§ 1. Реформа уголовно-исполнительной системы как процесс и её ос­новные этапы

Важнейший признак исправительно-трудовой системы (ИТС) заключался в ее направленности на получение экономической выгоды для государства за счет труда осужденных. Как отмечает А.И.Зубков, «с конца 20-х годов испра­вительная система стала входить составной частью в единый хозяйственно-экономический комплекс страны, являясь его существенной частью. Достаточ­но сказать, что все крупные стройки практически всех пятилетних планов (осо­бенно первых двух) выполнялись если не главным образом, то преимуществен-

но руками заключенных. В 70-80 годы Главное управление исполнения наказа­ний МВД СССР входило в число крупнейших производителей валового нацио­нального продукта, занимая среди промышленных министерств пятое - седь­мое место» '.

Все это во многом стимулировало карательную политику государства в направлении увеличения числа граждан, осуждаемых к лишению свободы. Так, только в период первой пятилетки (1927-1932 годы) численность осужденных в местах лишения свободы выросла более чем в десять раз и составила 1,6 млн. человек. В результате за годы советской власти через места лишения свободы прошло более 60 млн.

' Зубков Л.И. Карательная политика России на рубеже веков. - М., 2000. С. 24.

76

ский период он составлял 60-70 % в общей системе видов наказания), государ­ство в определенной мере стимулировало рост преступности.

Нельзя не указать и на такую особенность ИТС, как ее военизация. Про­являлось это не только во внешних атрибутах (форма одежды, дисциплина), но и в самой системе управления: охрану осужденных осуществляли внутренние войска; методах воздействия на осужденных; строгой регламентации порядка отбывания наказания.

Исправительное воздействие на осужденных того периода отличалось тем, что оно носило ярко выраженный идеологизированный характер, а сами средства исправления осужденных были ограничены и сводились к режиму, труду, политико-воспитательной работе и обучению. Данная концепция воз­действия на осужденных сложилась еще в 20-е годы и, несмотря на все измене­ния, ее суть составляло «исправительно-трудовое воздействие» '.

Конечно, было бы неправильным оценивать ИТС Советского государства только в негативном плане. За время своего развития она также претерпевала изменения, порой достаточно существенные. Особенно это относится к слому лагерной системы в 50-60 годы. Определенные положительные результаты бы­ли достигнуты в 70-е годы, когда формировалась отрядная система, широко развивалось общеобразовательное и профессионально-техническое обучение, самоуправление осужденных.

¹ На втором съезде пенитенциарных работников РСФСР, который состоялся в 1924 году, отмечалось, что суть реформы в сфере исполнения наказания состоит в «проведении исправительно-трудового воздействия». В рам­ках данной концепции развивалась исправительно-трудовая наука, соответствующая отрасль права.

77

вания не затрагивали сущностных основ исправительно-трудовой системы ^!. Являясь продуктом сложившихся в обществе отношений, ее совершенствова­ние происходило в соответствии с политической системой государства, догма-тико-партийными идеологическими воззрениями, ограниченными экономиче­скими возможностями. Недооценивалось значение международного опыта ис­полнения наказаний, права осужденных неоправданно ограничивались².

Переход от одной модели исполнения наказания, в силу масштабности перемен, не может произойти быстро, а предстает как определенный процесс. Рассмотрение реформы УИС как процесса имеет важное теоретическое и прак­тическое значение. Это позволяет выявить причины принятия тех или иных решений по реформированию УИС, их результативность, определить взаимо­связи периодов проведения реформы. В силу различных причин вопрос о дина­мике реформы УИС в литературе освещается недостаточно полно, он, как пра­вило, связан с комментированием законодательных актов, принимаемых в раз­личные периоды времени.

Определение временных периодов проведения реформы УИС представ­ляет известную сложность, которая связана с тем, что само российское общест­во конца XX - начала XXI веков находится в состоянии перманентных измене­ний, которые отличаются радикализмом и масштабностью. Поэтому реформа УИС не может произойти быстро и однозначно, а «формируется постепенно в

¹ Кузьмин СИ. Деятельность исправительно-трудовых учреждений (1936-1960 годы). — М., 1989.

² Детков М.Г. Организационно-правовые проблемы развития системы исполнения уголовного наказания в виде

лишения свободы в 60-80 годы.

78

процессе преобразований в государственном строительстве, экономике и обще­ственной жизни. От успеха этих преобразований зависит возможность ускоре­ния реформирования уголовно-исполнительной системы»¹.

Обусловленность процесса реформирования УИС уровнем и состоянием развития общества приводит в ряде случаев к мнению о том, что отдача от ре­формы УИС произойдет лить тогда, когда в самом обществе произойдут пози­тивные изменения². Доля истины в таких рассуждениях есть: успех реформы УИС во многом предопределяется отношениями, складывающимися в общест­ве. Однако столь же очевидно, что нельзя ожидать проведения реформы УИС до тех пор, пока в обществе произойдут позитивные изменения, когда появятся все необходимые для этого ресурсы. Реформа УИС должна проводиться дина­мично и поэтапно с учетом преобразований, происходящих в самом обществе.

Выделение периодов проведения реформы УИС предопределяется тем, какие исходные классификационные основания при этом используются. Так, в официальной Концепции реорганизации УИС до 2005 года данные периоды сформулированы с учетом времени, необходимого для реализации намеченных в Концепции мероприятий. Первый период связан с реализацией первоочеред­ных мероприятий, направленных на стабилизацию оперативной обстановки; второй — на реконструкцию основных составляющих системы: исправительных учреждений и следственных изоляторов; третий этап предполагает обеспечение

¹ Уголовно-исполнительное право России: Учебник.-М., 1997. С.324.

