§ 2. Финансовая система Российской Федерации

Иногда под финансовой системой государства понимается система финансовых учреждений^[2]. Однако думается, что в по­следнем случае правильнее говорить о совокупности органов, осуществляющих финансовую деятельность.

Каждое звено финансовой системы характеризуется тем, что обслуживает определенную сферу распределения и перераспреде­ления национального дохода посредством применения специфи­ческих форм и методов аккумулирования и использования фон­дов денежных средств государства и (или) муниципальных обра­зований. Названные особенности лежат в основе различий, имеющихся между отдельными звеньями финансовых отноше­ний. Каждое звено финансовой системы определенным образом влияет на публичную финансовую деятельность и имеет свои функции.

В настоящее время финансовая система Российской Федера­ции состоит из следующих звеньев:

бюджетная система, которую образуют федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты;

внебюджетные государственные фонды', кредит (государственный и муниципальный)', обязательное государственное страхование', финансы предприятий различных форм собственности, объ­единений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяй­ства.

Первые четыре звена финансовых отношений относятся к централизованным финансам и используются для осуществления публичной финансовой деятельности в масштабах всего государ­ства. Финансовые отношения предприятий относятся к децен­трализованным финансам, поскольку обладают определенной са­мостоятельностью, не имеют вертикального взаимодействия, а после уплаты всех причитающихся обязательных платежей пред­приятия самостоятельно распоряжаются оставшейся прибылью.

Бюджетная система является ведущим звеном финансовой системы Российской Федерации, в состав которой входят наибо­лее крупные фонды денежных средств. Основываясь на конститу­ционно закрепленных принципах федерализма и самостоятель­ности местного самоуправления, а также в соответствии с прове­денной реформой местного самоуправления БК РФ закрепил четырехуровнеаую бюджетную систему, отдельные звенья кото­рой составляют: федеральный бюджет; бюджеты субъектов РФ; бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений. Последние два вида бюджетов можно объединить под одним названием — местные бюджеты.

Бюджетная система является организационной формой функ­ционирования бюджета. Централизованный фонд денежных средств является публично-правовой категорией, имеет норма­тивное закрепление и служит исключительно для выражения ин­тересов общества. Посредством распределения денежных средств через бюджетную систему государство финансирует реализацию публичных функций. Бюджет тесно взаимосвязан с остальными звеньями финансовой системы, именно через него осуществляет­ся финансовая политика государства. Бюджетная система, таким образом, выступает важным элементом социально-экономиче­ской деятельности государства.

В зависимости от государственно-территориального уровня, в пределах которого реализуются публичные функции, может быть федеральный бюджет (предназначенный для финансирования общегосударственных потребностей), бюджет субъекта РФ (на­правленный на решение задач определенного субъекта РФ) или местный бюджет (служащий для материального обеспечения предметов ведения местного самоуправления).

Совокупность фондов денежных средств, входящих в бюджет­ную систему, выступает гарантом финансового суверенитета го­сударства. Важное предназначение бюджета подтверждается уровнем его правового регулирования. Особое внимание на бюд­жет как основной финансовый план государства обращает Кон­ституция РФ, согласно которой федеральный бюджет относится к исключительной компетенции Российской Федерации (п. «3» ст. 71). Все федеральные законы по вопросам федерального бюд­жета, принятые Государственной Думой, подлежат обязательно­му рассмотрению в Совете Федерации (п. «а» ст. 106). Конститу­ционные нормы возлагают разработку и организацию исполне­ния федерального бюджета на Правительство РФ, которое составляет проект федерального бюджета, а по окончании фи­нансового года направляет отчет о его исполнении на рассмотре­ние Государственной Думы (п. «а» ч. 1 ст. 114). Бюджетам субъек­тов РФ и муниципальных образований Конституция России так­же отводит определенные нормы, выделяя их среди иных основ правового регулирования (ст. 73, 132).

