14.1. Сущность бюджетного процесса и основные направления его реформирования

Бюджет составляется на один финансовый год, который длится с 1 января по 31 декабря и действует только в течение одного года.

Деятельность государственных органов и органов местного са­моуправления от начала составления проекта бюджета до утвержде­ния отчета о его исполнении занимает около трех лет. Этот срок в научной литературе именуется бюджетным циклом¹. Данный про­цесс протекает в несколько стадий:

• составление проекта бюджета;

• рассмотрение и утверждение проекта бюджета;

• исполнение бюджета;

• подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполне­нии бюджета.

Все стадии жестко регламентированы процессуальными нор­мами бюджетного права, призванными обеспечить четкое бюд­жетное планирование и соблюдение бюджетной дисциплины.

Бюджетный процесс протекает строго последовательно во вре­мени. Это связано с тем, что на каждой его стадии можно решить только те вопросы, ставить которые в будущем нет необходимости, поэтому изменить указанный порядок протекания бюджетного про­цесса не представляется возможным.

Бюджетный процесс строится на определенных принципах, что позволяет наиболее эффективно использовать средства государства. Помимо общих принципов построения бюджетной системы Рос­

сийской Федерации, можно назвать такие принципы бюджетного процесса, как ежегодность бюджета и специализация бюджетных показателей.

1. Ежегодность бюджета означает, что бюджет принимается сро­ком на один год — с 1 января по 31 декабря.

2. Специализация бюджетных показателей означает, что бюдже­ты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации со­ставляются по единой бюджетной классификации: с обязательной группировкой доходов и расходов по общим признакам, присвое­нием отдельным разделам бюджета точных наименований и поряд­ковых номеров.

Несмотря на осуществленные в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, в нем сохранялся главный недостаток — отсутствие механизма обеспечения результативности использования бюджетных средств. Этот недостаток выразился в сле­дующем:

1) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюд­жетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнова­ний, выделяемых главными распорядителями распорядителям и по­лучателям бюджетных средств, т.е. администраторам бюджетных средств;

2) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой форма­лизации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и от­сутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых на­правлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государ­ственной политики;

3) отсутствии четких формулировок целей и конечных результа­тов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

4) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственно­сти администраторов бюджетных средств при формировании и ис­полнении бюджета;

5) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и мето­дологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обосно­ванности планирования и результатов использования бюджетных средств;

6) отсутствии системы оценки финансового результата деятель­ности органов власти разных уровней и закрепления за определен­ными органами государственной власти и органами местного само­управления активов и обязательств соответственно Российской Фе­дерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

7) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета представительными органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной поли­тики и их реализации;

8) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процес­се между представительными и исполнительными органами власти.

Все это ограничивало возможности и стимулы повышения эф­фективности управления общественными финансами и переориен­тации деятельности администраторов бюджетных средств с освое­ния выделенных им ассигнований на достижение конечных значи­мых и измеримых результатов.

Для изменения сложившейся ситуации Министерство финан­сов РФ подготовило, а Правительство РФ Постановлением от 22 мая 2004 г. № 249 одобрило «Концепцию реформирования бюд­жетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах».

1. Главная задача реформирования бюджетного процесса — соз­дание условий и предпосылок для максимально эффективного управле­ния общественными финансами в соответствии с приоритетами госу­дарственной политики.

Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса с «управления бюджетными ресурсами (затра­тами)» на «управление результатами» путем повышения ответствен­ности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

2. В соответствии с необходимостью перехода к «управлению результами» бюджет должен формироваться исходя из целей и плани­руемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигно­вания должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность адми­нистраторов бюджетных средств. При этом устанавливаются долго­срочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной кор­ректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, форми­руется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования ко­торых осуществляется администраторами бюджетных средств, соз­даются стимулы для оптимизации использования ресурсов. При­оритет отдается внутреннему контролю, ответственность за приня­тие решений делегируется на нижние уровни.

3. Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть — распре­деление бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных ре­зультатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Эта модель предполагает также создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изме­нения объема и структуры ассигнований и повышением предска­зуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

Реформирование бюджетного процесса осуществляется по сле­дующим направлениям:

• реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

• выделение бюджетов действующих и принимаемых обяза­тельств;

• совершенствование среднесрочного финансового планирования;

• совершенствование и расширение сферы применения про­граммно-целевых методов бюджетного планирования;

• упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается приближение

бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функ­ций федеральных органов исполнительной власти в рамках админи­стративной реформы, а также введение интегрированного с бюд­жетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основан­ного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, дос­тупных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое направление предполагает формирование и включе­ние в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирова­ния и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требования­ми и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориен­тированного на результаты.