² Шмаров И.В. Готово ли общество к реформе пенитенциарной системы? В кн.: Лишение свободы: виды, со­держание, исполнение. - Рязань, 1991. С. 23.

79

стабильного функционирования УИС с учетом проведенных в ней преобразо­ваний. Выделение данных периодов имеет важное значение для управления процессом реформы, контроля исполнения разработанных мероприятий. Вме­сте с тем, такой подход имеет и определенные недостатки, поскольку не учиты­ваются возможные изменения социальных факторов, а сама реализация указан­ных периодов ориентирована на деятельность аппаратов управления.

Определенная попытка анализа периодов реформирования УИС с учетом изменений, происходящих в обществе, предпринята О.В.Филимоновым, кото­рый выделяет при этом пять реформ, проводившихся с начала XIX века в Рос­сии '. Две из данных реформ падают на советский период. Первая из них связа­на со сталинским периодом правления и созданием лагерной системы исполне­ния наказаний; вторая (по мнению О.В.Филимонова она охватывает период с 1954 по начало 70-х годов) связана с развитием исправительно-трудовых коло­ний и принятием Исправительно-трудового кодекса РСФСР в декабре 1970 го-

¹ Филимонов О.В. Актуальные вопросы реформирования уголовно-исполнительной системы // Ведомости уго­ловно-исполнительной системы. — 2000, № 3. С. 2-9.

80

да. Что же касается реформы УИС современной России, то автор связывает ее с 1991 годом, когда Россия обрела самостоятельность. В принципе такой подход к выделению периодов реформирования пенитенциарной системы России с точки зрения истории развития государства имеет под собой основания. Однако следует иметь в виду, что в развитии современной России также можно выде­лить достаточно значимые периоды, которые существенным образом влияли на ход реформы УИС. При этом и в условиях советского периода «перестройки» конца 80-х годов предпринималось немало усилий для реорганизации УИС России. С учетом сказанного представляется целесообразным выделить сле­дующие три периода реформы уголовно-исполнительной системы современной России.

Первый период связан с преобразованием исправительно-трудовой сис­темы в уголовно-исполнительную в рамках бывшего Советского Союза.

Второй период характеризует реорганизацию УИС в условиях становле­ния демократической России. В данный период формируется новая уголовно-исполнительная политика и соответствующая система органов и учреждений, исполняющих наказания. По времени - это период от обретения Россией само­стоятельности (1991 г.) до передачи УИС в ведение Минюста России (1998 г.).

Третий период начинается с 1998 года и связан с развитием УИС в непо­средственном ведении Минюста России. Для него характерно не только форми-

рование новой системы управления УИС, но и нового уголовно-исполнительного законодательства.

С учетом указанных периодов рассмотрим подробно содержание прово­димых преобразований УИС. При этом важное значение имеет не столько ком­ментирование правовых актов, связанных с реформой УИС (все это в настоя­щее время достаточно подробно изложено в учебной литературе), сколько вы­явление причинно-следственных связей, обусловливающих принятие тех или иных решений по реорганизации УИС, их содержание и направленность.

1. Изменения в социально-политическом развитии российского общества, начавшиеся в конце 80-х годов, не могли не отразиться на деятельности орга­нов и учреждений, исполняющих уголовные наказания. Реформы политических и экономических институтов, формирование новых органов государственной власти объективно обусловили поиск новых подходов к организации исполне­ния наказаний. Современная УИС формировалась не на голом месте, её истоки, как было сказано в начале параграфа, связаны с исправительно-трудовой сис­темой советского государства. Поэтому важное значение имеет анализ именно первых шагов реорганизации данной системы, выявление имевшихся здесь трудностей и проблем. Основными директивными документами, в которых оп­ределялись традиционно в советский период пути развития исправительно-трудовых учреждений, явились Постановление ЦК КПСС «О перестройке сис­темы и организации деятельности исправительно-трудовых учреждений» и По­становление Совета Министров СССР «О первоочередных мерах по совершен-

82

ствованию работы исправительно-трудовых учреждений». В указанных доку­ментах рассматривались требования по радикальному улучшению работы ИТУ, предлагались меры по дифференциации исполнения наказания, совершенство­ванию работы с кадрами и др. Однако в целом, как и в прошлом, в подобного рода документах основное внимание было обращено на совершенствование производственно-хозяйственной деятельности мест лишения свободы, а также на обеспечение полной трудовой занятости осужденных производительными видами труда, включая массовые переброски осужденных в регионы Сибири и Дальнего Востока. Однако данные постановления фактически оказались не реа­лизованными, в силу кризисного состояния общества, в котором оно оказалось в конце 80-х годов. Учеными и практиками все отчетливее осознавалось, что в новых условиях необходимо было менять принципы исполнения наказаний, от­казываться от ряда устоявшихся взглядов, положений и доктрин, составляющих фундамент исправительно-трудовой политики, научных основ исправительно-трудового дела и практики их реализации \

Существенное влияние на необходимость преобразований системы ис­полнения наказаний в тот период оказали и средства массовой информации. Впервые за всю советскую историю деятельность органов УИС в местах лише­ния свободы открыто критиковалось публично, что стимулировало принятие государственных решений, направленных на совершенствование ИТС.

¹ Зубков Л.И. Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР па современном этапе. -Рязань, 1989. С. 3.