Все виды бюджетов в бюджетной системе образуются в про­цессе финансовой деятельности Российской Федерации, субъек­тов РФ или муниципальных образований. Поэтому федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты характери­зуются тем, что они предназначены для распределения и перерас­пределения доходов определенной территории. Бюджет каждого уровня имеет собственные источники доходов, строго определен­ные бюджетным и налоговым законодательством, а также объек­ты расходов, подлежащие обязательному финансированию.

Бюджетная система существует не автономно, все ее звенья являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования.

Самостоятельным звеном финансовой системы являются вне­бюджетные фонды, представляющие собой совокупность денеж­ных средств, обособленных от соответствующего бюджета, имею­щие собственные доходные источники и предназначенные для материального обеспечения строго определенных публичных ме­роприятий.

Обособленные от бюджета фонды имеют строго целевое назна­чение для привлечения дополнительных ресурсов в приоритетные отрасли экономики, развития проблемных отраслей инфраструк­туры, выполнения социальных программ. Отдельные полномочия публичной власти требуют постоянного бесперебойного финан­сирования, что не всегда можно осуществить посредством распре­деления денежных средств через бюджетную систему.

Бюджетные доходы не закрепляются за конкретными расхода­ми, поэтому у государства возникает необходимость обособления части денежных средств в отдельные фонды. Внебюджетные фон­ды особенно важны для финансирования социально значимых, но одновременно и наиболее затратных государственных потреб­ностей (пенсионное обеспечение, здравоохранение). Значение целевых денежных фондов увеличивается в условиях дефицита бюджета, возрастания социальных расходов государства при од­новременно низкой собираемости налогов.

Внебюджетные фонды образуются за счет внесения обязатель­ных платежей юридических и физических лиц, а также из добро­вольных перечислений.

В современных условиях государство повышает финансово- правовой статус внебюджетных фондов, придавая их деятельно­сти законодательную основу. Основы правового положения целе­вых фондов денежных средств установлены БК РФ, который рас­сматривает их в качестве звена бюджетной системы. Однако включение норм, определяющих правовое положение внебюд­жетных фондов, в БК РФ не позволяет приравнивать юридиче­скую природу бюджетных отношений и отношений, складываю­щихся в процессе функционирования внебюджетных фондов. Внебюджетные фонды имеют определенные правовые особенно­сти, отличающие их от бюджетов.

Третьим звеном финансовой системы является государствен­ный и муниципальный кредит, который как финансово-правовая категория представляет совокупность норм финансового права, регулирующих общественные отношения, возникающие по по­воду получения государством (муниципальным образованием) или размещения со стороны государства (муниципального обра­зования) денежных средств, а также относительно предоставле­ния государственных гарантий.

Государственный и муниципальный кредит представляет осо­бую финансово-правовую категорию, регулирующую заемные отношения с императивным участием государства. Финансовая компетенция государства в кредитных отношениях наделяет его полномочиями как заемщика, так и кредитора, а также гаранта по денежным обязательствам иных субъектов. Финансово-кредит­ный статус Российского государства в основном состоит из заем­ных обязательств. Операции по предоставлению государственных кредитов и гарантий совершаются в меньшем объеме. Тем не ме­нее БК РФ предусматривает правовое регулирование бюджетных ссуд и кредитов, которые начинают получать широкое распро­странение в публичной финансовой деятельности.

Выполнение государством публичных функций требует боль­шого количества денежных средств, которые не всегда в достаточ­ном объеме или в планируемые сроки поступают в государствен­ную казну. Иногда возникают непредвиденные расходы, связан­ные с ликвидацией чрезвычайных ситуаций — крупных стихийных бедствий, военных конфликтов и т. д. Результатом возросших го­сударственных расходов или недополучения доходов становится бюджетный дефицит, погашение которого требует привлечения дополнительных денежных средств.