В соответствии с бюджетной реформой в практику бюджетного процесса вводятся новые понятия: «расходные обязательства», «ре­естр расходных обязательств», «действующие расходные обязатель­ства» и «принимаемые расходные обязательства».

Расходные обязательства — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обя­занности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юри­дическим лицам, органам государственной власти, органам местно­го самоуправления средства соответствующего бюджета.

Реестр расходных обязательств — свод указанных законов, нор­мативных правовых актов и договоров, соглашений и (или) их от­дельных положений, который должны вести органы исполнитель­ной власти каждого уровня.

При формировании бюджета расходные обязательства разделя­ются на действующие и принимаемые, что позволяет:

• существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения дей­ствующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обяза­тельствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

• поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, по­скольку выделение ассигнований на принятие новых обяза­тельств возможно лишь после выделения бюджетных ассиг­нований на выполнение действующих обязательств либо за­благовременного их сокращения или отмены;

• удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджет­ных средств);

• ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом перио­де расходных обязательств Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных действующими нор­мативными правовыми актами. К действующим обязательствам, в частности, относятся:

• трансферты населению, установленные нормативными право­выми актами Российской Федерации (субъектов РФ, муници­пальных образований);

• обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целе­вых программ Российской Федерации (субъекта РФ, муници­пального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта РФ, муници­пального образования);

• погашение и (или) обслуживание государственного (муници­пального) долга в соответствии с условиями привлечения за­емных средств;

• обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;

• средства, подлежащие перечислению в соответствии с законо­дательством Российской Федерации либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом перио­де расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Рос­сийской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договора­ми и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемы­ми) к введению в плановом периоде. К принимаемым обязательст­вам, в частности, относятся:

• увеличение действующих или введение новых видов трансфер­тов населению;

• увеличение заработной платы, денежного довольствия;

• досрочное погашение государственного (муниципального) долга;

• предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законода­тельства Российской Федерации);

• увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюд­жетных программ;

• новые бюджетные инвестиции;

• предоставление бюджетных кредитов.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавли­ваются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Основным принципом бюджетного планирования становится га­рантированное обеспечение в полном объеме действующих обяза­тельств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами госу­дарственной политики. Выделение ассигнований на новые обязатель­ства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объ­емом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:

• сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмены ранее принятых ре­шений, пересмотра действующих программ в отношении не­принятых обязательств, реструктуризации бюджетного секто­ра и т.п.);

• применения консервативных (например, ниже уровня инфля­ции) методов корректировки действующих обязательств в за­висимости от условий планируемого периода;

• опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных доходов (для ре­гиональных и местных бюджетов прежде всего налоговых и неналоговых доходов).

Исходя из этого объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источни­ков покрытия дефицита соответствующего бюджета при консерва­тивном сценарии социально-экономического прогноза на соответ­ствующий год, условия (внешние параметры) формирования кото­рого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти. В случае невыполнения указанно­го условия действующие обязательства подлежат сокращению.

Соответственно объем бюджета принимаемых обязательств оп­ределяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социаль­но-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств — с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обяза­тельств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются:

1) мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе:

• приводящие к сокращению действующих обязательств после­дующих лет (досрочное погашение государственного или му­ниципального долга, реорганизация, передача бюджетных уч­реждений на соответствующий уровень бюджетной системы, сокращение штата работников, и т.д.);

• не включаемые в состав действующих обязательств после­дующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года, программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, посо­биям и т.д.);

2) мероприятия, включаемые с очередного финансового года в состав действующих обязательств или приводящие к увеличению объема действующих обязательств последующих лет (увеличение размера трансфертов населению, заработной платы государствен­ным или муниципальным служащим, работникам бюджетных учре­ждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ, нормативных правовых актов, устанавли­вающих новые расходные обязательства и т.д.).

Пропорции распределения средств между указанными меро­приятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной политики и обеспече­ния сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.

Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимае­мых обязательств только между действующими и (или) вновь прини­маемыми бюджетными программами с учетом оценок их результа­тивности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению ре­зультативности бюджетных расходов.

В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутст­вует прозрачная методология определения и корректировки (пере­счета) объема действующих обязательств при том, что даже по об­щим оценкам он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптими­зации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществ­ляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.