83

Проведение реформы обусловливалось не только внешними факторами, но и существенными недостатками внутри самой исправительно-трудовой сис­темы. В принципе они были традиционными для пенитенциарных систем, в плане индикаторов ее неблагополучного состояния и необходимости преобра­зований: это перенаполняемость мест лишения свободы, недостатки медицин­ского и материально-бытового обеспечения осужденных, ставка на принуди­тельные методы воздействия на осужденных, несовершенство систем управле­ния и др. Особенность данного этапа реформирования ИТС заключалась также и в том, что ставка на административные методы воздействия на осужденных уже не приносила желаемого успеха.

Несмотря на то, что в этот период каждый третий осужденный имел дис­циплинарные взыскания, обстановка в местах лишения свободы становилась взрывоопасной. Участились случаи массовых неповиновений, захватов залож­ников, групповых отказов от приема пищи и других эксцессов. Официально признавалось, что ситуация в местах лишения свободы является критической '. В результате проведенных амнистий существенно осложнился состав осужден­ных: большая часть (60 %) из них составляли неоднократно судимые, 17 % -наркоманов и больные алкоголизмом. В связи с этим нельзя не отметить, что и в последующие периоды реформирования УИС наблюдается существенное ухудшение состава осужденных. В этом заключается одна из закономерностей проводимых реформ пенитенциарных систем современности, когда они прово-

¹ Когда бастуют ... колонии // Правда от 15 августа 1990 г.

84

дятся в контексте судебно-правовой реформы, ориентированных на проведение более гуманной карательной политики государства, что в конечном итоге объ­ективно ведет к усложнению состава осужденных к лишению свободы.

Поводом для возникновения массовых эксцессов, как правило, служили существенные ограничения в правах осужденных, которые были закреплены в исправительно-трудовом кодексе РСФСР. В сложившейся ситуации было при­нято беспрецедентное решение снять данные ограничения и расширить права осужденных на уровне ведомственных нормативных актов. В Правила внут­реннего распорядка ИТУ, другие нормативные акты были внесены изменения, связанные с отменой пониженных норм питания, строгой регламентации рас­порядка дня, осужденным разрешалось пользоваться холодильниками, носить спортивные костюмы и др.

Анализируя особенности данного периода реформирования порядка ис­полнения наказания, важно также указать на то, что в нем возросла противо­правная организованность осужденных, в местах лишения свободы возрожда­лись так называемые «воровские законы», что нередко приводило к установле­нию «двойного» управления ИТУ: со стороны персонала и организованных противоправных группировок осужденных. Не ставя своей задачей анализа данного явления в полной мере (это предмет самостоятельного исследования), в контексте исследования особенностей реформы организации исполнения нака­зания следует отметить следующее. При расширении прав осужденных были утеряны традиционные формы административного воздействия на осужденных

85

со стороны администрации ИТУ. Она оказалась не готовой работать в новых условиях. Этим воспользовались лидеры преступного мира, отбывающие нака­зания в местах лишения свободы, которые в своих корыстных целях, используя так называемые «законы зоны» и тюремные традиции, оказывали негативное воздействие на осужденных. Сложилась парадоксальная ситуация: в условиях гуманизации исполнения наказания, значительная часть осужденных, с точки зрения их личной безопасности, оказалась менее защищенной по сравнению с более жесткими условиями наказания, когда администрация имела значитель­ные права в отношении осужденных. В результате в местах лишения свободы резко возросло число убийств, нанесения тяжких телесных повреждений. По­этому нередко для нормализации обстановки при проведении тюремных ре­форм, как показывает обобщение отечественного и зарубежного опыта, прини­маются решения, направленные на ужесточение условий отбывания наказания в целях обеспечения безопасности большей части осужденных, восстановления управляемости пенитенциарными учреждениями. Отсюда, при проведении тю­ремных реформ, наблюдается определенная цикличность: за периодом гумани­зации наступают противоположные тенденции, связанные с ужесточением по­рядка исполнения наказания. Для того чтобы исключить подобного рода ситуа­ции важное значение имеет профессиональная подготовка персонала, посте­пенность проведения реформы, создание для ее проведения не только право­вых, но и материальных условий, поиск новых форм и методов управления ис­правительными учреждениями.

86

Анализируемый период характеризовался значительной активизацией на­учных исследований о путях развития пенитенциарной системы России, вне­дрением определенных новых методов воспитания осужденных, шла работа но подготовке нового уголовно-исполнительного законодательства. Итогом этой работы стало принятие МВД СССР Концепции реформы уголовно-исполнительной системы¹. В данной Концепции определялись основные на­правления реорганизации порядка исполнения наказаний в виде лишения сво­боды, включая систему исправительных учреждений, организацию конкретных направлений деятельности мест лишения свободы, а также системы управле­ния, работы с кадрами. Определенное внимание уделялось в данной концепции и проблемам совершенствования порядка исполнения наказаний без изоляции от общества. Такой комплексный подход к реформе сохранился в принципе и в последующих концепциях реорганизации УИС. При всем этом данная концеп­ция имела существенный недостаток: она носила ведомственный характер, раз­рабатывалась в недрах аппарата управления пенитенциарной системой и ут­верждалась, соответственно, самим министерством. Следует отметить, что в данной концепции произошел, пусть формально юридически, организационно, отказ от термина «исправительно-трудовая система», наметились определенные содержательные изменения порядка исполнения наказания в направлении его гуманизации. Полагаем, что основным итогом первого периода реформирова­ния организации исполнения наказания современной России следует признать

¹ Решение коллегии МВД СССР от 16 июня 1990 г. «О концепции реформирования уголовно-исполнительной системы».