Необходимость бесперебойного и полного финансирования публичных мероприятий обусловливает временное использова­ние государством денежных средств, принадлежащих иным субъ­ектам. Подобным источником привлечения дополнительных де­нежных средств в государственные и муниципальные бюджеты выступают кредитные ресурсы. Кредиторами публичных субъек­тов могут выступать физические и юридические лица, а также иностранные государства. Государственный кредит является важ­нейшим инструментом финансово-правовой политики, умелое использование которого позволяет сокращать бюджетный дефи­цит, инвестировать приоритетные отрасли промышленности, стабилизировать финансовые отношения. Негативным последст­вием кредитной деятельности государства может стать государст­венный долг.

Четвертым звеном финансовой системы является обязатель­ное государственное страхование — урегулированные нормами финансового права отношения по защите имущественных и свя­занных с ними неимущественных интересов физических и юри­дических лиц при наступлении определенных событий (страхо­вых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачи­ваемых ими страховых взносов (страховых премий).

Страхование как звено финансовой системы включает только те отношения, участником которых обязательно выступает госу­дарство. Финансовая деятельность в сфере страхования имеет не­сколько направлений. Развитие страхования также обусловлено наличием у государства социальной функции и, как следствие, принципа социальной направленности финансовой деятельно­сти. Поэтому обязанностями государства становятся пенсионное и медицинское обеспечение граждан, выплата пособий по безра­ботице и т. д. Финансирование таких расходов осуществляется посредством формирования страховых фондов и последующего их распределения. Государству необходимо компенсировать рис­ки, связанные с несением государственной службы. Поэтому воз­никает обязанность страхования военнослужащих, работников правоохранительных органов, врачей отдельных специальностей и т. д.

Финансовая деятельность в сфере страхования является од­ним из способов аккумулирования дополнительных денежных средств в доход государства. Страховые взносы физических и юридических лиц, мобилизованные в фонды денежных средств, расходуются исключительно при наступлении страхового случая. Вместе с тем юридические факты, влекущие необходимость вы­платы страховой суммы, наступают не всегда. Аккумулированные таким образом денежные средства государство направляет на ма­териальное обеспечение иных публичных потребностей или фи­нансирование капитальных вложений.

Самостоятельным звеном финансовой системы являются фи­нансы предприятий, которые с точки зрения финансово-правового регулирования представляют денежные отношения, складываю­щиеся между хозяйствующими субъектами при формировании, движении и использовании основного и оборотного капитала, не­материальных активов и финансовых ресурсов (включая фонды денежных средств) предприятий.

Финансовая система охватывает финансы предприятий всех форм собственности, но пределы и методы правового регулиро­вания их финансовой деятельности различны. В условиях рыноч­ной экономики предпринимательская деятельность осуществля­ется как частными субъектами, так и публичными. Однако госу­дарство, вступая в финансовые и хозяйственные отношения, в первую очередь стремится реализовать свои функции. Поэтому основной целью финансовой деятельности государственных и муниципальных предприятий является выполнение государст­венного (муниципального) заказа. Получение прибыли, как пра­вило, не основная цель государственных и муниципальных пред­приятий.

Отдельные функции государство осуществляет монопольно в силу их стратегической, политической или финансовой значимо­сти. Реализация монопольной деятельности также происходит через государственные предприятия. Например, эмиссию и хра­нение официальных денежных знаков осуществляет исключи­тельно государственное предприятие — объединение «Гознак».

Финансы предприятий являются основой всей системы фи­нансов, поскольку именно здесь формируется большая часть фи­нансовых ресурсов. Это звено относится к сфере материального производства. В результате финансовой деятельности предпри­ятий образуются основные источники финансовых ресурсов го­сударства: общественный продукт, национальное богатство и на­циональный доход.

