Бюджетные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления

В теории права полномочия предоставляются законом или иным правовым актом конкретному органу или должностному лицу. Такой же подход использован и в ст. 7—9 Бюджетного кодекса РФ (в ред. от 19 декабря 2006 г. № 238-Ф3), где бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления определе­ны как установленные законодательством Российской Федерации права и обязанности органов государственной власти (органов мест­ного самоуправления) по регулированию бюджетных правоотноше­ний, организации и осуществлению бюджетного процесса;

Уровень полномочий тех или иных органов власти определяется местом этих органов в системе управления обществом и государст­вом. Самыми широкими полномочиями в области регулирования бюджетных правоотношений наделены органы государственной власти Российской Федерации. Более ограниченный перечень бюд­жетных прав распространяется на субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления. Разграничение бюджетной компетенции установлено Конституцией РФ и Бюджетным кодек­сом РФ.

Российская Федерация — суверенное государство, субъект меж­дународного права.

Распределением полномочий в сфере бюджетных отношений на федеральном уровне осуществляется установление общих принци­пов организации и функционирования бюджетной системы Россий­ской Федерации: принимаются законы, устанавливающие правовые

основы функционирования бюджетной системы Российской Феде­рации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений; определяются основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства страны.

I. Полномочия органов государственной власти Российской Феде­рации в сфере регулирования бюджетных правоотношений

1. Право устанавливать общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации. Эти принципы устанавливаются федеральным законом (п. 3 ст. 75 Конституции РФ). Разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования до­ходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерально­го бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ находится в компетенции Российской Федерации.

2. Право на федеральном уровне разграничивать полномочия по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюд­жетной системы РФ, т.е. определяются расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета, расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ, расходы, финансируе­мые исключительно из местных бюджетов, а также расходы, совме­стно финансируемые из бюджетов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.

3. Компетенция в решении следующих вопросов:

• определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

• утверждение и исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, утверждения отчетов об их исполнении и осущест­вления контроля за их исполнением;

• установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета;

• утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществ­ления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении;

• утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст.

Федеральные органы государственной власти организуют со­ставление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утвер­ждение и исполнение федерального бюджета, осуществление кон­троля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

4. Компетенция в утверждении бюджетной классификации РФ. Бюджетная классификация РФ утверждена Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 авгу­ста 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями.

5. Полномочия в области регулирования государственного и муниципального долга по вопросам:

• определения основ осуществления государственных и муни­ципальных заимствований, а также основ управления государ­ственным и муниципальным долгом;

• установления федеральными законами порядка осуществления заимствований РФ, субъектами РФ и органами местного са­моуправления; управления долгом РФ, субъектов РФ и орга­нов местного самоуправления;

• осуществления государственных заимствований РФ и предос­тавления кредитов иностранным государствам, а также управ­ления государственным долгом РФ;

• формирования, обеспечения погашения и обслуживания внеш­него долга, определения перечня и порядка осуществления го­сударственных внешних заимствований (ст. 7 БК РФ).

6. Полномочия по регулированию межбюджетных отношений:

• устанавление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;

• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюдже­там субъектов РФ и местным бюджетам;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам.

7. Контроль за использованием переданных в нижестоящие бюд­жеты средств.

На федеральном уровне должны устанавливаться государствен­ные минимальные социальные стандарты — государственные услу­ги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвоз­вратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и из бюджетов государственных внебюд­жетных фондов гарантируется государством на определенном ми­нимально допустимом уровне на всей территории страны.

Федеральные органы государственной власти устанавливают единые формы бюджетной документации и отчетности для бюдже­тов всех уровней бюджетной системы РФ. В соответствии со ст. 165 Бюджетного кодекса РФ решение данных вопросов находится в компетенции Министерства финансов РФ.

На федеральном уровне определены перечень и порядок фор­мирования государственных внебюджетных фондов, организацион­ные вопросы управления их деятельностью.

II. Бюджетные полномочия органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации

Каждый субъект Российской Федерации имеет право на собст­венный бюджет независимо от размеров территории, численности населения и взаимоотношений с федеральными органами государ­ственной власти. В соответствии со ст. 7 Конституции РФ все субъ­екты Российской Федерации равноправны. Это равноправие рас­пространяется и на бюджетные правоотношения.

1. Органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок составления и рассмотрения проекта бюджета субъекта Российской Федерации, его утверждения и исполнения, осуществ­ления контроля за исполнением бюджета и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ. Они принимают, исполняют бюджеты субъектов Российской Федерации и осуществляют кон­троль за их исполнением.

2. Законодательные (представительные) органы субъектов Рос­сийской Федерации принимают решения о введении региональных налогов и сборов в соответствии с действующим налоговым зако­нодательством страны, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации.

3. В компетенции субъектов находятся вопросы распределения доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами. Органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно оп­ределяют порядок направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности данного субъекта, доходов от налогов и сборов и иных доходов бюджета субъекта.

Субъекты Российской Федерации при недостаточности собст­венных финансовых ресурсов имеют право на получение финансо­вой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъ­ектов Российской Федерации, образуемого в составе федерального бюджета.

4. В компетенции органов государственной власти субъектов Федерации находятся вопросы определения порядка и условий пре­доставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам и предоставле­ние такой помощи и ссуд. Они также определяют порядок и усло­вия предоставления бюджетных кредитов, т.е. предоставления средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах.

5. Органы государственной власти субъектов Российской Феде­рации имеют ряд полномочий в сфере регулирования государствен­ного долга субъекта. В компетенции данных органов находятся во­просы:

• определения перечня и порядка осуществления государствен­ных внутренних заимствований субъектов РФ;

• осуществления государственных внутренних и внешних заим­ствований субъекта Федерации и управления его государст­венным долгом.

III. Бюджетные полномочия органов местного самоуправления

Федеральный закон «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеют­ся муниципальная собственность, местный бюджет и выборные ор­ганы местного самоуправления.

Наличие местного бюджета, таким образом, является неотъем­лемым признаком муниципального образования. Бюджетный ко­декс РФ подразделяет местные бюджеты следующим образом:

• бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских окру­гов, бюджеты внутригородских муниципальных образований, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

• бюджеты городских и сельских поселений.

Все муниципальные образования независимо от состава терри­тории, численности жителей и других особенностей обладают рав­ной совокупностью бюджетных прав.

1. Органы местного самоуправления устанавливают порядок со­ставления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местных бюджетов, контроля за их исполнением, по­рядок утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов и по­следовательно осуществляют все стадии бюджетного процесса.

2. Они самостоятельно определяют порядок направления в ме­стные бюджеты доходов от использования муниципальной собст­венности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюд­жетов.

В соответствии с ч. I ст. 55 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» к собственным доходам ме­стных бюджетов относятся:

• средства самообложения граждан;

• доходы от местных налогов и сборов;

• доходы от региональных налогов и сборов;

• доходы от федеральных налогов и сборов;

• безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченно­сти муниципальных образований;

• доходы от имущества, находящегося в муниципальной собст­венности;

• часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся по­сле уплаты налогов и сборов и осуществления иных обяза­тельных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативны­ми правовыми актами представительных органов му­ниципального образования, и часть доходов от оказания орга­нами местного самоуправления и муниципальными учрежде­ниями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

• штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного само­управления;

• добровольные пожертвования;

• иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями ор­ганов местного самоуправления.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопро­сов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и ис­пользования разовых платежей граждан решаются на местном ре­ферендуме (сходе граждан).

Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов ме­стного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о нало­гах и сборах.

Местными налогами и сборами признаются налоги и сборы, ус­танавливаемые Налоговым кодексом РФ и нормативными право­выми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях муниципальных образова­ний, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом РФ.

Местные налоги и сборы вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований согласно Налоговому кодексу РФ и в соответствии с нормативными право­выми актами представительных органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом РФ.

К местным налогам и сборам относятся:

1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц;

3) торговый сбор.

Земельный налог и налог на имущество физических лиц уста­навливаются Налоговым кодексом РФ и обязательны к уплате на территориях поселений, городских округов (межселенных террито­риях), если иное не предусмотрено Налоговым кодексом РФ. Зе­мельный налог и налог на имущество физических лиц вводятся в действие и прекращают действовать на территориях поселений, го­родских округов (межселенных территориях) согласно Налоговому кодексу РФ и в соответствии с нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления поселений, го­родских округов (муниципальных районов).