87

преобразование исправительно-трудовой системы в уголовно-исполнительную. Данное преобразование, как было сказано выше, носило во многом организаци­онный, формальный характер. Однако это не умоляет значимости принципи­ального выбора о необходимости радикального изменения порядка организации исполнения наказания в рамках УИС. Указанная концепция не была реализова­на в силу обстоятельств внешнего порядка, которые были связаны с августов­скими событиями 1991 года, повлекших распад Советского Союза.

2. Обретение Россией самостоятельности предопределили необходимость изменения и формирования самостоятельной политики в такой специфической сфере как организация исполнения наказаний. Наряду с организационными из­менениями, созданием новой системы управления органами и учреждениями, исполняющими наказания, в лице Главного управления исполнения наказаний и соответствующими структурами на местах, на законодательном уровне при­нимаются решения, которые существенным образом меняют порядок исполне­ния наказания. Так, Законом Российской Федерации от 12 июня 1992 года «О внесении изменений и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» закре­пляется право осужденных на свободу совести и вероисповедания, право на от­пуск, на зачет времени работы в местах лишения свободы в общий трудовой стаж, право на личную безопасность, на телефонные разговоры и иные права. Всего было изменено более 50 статей кодекса, что позволило демократизиро­вать отношения в сфере исполнения наказания. В этой связи вряд ли можно со-

гласиться с утверждением ряда авторов о том, что данный закон «в целом оста­вил на прежнем месте срочно нуждающуюся в реформе пенитенциарную сис­тему. Он не обеспечивает главного — фундаментальных изменений в системе уголовного наказания. Неприкосновенными остаются и принудительный труд заключенных, и монополизм МВД в управлении и контроле - главный бич рос­сийской пенитенциарной системы»¹. Нельзя согласиться с данными утвержде­ниями потому, что содержание, порядок исполнения наказаний определяется не ведомственной принадлежностью, а тем, какова в государстве политика в от­ношении порядка исполнения наказаний. Как было показано выше, в принятом законе (а законы являются основной формой выражения политики) основной акцент был сделан на расширение прав осужденных, приведение их в соответ­ствие с общепринятыми мировыми стандартами порядка исполнения наказа­ний.

Другим важным законодательным актом, направленным на реформу поряд­ка исполнения наказания явился Закон Российской Федерации от 6 июля 1993 го­да «О внесении изменений в Уголовный кодекс и Исправительно-трудовой ко­декс РСФСР». Основная направленность данного закона заключалась в измене­нии системы самих исправительных учреждений, порядка направления в них осу­жденных. Этим законом были ликвидированы исправительно-трудовые коло­нии усиленного режима, были созданы исправительно-трудовые колонии особого режима для содержания осужденных, которым смертная казнь в порядке помило-

¹ Лбрамкин В. Шаг вперед на месте // Российская газета от 21 июня 1992 г.

89

вания или амнистии заменялась лишением свободы; изменялась также система распределения осужденных но видам режима. В своей основе закрепленная в данном законе система исправительных учреждений сохранилась и до настоящего времени.

Таким образом, указанные законы на уровне права изменили два основных элемента пенитенциарной системы: исправительные учреждения и правовой ста­тус осужденных, преобразования которых явились важным шагом в реформиро­вании анализируемой системы.

Проведение любой пенитенциарной реформы предполагает также и поиск новых подходов в работе с персоналом, который претворят в жизнь идеи рефор­мы. Справедливости ради следует сказать, что и ранее данному вопросу уделя­лось значительное внимание. Однако в условиях, когда система исполнения наказаний все больше и больше становилась открытой для общества, к персо­налу исправительных учреждений предъявлялись новые требования. Важное значение приобретало принятие мер, направленных на закрепление их правового статуса. Данные идеи нашли свое отражение в Законе Российской Федерации от 21 июля 1993 года «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Подобного рода закон, ориентированный на регулирова­ние порядка управления УИС, закрепление правового статуса персонала, был при­нят впервые за всю историю развития пенитенциарной системы России. Тем са­мым подчеркивалось и внимание государства и общества к вопросам рацио­нальной организации исполнения наказания. Следует также отметить, что Закон

90

закрепил не только термин «уголовно-исполнительная система», но и раскрыл ее составные элементы (ст.5 Закона).

Узловым моментом анализируемого периода реформирования порядка ис­полнения наказаний явилась Концепция реорганизации уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системы МВД России до 2005 года, которая была одобрена Президентом Российской Федерации 13 января 1996 года. Данная Концепция - до­кумент, «вышедший за рамки интересов МВД. Он построен с учетом изменения законодательной и иной нормативной базы, на основе исследований и обобщения передового опыта работы всей пенитенциарной системы с учетом заинтересо­ванных организаций, а также на основе международных и межрегиональных про­грамм и договоров. В ней разграничены полномочия между центральными, тер­риториальными органами и учреждениями, исполняющими наказания, включая материальное, организационно-штатное, кадровое обеспечение, и научно обосно­ванные этапы и механизмы ее реализации»¹. В целом Концепция не только вобрала в себя опыт реформирования УИС, но и содержит перспективы ее развития по всем важнейшим направлениям организации исполнения наказа­ний.