Финансы предприятий представляют собой самостоятельное децентрализованное звено единой финансовой системы государ­ства. Обособленность финансов предприятий проявляется в праве на самостоятельную финансовую деятельность: после уплаты на­логов и иных обязательных платежей предприятия самостоятель­но распоряжаются оставшейся прибылью. Финансы предприятий не образуют единой соподчиненной вертикали — собственником унитарного предприятия выступает Российская Федерация, субъ­ект РФ или муниципальное образование. Децентрализованный характер финансов предприятий закреплен в п. 4 ст. 214 ГК РФ, согласно которой финансовые ресурсы государственных пред­приятий и учреждений исключаются из состава государственной казны.

Однако децентрализованный характер финансов предприятий не означает их автономии в финансовой деятельности государст­ва. Как звено финансовой системы финансы предприятий тесно взаимодействуют с другими ее звеньями.

Финансовые ресурсы предприятий формируются на основе общих финансово-правовых принципов. Вместе с тем финансо­вая деятельность предприятий основывается на специальных принципах, основными из которых являются: хозяйственная са­мостоятельность, самофинансирование, материальная ответст­венность, финансовая заинтересованность, конкуренция.

Таким образом, каждое звено финансовой системы представ­ляет собой определенную сферу финансовых отношений, а фи­нансовая система в целом — совокупность различных сфер фи­нансовых отношений, в процессе которых используются и обра­зуются фонды денежных средств.

Каждому звену финансовой системы присущи определенные свойства и функции, которые не повторяются другими ее звенья­ми, но все звенья взаимодействуют и интегрируют. Это и являет­ся признаком целостности финансовой системы.

На основе целостности, гибкости, динамичности и открыто­сти финансовой системы было выведено основное правило ее деятельности (system theory): всегда следует стремиться к финан­совой устойчивости системы в целом, а не тех или иных ее звень­ев и субинститутов^[3].

Это предполагает усиление и углубление связей финансовой системы с внешней средой, постоянный обмен информацией.

Финансовая система, являясь неотъемлемой составляющей социально-экономической системы в целом, представляет собой сложный, динамичный и открытый организм. Сложность финан­совой системы определяется неоднозначностью составляющих ее элементов, разнохарактерностью связей между ними, их струк­турным разнообразием. Это вызывает многообразие и различие элементов финансовой системы, их взаимосвязей, тенденций, изменений состава и состояния системы, множественность кри­териев их деятельности. Динамичность финансовой системы обу­словливается тем, что она находится в постоянном развитии, в постоянно меняющейся величине финансовых ресурсов, расхо­дов, доходов, в колебаниях спроса и предложения на капитал. От­крытость финансовой системы объясняется взаимодействием ее звеньев с социально-политическими структурами государства, а также с финансами зарубежных стран. Гибкость и эффективность финансовой системы достигаются за счет ее многозвенности.

Финансовая система воспроизводит все процессы по пере­распределению общественного продукта и национального дохо­да, поэтому является одним из важнейших регуляторов развития государственной экономики. В этом отношении финансовая деятельность подобна биологическому организму, выживающе­му только путем приспособления к окружающему миру^[4].

Государственная финансовая система в развитых капитали­стических странах состоит из четырех звеньев: государственных бюджетов; местных финансов; специальных внебюджетных фон­дов, финансов корпораций. Для указанных финансовых систем характерен принцип фискального федерализма, при котором осуществляется четкое разграничение функций между различны­ми уровнями системы. Правительство полностью независимо в целях, касающихся государственных вопросов в целом: расходы

на оборону, космос, внешние отношения. Местные органы вла­сти финансируют развитие школ, охрану общественного поряд­ка, уборку территорий и т. п.

Местные финансы в капиталистических странах состоят из местных бюджетов, финансов муниципальных предприятий и ав­тономных местных фондов. Основное значение имеют местные бюджеты. В унитарных государствах местные бюджеты не входят своими доходами и расходами в государственный бюджет, а в фе­деративных государствах — бюджеты местных сообществ не вхо­дят в бюджеты членов федерации, последние не включаются в го­сударственный федеральный бюджет.

Структура финансовой системы Российской Федерации при­ближена к структуре финансовых систем развитых демократиче­ских государств.