Торговый сбор устанавливается Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов мест­ного самоуправления муниципальных районов (городских округов) и обязательны к уплате на территориях, включаемых в границы му­ниципальных районов (городских округов), если иное не преду­смотрено Налоговым кодексом РФ. Торговый сбор вводится в дей­ствие и прекращает действовать на территориях муниципальных районов (городских округов) согласно Налоговому кодексу РФ и в соответствии с нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления муниципальных районов (город­ских округов).

Органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных на­логов и сборов, установленными законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для органов местного самоуправле­ния поселений и муниципальных районов.

Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установлен­ным решениями представительных органов местного самоуправле­ния в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъек­тов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселе­ний или муниципальных районов данного субъекта Российской Федерации нормативами отчислений, установленными законом субъекта Российской Федерации, могут зачисляться доходы от оп­ределенных видов региональных налогов и сборов, подлежащие за­числению в соответствии с законодательством Российской Федера­ции о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации.

Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законода­тельством Российской Федерации о налогах и сборах устанавлива­ются единые для всех поселений или муниципальных районов на­логовые ставки и (или) нормативы отчислений для зачисления до­ходов от определенного вида федерального налога (сбора) в соответст­вующие местные бюджеты.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселе­ний или муниципальных районов данного субъекта Российской Федерации нормативами отчислений, установленными законом субъекта Российской Федерации, могут зачисляться доходы от фе­деральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным ко­дексом Российской Федерации и (или) законодательством Россий­ской Федерации о налогах и сборах.

Все муниципальные образования имеют право на минимальный местный бюджет. Минимальные местные бюджеты муниципаль­ным образованиям обеспечивают федеральные органы государст­венной власти и органы государственной власти субъектов Федера­ции путем закрепления доходных источников для покрытия мини­мально необходимых расходов местных бюджетов.

Если переданных доходных источников будет недостаточно для обеспечения минимального местного бюджета, местному бюджету будет предоставлена финансовая помощь в виде субвенций из фе­дерального и региональных фондов компенсации.

3. При наделении органов местного самоуправления отдельны­ми государственными полномочиями они вправе требовать предос­тавления необходимых для их осуществления материальных финан­совых ресурсов. Органы местного самоуправления вправе преду­смотреть в местных бюджетах в качестве их составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являю­щихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, ут­верждения и исполнения этих смет определяется органами местно­го самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муни­ципального образования.

4. К правам органов местного самоуправления относится также право самостоятельно определять направления расходования бюд­жетных средств: устанавливать за счет местных бюджетов надбавки к пенсиям, пособиям, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг сверх установленных законодательством РФ, увеличивать нормы расходов на содержание милиции, обеспечение обществен­ной безопасности и т.д.

5. Право контроля за исполнением местных бюджетов принад­лежит представительным органам местного самоуправления. Орга­ны местного самоуправления вправе привлекать для этой цели ау­диторов. Представительный орган местного самоуправления может за счет средств местного бюджета создавать муниципальную нало­говую службу для сбора местных налогов.

6. В целях управления средствами местной казны и обслужива­ния исполнения местного бюджета представительный орган мест­ного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета.

Органы местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определяют порядок муниципальных заимствований, осуществляют муниципальные заимствования и управление муни­ципальным долгом.

Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюдже­тов, возникших в результате решений, принятых органами государ­ственной власти Российской Федерации или органами государст­венной власти субъектов Российской Федерации, должны компен­сироваться органами, принявшими указанные решения. Размер компенсаций определяется одновременно с принятием соответст­вующего решения.

Органы местного самоуправления вправе принять к исполне­нию решения органов государственной власти, влекущие увеличе­ние расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в преде­лах средств, переданных им в качестве компенсации. Право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате исполнения решений, принятых органами государственной власти, гарантировано Конституцией РФ (ст. 133).

7. Органы местного самоуправления муниципальных районов осуществляют также следующие бюджетные полномочия:

• установление в соответствии с федеральными законами и за­конами субъектов РФ единых нормативов отчислений в бюд­жеты поселений от федеральных, региональных и местных на­логов и сборов, а также от налогов, предусмотренных специ­альными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, законодательством

о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;

• установление порядка и условий предоставления межбюджет­ных трансфертов из бюджета муниципального района бюдже­там городских, сельских поселений; предоставление межбюд­жетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

• определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов;

• составление отчета об исполнении консолидированного бюд­жета муниципального района.

8. Органы местного самоуправления поселений наряду с пере­численными полномочиями в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами осуществляют также бюд­жетные полномочия по установлению порядка составления, утвер­ждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населен­ных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.