Вместе с тем, в Концепции не нашли отражение цели и задачи реформы, ее сущность, что имеет, как было сказано в первой главе работы, исключительно важное значение для управления процессом реформирования системы. В Кон­цепции также значительное внимание уделено вопросам технологии организа-

¹ Рябинин Л.Л. Проблемы наказания на новом этапе совершенствования уголовного и уголовно-исполнительного за­конодательства.- Домодедово, 2000,

91

ции режима, воспитательной работы и другим направлениям деятельности испра­вительных учреждений. В то же время недостаточно полно раскрыты вопросы раз­вития учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. Концепция, безусловно, сыграла большое значение для разработки конкретных программ, правовых и иных нормативных актов, направленных на реформирование УИС. Так в период с 1991 но 1998 годы (до передачи УИС в ведение Минюста России) было принято более 20 законов, Указов Президента Российской Федерации, обеспечивающих поддержку и развитие системы исполнения уголовных наказа­ний.

После долгой разработки Государственной Думой Российской Федерации 18 декабря 1996 года был принят Уголовно-исполнительный кодекс РФ. Восьмого января 1997 года он был подписан Президентом Российской Федерации и был введен в действие с 1 июля 1997 года. Мет необходимости подробно гово­рить о значимости и содержании данного законодательного акта; все это доста­точно подробно изложено во многих учебниках по современному уголовно-исполнительному праву. Данный Кодекс не только подвел итоги почти десяти­летнего опыта реформы УИС, но и во многом предопределил перспективы ее развития, особенно в части наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Анализ конкретных статей Кодекса показывает, что в целом он вполне соответст­вует международно-правовым актам в области исполнения наказания \ Кодекс

¹ Ковалев Р.Н. Европейские стандарты по содержанию лиц, лишенных свободы, и практика в Российской Феде­рации сегодня //: Уголовно-исполнительная система сегодня: взаимодействие науки и практики: Сборник мате­риалов научно-практической конференции. — Новокузнецк, 2002. с.23.

92

достаточно подробно регламентирует права осужденных, правовые гарантии их реализации. Все это позволило подвести прочный правовой фундамент под ре­форму УИС в направлении гуманизации условий отбывания наказания, закрепить стимулирующие меры воздействия на поведение осужденных, обеспечить боль­шую открытость УИС для общества, законодательно закрепить (ст. 8 Кодекса) новые принципы исполнения наказаний.

Однако в полной мере реализовать Концепцию реорганизации УИС и при­нятые законы на данном этапе реформирования системы не удалось. Основные причины заключались в недостаточном бюджетном финансировании УИС, слож­ности поставленных задач, для решения которых необходимо было формировать новые подходы в работе с кадрами, совершенствовать систему управления, ре­конструировать материально-техническое устройство исправительных уч­реждений.

Рассмотренные выше решения по реформированию УИС позволяют сде­лать обобщающий вывод о том, что на данном этапе реформирования УИС форми­руется новая политика государства в сфере исполнения наказаний, которая получи­ла наименование уголовно-исполнительной политикой. Ее новизна заключается, прежде всего, в законодательных формах ее выражения и принятой Концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы. При этом важно подчеркнуть, что был преодолен и традиционный недостаток при проведении пенитенциарных реформ, когда основное внимание уделялось вопросам совершенствования работы с осужденными и организации исполнения наказаний.

93

3. Со времени начала реформы УИС еще советского периода неоднократно поднимался вопрос о целесообразности передачи данной системы из МВД в Минюст. Аргументировалось это тем, что МВД является силовым ведомством, что сказывалось на формах и методах обращения с осужденными. Немаловажным ар­гументом было и то, что передача УИС в Минюст позволяло более успешно ре­шить проблемы вступления России в Совет Европы. Справедливости ради следу­ет отметить, что это было не категорическим требованием, а выступало в виде ре­комендаций Совета Европы. Однако основная причина целесообразности переда­чи УИС в Минюст состояла в том, что по мере реформирования УИС «все отчет­ливей проявлялись негативные стороны нахождения уголовно-исполнительной системы в составе МВД России. Исполнение наказаний никогда не являлось пер­востепенной задачей для органов внутренних дел, а в период осложнения общей криминогенной ситуации в стране, возникновения региональных очагов воо­руженных конфликтов и т.п., она и вовсе отошла на задний план. В этот нелег­кий период средства, выделяемые государством на содержание уголовно-исполнительной системы расходовались МВД на другие цели. В 1996-1998 годах из бюджета ГУИ11 таким образом было отвлечено около 2 млрд. рублей» ^!.

Вопрос о ведомственной принадлежности УИС за новейшую историю ре­шался также неоднозначно. Неоднократно делались попытки передать управление системой в Минюст (в 1919 г., в 1953 г.). Однако ввиду отсутствия у Минюста опы­та и организационных возможностей для руководства такой мощной системой, ка-

¹ Филимонов О.В. Актуальные вопросы реформирования уголовно-исполнительной системы // Ведомости уго­ловно-исполнительной системы. - 2000, № 3. С. 5.

94

ковой являлась система исполнения наказаний советского государства, после не­продолжительного времени нахождения в Минюсте, данная система вновь возвра­щалась в МВД.

В современных условиях обосновывалась также идея формирования само­стоятельной системы управления УИС. Для этого предлагалось преобразовать уголовно-исполнительную систему в Федеральную службу исполнения уголов­ных наказаний.

Если обратиться к международному опыту, то практика организации управ­ления пенитенциарными учреждениями неодинакова: в США, например, эти уч­реждения находятся в ведении Министерства юстиции, а в Англии - в МВД. Главным в организации исполнения наказаний является не ведомственная принад­лежность пенитенциарных учреждений, а реальная политика государства в от­ношении порядка исполнения наказаний. Поскольку данная политика непосредст­венно связана с правами осужденных, то Министерство юстиции, как ведомство справедливости, действительно стоит ближе к деятельности пенитенциарных уч­реждений. Немаловажное значение имеет и то, что функции Минюста всегда вос­принимаются как функции правозащитные. Этим во многом объясняется нахож­дение управления исправительными учреждениями во многих странах в Мини­стерстве юстиции.

