействия лега­лизации преступных доходов, с тем чтобы в случае выявления при­знаков такой деятельности и лиц, причастных к ее осуществлению, уголовные дела возбуждались, оперативно-розыскные мероприятия и следствие осуществлялись бы правоохранительными органами и в пределах их компетенции. Важное место в деятельности Росфин- мониторинга занимает также нормотворческая, аналитическая и ме­тодическая работа по предметам его ведения.

Отметим, что накопленный за несколько лет опыт противодейст­вия легализации преступных доходов (имущества) посредством спе­циализированной федеральной службы с достаточной настоятель­ностью требует не столько организационной реформы этой деятель­ности, хотя здесь имеются некоторые пробелы, сколько изменения самой концепции противодействия — уточнения цели, расширения юридического инструментария, совершенствования законодатель­ства и практики его применения.

Становится все более ясно, что в стране должна существовать четкая система борьбы с «грязными деньгами» и противодействие их легализации только уголовно-правовыми средствами есть попыт­ка решения части проблем без внимания к сущности этого уродли­вого экономически и недопустимого юридически явления, ставшего следствием трансформации экономической модели в стране. Одно­временно все большую актуальность приобретает задача улучшения обмена информацией между органами Росфинмониторинга и право­охранительными органами, Счетной палатой РФ, другими органами финансового контроля в целях совместного отслеживания всех пре­ступных финансовых операций и иных злоупотреблений в области оборота денежных средств.