§ 2. Правовая характеристика основных субъектов государственной сис­темы контроля и надзора в сфере потребительского рынка

Для нормального функционирования любого государства необходима система государственного управления. Политика государственного управления должна опре­делить основные направления и предметные области регулирования¹. Традиционной функцией государственного управления являются контроль и надзор, которые имеют всеобъемлющий характер и проникают во .все сферы общественных отношений, за­трагивают интересы миллионов людей, десятков тысяч организаций. Контроль, свой­ственными ему методами и в присущих ему формах, способствует соблюдению ре­жима деятельности субъектов управленческих отношений, коммерческих организа­ций государственного и негосударственного типа. Особую значимость они приобре­тают в сфере потребительского рынка, так как вопросы, лежащие в основе политики защиты прав потребителей, имеют правовой, экономический и социальный характер.

Надлежащее функционирование потребительского рынка, действующего в рамках, определенных законодательством, должно создавать правовое обеспечение экономической и социальной политики, задача которой - содействовать интересам

¹ См.: Бачило ИЛ.

46

потребителей. Это всеобъемлющая, глобальная задача, для решения которой нужен интегрированный подход. Активную роль в развитии потребительского рынка при­званы сыграть федеральные органы исполнительной власти, наделенные определен­ными полномочиями по контролю и надзору на потребительском рынке.

Функциями контроля наделены практически все федеральные органы испол­нительной власти. Есть и специальные органы государства, проверяющие раз­личные направления производственной и хозяйственной деятельности. Определен­ные контрольные функции выполняют и органы местного самоуправления. Для обеспечения соблюдения законности на потребительском рынке действует особая система государственных органов.

Однако следует заметить, что ориентироваться в компетенции контролирую­щих органов стало весьма затруднительно как для потребителей, так и для предпри­нимателей. Это не позволяет субъектам общественных отношений достаточно эффек­тивно использовать их для защиты своих прав и законных интересов. В определенной мере это связано с отсутствием в России единого правового акта, регламентирующего основные понятия и положения государственного контроля и надзора. В настоящее время существует множество федеральных нормативных актов (законов, указов, пра­вительственных постановлений), ведомственных нормативных актов, которые регу­лируют различные виды контроля и надзора, а также отдельные аспекты контрольной и надзорной деятельности. Например, Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельно­сти» и другие.

В настоящее время более 40 органов осуществляют контроль и надзор в сфере потребительского рынка, однако среди них необходимо выделить ведущие федераль­ные органы исполнительной власти, которые координируют деятельность и играют наиболее значимую роль в формировании потребительской политики¹.

См.: Древаль Л.М. Государственный контроль по обеспечению потребительских прав: некоторые аспекты теории и региональной практики // Вестник ДВЮИ МВД Российской Федерации. - 2001. - № 1. - С. 63.

47

и возможностей их преодоления, на наш взгляд, представляет рассмотрение и анализ деятельности именно этих органов.

Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России), функции и полномочия которого определены ст.П, 12 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»¹, ст. 40 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», а также Постановлением Пра­вительства Российской Федерации от 12 июля 1999 г. №793 «Об утверждении По­ложения о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства»². Перечисленные в данных нормативных актах полномочия МАП России и его территориальных органов являются исчерпывающими и не подлежат расширительному толкованию.

В соответствии с Положением, МАП России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику по развитию конку­ренции, ограничению монополистической деятельности, пресечению недобросовест­ной конкуренции и защите прав потребителей.

Одной из основных его задач является государственный контроль³ за со- блюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, ре­гулирующих отношения в области защиты прав потребителей.

Через свои территориальные органы МАП России контролирует исполнение законодательства по защите прав потребителей на всей территории страны. Для осу­ществления своих задач территориальные органы МАП России полномочны прово­дить проверки соблюдения отечественного законодательства субъектами предприни-

*См.: Ведомости Советов народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.

²См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 29. - Ст. 3756; 2000. - № 16. - Ст. 1703; № 41. - Ст. 4082; 2002. - № 15. - Ст.1437; 2003. - № 32. - Ст. 3228.

³ На наш взгляд, деятельность МАП России на потребительском рынке является над­зорной, а не контрольной. Но, в связи с тем, что в действующих нормативных актах, она именуется контрольной, в дальнейшем в данной работе будет использоваться терминология в соответствии с действующим законодательством.

48

мательской деятельности, рассматривать жалобы и обращения потребителей. Феде­ральный антимонопольный орган вправе рассматривать дела о нарушении законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, выдавать, в пределах своей компетенции, предписания о прекращении нарушений прав потребителей и о приостановлении продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг при отсутствии достоверной и достаточной ин­формации. Антимонопольные органы могут привлекаться судом к участию в процес­се или вступать в процесс по своей инициативе, для дачи заключений по делам о за­щите прав потребителей, а также выступать в качестве истца в интересах неопреде­ленного круга потребителей. При выявлении неоднократных или грубых нарушений прав потребителей МАП России имеет право передавать материалы на приостановле­ние действия или ее аннулирование в лицензирующий орган. При выявлении уго­ловно наказуемых деяний на потребительском рынке материалы передаются по под­ведомственности.

Важнейшей функцией МАП России является дача официальных разъяснений по вопросам применения законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей.