Решение о передаче УИС в ведение Минюста России содержалось в указе Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 1100 «О реформирова­нии уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел России-

95

ской Федерации». В развитии данного указа было принято ряд правовых актов, которые создали новую концептуальную правовую базу для развития УИС России '. Окончательно передача УИС в Минюст России была оформлена поста­новлением Правительства России от 30 октября 1998 г. № 1254 «Вопросы уголов­но-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации».

Изменение ведомственной принадлежности потребовало новых подходов к организации деятельности УИС. Дело в том, что «рассчитывать на получение бла­гоприятных результатов благодаря только факту нахождения УИС в ведении Ми­нистерства юстиции было бы просто наивно. Здесь необходимо принять ряд кар­динальных и разноплановых решений правового и организационно-распорядительного характера (включая ресурсное обеспечение)» ². Среди таких решений первостепенное значение имели формирование новой системы управле­ния УИС; упорядочение правовой базы функционирования УИС; разработка программ реформирования УИС в условиях ее нового статуса в Минюсте России.

Передача уголовно-исполнительной системы в Минюст России потребова­ла формирование во многом новой системы управления данной системой. Связа­но это было с тем, что УИС вынуждена была взять на себя более десяти функций, которые ранее ею не исполнялись вообще, либо исполнялись частично. Все это

¹ См.: Федеральный закон от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодатель­ные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы»; Указ Прези­дента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. № 904 «О передаче уголовно-исполнительной системы Мини­стерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 «Вопросы Министерства юстиции Россий­ской Федерации».

² Зубков Л.И., Калинин Ю.И., Сысоев В.Д. Пенитенциарные учреждения в системе Министерства юстиции Рос­сии. История и современность. — М., 1998. С.98.

96

потребовало утверждение новых структур и штатов. Создавались такие новые службы как медико-профилактическая, подготовки кадров для УИС, психологи­ческая, конвоирования и спецперевозок, служба инженерно-технического обес­печения, связи и вооружения, оперативно-розыскное бюро и ряд других. Это по­зволило создать комплексную систему управления УИС, которая обеспечивает ее функционирование по всем направлениями деятельности.

Изменилась система управления и по вертикали. Прежде всего, на уровне субъектов Российской Федерации «территориальные управления приобрели со­вершенно иное качество. Они стали равноправными участниками отношений в ре­гионах наряду с УВД, прокуратурой, ФСБ и другими правоохранительными структурами. Напрямую решают вопросы с президентами, губернаторами, глава­ми администраций на местах, что тоже очень важно, потому что это не только ма­териальная поддержка, но и имидж системы, признание ее роли в обществе, пони­мание решаемых ее задач»¹.

В литературе встречается определенная критика укрепления централизо­ванных начал в управлении УИС. По мнению В.И.Селиверстова, такой подход приводит к сужению прав субъектов Российской Федерации, не способствует он и, но его мнению, совершенствованию процесса исполнения наказания, включая обеспечение прав и законных интересов осужденных². Данное утверждение явля-

¹ Калинин Ю.И. «Мы хотим, чтобы наши сотрудники имели достойный социальный статус» // Преступление и наказание. - 2002, JS'» 6. С.2.

² Селиверстов В.И. Проблемы развития уголовно-исполнительного законодательства и уголовно-исполнительной системы России // Развитие теории наказания в уголовно-исполнительном праве. - М., 2000. С. 18-19.

97

ется достаточно спорным по ряду обстоятельств. Прежде всего, прямой выход тер­риториальных органов управления УИС на первых руководителей субъектов Рос­сийской Федерации никоим образом не сужает их полномочия по руководству УИС регионов. Напротив, появляется возможность более оперативного и кон­кретного решения возникающих вопросов по управлению УИС со стороны орга­нов власти. Такой подход способствует и укреплению статуса региональных систем управления УИС, повышает их ответственность за весь процесс ресоциали-зации осужденных, включая социальную помощь после освобождения.

Правильность подхода к построению системы управления УИС в условиях ее передачи в Минюст России поддерживают и практические работники. Так, большинство опрошенных (75 %) считают оправданным сочетание централизо­ванной системы управления органами и учреждениями, исполняющими наказа­ния, с рациональным разграничением компетенции между центральными и тер­риториальными органами управления системой. Вместе с тем, респонденты ука­зывают и на определенные недостатки сложившейся системы управления УИС, а именно: «раздутость» штатов аппаратов управлений, назначение на должности в аппаратах управления неподготовленных сотрудников, несовершенство критериев оценки результатов работы. Многие из опрошенных указывали на не совсем по­нятную роль аппаратов управления УИС по федеральным округам. В связи с этим представляется целесообразным более подробно остановиться на данном вопро­се.

98

Управления уголовно-исполнительной системой по федеральным округам действуют в соответствии с Положением о данных структурах с 2001 года \ Их создание связано с образованием в России семи федеральных округов. Идея соз­дания данных федеральных округов в общей системе государственного управления обусловлена необходимостью укрепления вертикали власти в условиях переход­ного этапа развития российского общества. Поэтому управления УИС по феде­ральным округам являются структурными подразделениями центрального ап­парата ГУИН Минюста России. Данное положение является исходным для опре­деления их компетенции. В целом на них возложены общеуправленческие функ­ции координации деятельности территориальных аппаратов УИС субъектов Рос­сийской Федерации. Одна из главных задач данных структур в современных ус­ловиях - это претворение в жизнь основных положений Концепции и программ реформирования УИС, обеспечение контроля за работой органов и учреждений, исполняющих наказания на территории федерального округа. Конечно, в дея­тельности данных субъектов управления УИС имеется немало недостатков, ос­новной из которых заключается в том, что в целом недостаточно четко определен предмет их деятельности, общее место в системе управления УИС. В результате в их работе наблюдается дублирование полномочий территориальных аппаратов управления УИС, нередко они выступают в роли простого передаточного звена решений, которые принимаются в центре. Поэтому совершенствование работы Окружных управлений УИС видится в четком закреплении тех полномочий, кото-

¹ Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 9 июня 2001 г. № 175 «Об утверждении Положения об управлении уголовно-исполнительной системой по федеральному округу».

99

рые объективно необходимы на данном уровне для успешного управления УИС. Прежде всего, это аналитическая работа, прогнозирование развития органов и уч­реждений, исполняющих наказания федерального округа, организация их взаи­модействия, оказание практической помощи. Однако в целом следует констатиро­вать, что дальнейшее развитие Окружных управлений УИС во многом будет за­висеть от определения места и роли федеральных округов в предполагаемой об­щей административной реформе государственного управления.

Передача УИС в ведение Минюста России потребовала существенного пе­ресмотра правовой базы ее функционирования, совершенствование которой, без­условно, является одним из основных направлений реформирования УИС '. Преж­де всего это коснулось ведомственных нормативных правовых актов, которые должны были закрепить новые организационно-правовые отношения, связанные с передачей УИС в Минюст. Наряду с данной, во многом технической, работой продолжалась разработка новых законодательных актов. За время функциони­рования УИС в составе Минюста России принято 6 федеральных законов, 15 постановлений правительства, направленных на государственную поддержку и реформирование уголовно-исполнительной системы, укрепление гарантий прав граждан, совершивших преступления и временно изолированных от общества. Наиболее значимый из них является федеральный закон Российской Федерации от 9 марта 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федера-

¹ Филимонов О.В. Разработка новых нормативных актов - необходимое условие реформирования УИС // Ведо­мости уголовно-исполнительной системы. - 2000, № 2. С.9.

100

ции, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законо­дательные акты Российской Федерации». Данным законом внесено около шес­тидесяти поправок в указанные правовые акты, которые существенным образом изменили порядок применения института условно-досрочного освобождения, отсрочки исполнения наказания в отношении осужденных женщин.

Основные идеи, заложенные в данном Федеральном законе получили своё дальнейшее развитие в новом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу 1 июля 2002 года, а также в Федеральном законе от 8 декабря 2003 года № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уго­ловный кодекс Российской Федерации» и в Федеральном законе от 8 декабря 2003 года№ 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Россий­ской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации»¹.

Дальнейшее совершенствование правовой базы реформирования УИС ви­дится в принятии следующих законов, регламентирующих: вопросы прохожде­ния государственной службы в органах и учреждениях УИС; осуществления общественного (гражданского) контроля за деятельностью УИС; социальной реабилитации лиц, освобождаемых из мест лишения свободы.

¹ Российская газета от 16 декабря 2003 г.

101

Принятие указанных законов позволит повысить статус персонала УИС, обеспечит более эффективное участие общественных организаций в работе но контролю за соблюдением прав осужденных.

Важным этапом правового обеспечения явилось, как отмечалось ранее, уточнение самой Концепции реформирования УИС. В частности, был разрабо­тан новый ее проект. Данная концепция была рассмотрена и одобрена на заседании коллегии Минюста России, а также на Всероссийском совещании руководителей территориальных органов УИС в марте 1999 года \ Концепция была разработана с учетом проводимой судебно-правовой реформы, поэтому она предусматривала меры по сокращению численности осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Основной акцент в развитии материальной базы УИС делала на изыскание вне­бюджетных источников финансирования. Данные идеи Концепции были учтены при разработке Федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы» (Приложение № 1).

Важной особенностью анализируемого этапа реформы УИС явилось то, что она стала носить комплексный характер, охватывая все важнейшие составляющие УИС: исправительные учреждения, следственные изоляторы и учреждения, ис­полняющие наказания без изоляции от общества. Во многом это было связано с введением с 1 июля 2002 года в действие Уголовно-процессуального кодекса Рос­сийской Федерации. Законом предусмотрено существенное сужение практики

' Концепция реформирования уголовно-исполнительной системы (на период до 2005 года). Проект // Ведомо­сти уголовно-исполнительной системы. Специальный выпуск. - 1999.

102

применения в стране в качестве меры пресечения содержания под стражей. Теперь под стражу заключаются главным образом лица, совершившие тяжкие и особо тяжкие преступления. Важной гарантией соблюдения прав подозреваемых в со­вершении преступлений является то, что теперь только суд вправе принимать ре­шения об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, а также про­дления срока содержания под стражей.

Несмотря на то, что СИЗО не являются собственно исправительными учре­ждениями, они организационно входят в УИС и проблема совершенствования их деятельности в современных условиях реформы УИС выдвигается на одно из первых мест. Связано это, прежде всего с тем, что «именно в следственном изо­ляторе воля впервые встречается с неволей. Образно говоря, СИЗО - это ворота всей уголовно-исполнительной системы. По состоянию дел в следственных изоляторах люди судят о положении дел в УИС в целом. Для европейского сооб­щества обстановка в наших СИЗО во многом служит критерием соблюдения прав человека в России, выполнения нашим государством взятых на себя обяза­тельств в этой области» .

Учитывая значимость данной проблемы, Правительством Российской Федерации утверждена специальная Федеральная целевая программа «Рефор­мирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Россий­ской Федерации на 2002-2006 годы», о которой говорилось выше. Данная про­грамма состоит из двух подпрограмм: «Строительство и реконструкция следст-

¹ Семенюк В.И. СИЗО -ворота уголовно-исполнительной системы // Казенный дом. - 2003, № 1(12).

103

венных изоляторов и тюрем Министерства юстиции Российской Федерации, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы» и «Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой занятости осужденных на 2002-2006 годы».

В рамках указанной Федеральной целевой программы реформирования УИС на реконструкцию СИЗО только в 2002 году израсходовано 306 млн. руб­лей. Гуманизация судебной и правоприменительной практики, более широкое применение мер пресечения, не связанных с заключением под стражу, позволило сократить численность лиц, содержащихся в следственных изоляторах, за послед­ние два года в целом по УИС страны в два раза и довести ее в среднем до уста­новленных лимитов наполнения. Так, если в 2000 году в СИЗО и тюрьмах содержалось 281 696 заключенных и осужденных, то на 1 января 2004 года эта численность сократилась до 149 173 человек. Такое снижение численности спо­собствовало улучшению материально-бытовых условий в учреждениях УИС, обеспечению более полной реализации прав подозреваемых, обвиняемых и осуж­денных.

Одной из важных особенностей анализируемого этапа реформирования УИС явилось также и то, что здесь значительное внимание уделялось разработке и реализации концепций и программ по конкретным направлениям деятельно­сти системы. К их числу следует отнести Концепцию правового обеспечения деятельности УИС; Концепцию воспитательной работы с осужденными в усло­виях реформирования УИС; Концепцию развития психологической службы

104

УИС; Концепцию совершенствования работы с кадрами в условиях реформиро­вания УИС, Концепцию совершенствования образовательной политики УИС Минюста России на 2004-2006 годы, Концепцию научного обеспечения рефор­мирования УИС Минюста России на 2004-2006 годы (Приложения № 2, 3, 4). Реализация данных концепций позволила существенно улучшить работу кон­кретных структурных подразделений УИС '.

Проведенный анализ основных периодов и этапов реформирования УИС современной России показывает, что каждый из них имел свои особенности. Если на первом из них, в рамках так называемой «перестройки», основное внимание было сосредоточено на проблемах снятия различного рода ограничений в пра­вах осужденных, обеспечения открытости УИС для общества, перехода от ис­правительно-трудовой (пускай во многом формально юридически) к уголов­но-исполнительной системе, то на втором - в условиях становления демократи­ческой России стали формироваться новая уголовно-исполнительная политика, за­конодательная база, регламентирующая порядок организации исполнения нака­зания. Исключительно важное значение имеет третий период реформирования УИС в условиях ее передачи в Минюст России. Для него характерен комплекс­ный подход к реформе УИС, конкретность и преемственность с предыдущими периодами, «государственная поддержка со стороны Президента, Админи­страции Президента, Федерального собрания, Правительства, Генеральной прокуратуры, а также глав администраций субъектов Российской Федерации.

¹ Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации в 2002 году. Ежегодный статистический сборник. - М., 2003.

105

Она выражалась в принятии жизненно важных законодательных, других норма­тивных актах, оказании материальной и финансовой помощи, сохранении систе­мы льгот на федеральном уровне» '.

Итоги более чем десятилетнего опыта реформирования УИС позволили стабилизировать обстановку, уменьшить традиционную конфронтацию меж­ду персоналом уголовно-исполнительной системы и осужденными, что, в конеч­ном счете, направлено на достижение конечной цели реформы УИС, о которой говорилось в первой главе работы, - это формирование новой пенитенциарной культуры, ориентированной на сотрудничество и уважение основных субъектов отношений в сфере исполнения наказания: осужденных и персонала.

О том, что обстановка в УИС контролируемая и управляемая, свидетельст­вует снижение из года в год тяжких преступлений, побегов осужденных, наруше­ний режима содержания. В этой связи представляет интерес оценка происходя­щих преобразований в УИС самими сотрудниками. На вопрос о том, в какой мере Вы удовлетворены ходом реформы в УИС, большинство опрошенных (75 %) положительно ответили на данный вопрос. Нельзя также не отметить, что дос­тигнутые в России результаты проводимой уголовно-исполнительной поли­тики получают одобрение и на международном уровне. Итоги реформы УИС России обсуждались в 2002 году на 13-й Конференции руководителей пенитен­циарных администраций стран членов Совета Европы, заседании Руководящей группы Совета Европы по реформированию УИС, совещании ОБСЕ по рас-

смотрению проблем и перспектив реформирования пенитенциарных систем Евро­пы. В целом европейским сообществом достигнутые результаты в реформирова­нии УИС рассматриваются как значительное продвижение вперед и изучаются как положительный опыт для использования в реформировании пенитенциарных сис­тем своих стран.

Конечно, было бы неправильно рассуждать, что в деятельности УИС уже нет нерешенных проблем, а ее реформа завершилась. В такой сложной и много­функциональной социальной системе как УИС таких недостатков остается нема­ло, ряд из них во многом носит традиционный для пенитенциарных систем харак­тер: слабая материальная база, неполный охват осужденных общественно-полезным трудом, недостаточный профессионализм кадров и т.п. Вместе с тем, имеется и немало проблем, которые обусловлены особенностями и определенной незавершенностью проводимых преобразований УИС. Пути их решения, а также возможные перспективы развития УИС рассматриваются в последующих разде­лах работы.