МАП России осуществляет сотрудничество с другими государственными орга­нами и общественными организациями в вопросах защиты прав потребителей, обоб­щает практику применения законодательства по данным вопросам, разрабатывает предложения по его совершенствованию. На его базе функционирует Межведомст­венный координационный совет по защите прав потребителей.

Рассмотрим более подробно деятельность МАП России по контролю и надзору на потребительском рынке.

В 2001 году в целом по России территориальными органами МАП России было рассмотрено 51114 письменных и устных заявлений и обращений граждан¹. Причем каждый год отмечается неуклонный рост их числа. Так, например, в 1996 г. было

¹ См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 7.

49

зарегистрировано 37842, обращений¹, в 1999 г. - 41992², в 2000 г. - 49925³. Такая си­туация говорит как о непрекращающихся правонарушениях на потребительском рын- ке, так и о росте правовой грамотности потребителей и возрастающем доверии потре­бителей к деятельности контролирующих органов. Именно формирование в обществе должной правовой культуры посредством правильно организованной административ­ной деятельности является одной из важнейших задач государственных органов, для осуществления которой МАП России ведет активную просветительскую работу. Ес­ли взглянуть на структуру видов деятельности, вызывающих наибольшее поступле­ние жалоб и обращений потребителей в последние годы (см. Приложение 1), то мож­но сделать вывод о том, что подавляющее число потребителей обращаются за помо­щью при покупке некачественных товаров. Это, в первую очередь, говорит об огром­ном количестве правонарушений в сфере торговли и необходимости принятия пре­вентивных мер с целью более эффективной защиты прав потребителей.

В настоящее время отмечается рост числа письменных обращений потребите­лей.

При рассмотрении обращений потребителей антимонопольные органы делают запросы хозяйствующим субъектам для предоставления информации и проводят вне­плановые проверки. Кроме того, проверки проводятся по инициативе самого органа или по заданию вышестоящего органа.

Проверка является специфичным способом получения и оценки информации о деятельности контролируемого субъекта. Проверки могут быть целевыми и ком-

¹ См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации

в 1996 - 1997 годах». - М, 1998. - С. 25.

² См.: Государственный доклад < в 1999 году». - М., 2000. - С. 27.

³ См.: Государственный доклад в 2000 году». - М, 2001. - С. 9.

² См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации j

³ См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации

50

плексными. При целевых проверках проверяется только определенное направление. Так, например, в 2002 г. все территориальные органы проводили проверки по выяв­лению в аптечных учреждениях молочнокислых бактерий «Наринэ» Томского произ­водства. Данный препарат по представленной информации Томского территориаль­ного управления не обладает бактерицидной активностью, представленная потреби­телям информация не соответствует действительности. В ходе проверок препарат был изъят из реализации¹.

При комплексных проверках рассматривается соблюдение хозяйствующим субъектом или индивидуальным предпринимателем законодательства о защите прав потребителей в целом. Так, например, в 2002 г. по инициативе Камчатского террито­риального управления МАП России проведены совместно с органами внутренних дел г. Петропавловска - Камчатского проверки деятельности автостоянок на территории указанного города². Хочется отметить, что такие комплексные проверки дают поло­жительные результаты в работе. Проверки позволяют полно обследовать хозяйст­вующий субъект, выявить нарушения и применить как меры административного на­казания, так и предупредительные меры.

В 2001 г. территориальными управлениями МАП России было проведено 5865 проверок хозяйствующих субъектов, что составило 84% от уровня 2000 г.³. Камчатским ТУ МАП России в 2001 г. было проведено 103 проверки, в 2002 г. -только 79⁴. Такое снижение количества проверок при неуклонном росте правонару­шений на потребительском рынке и обращений потребителей, по нашему мнению, можно объяснить, во-первых, сокращением количества работников территориальных управлений МАП России, во-вторых, усложнением порядка проведения проверок и оформления их результатов. Кроме того, думается, что определенную роль сыграл и Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпри­нимателей при проведении государственного контроля (надзора)». В соответствии со

¹ См.: Отчет Камчатского территориального управления МАП России за 2002 год. -

С. 10.

²См.:Там же.- С. 14.

³ См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 10.

⁴ См.: Отчет Камчатского территориального управления МАП России за 2002 год. -С. 7.

51

ст. 7 данного закона «мероприятия по контролю проводятся на основании распоря­жений (приказов) органов государственного контроля (надзора)», в котором указы­вается наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуаль­ного предпринимателя, в отношении которых проводятся мероприятия по контролю, правовые основания проведения, в том числе, нормативные правовые акты, обяза­тельные требования которых подлежат проверке. Распоряжение (приказ) предъявля­ется должностным лицом, осуществляющим мероприятия по контролю, руководите­лю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному пред­принимателю. При внеплановых проверках, проводимых по обращению потребите­лей, получить данную информацию без выезда на место не всегда возможно. Кроме того, индивидуальные предприниматели в соответствии с действующим законода­тельством имеют предприятия, на которых работают по договору наемные работни­ки, должностными лицами не являющиеся. Как правило, застать самого предпри­нимателя в месте торговли затруднительно, что усложняет проведение проверки, за­тягивает сроки, снижает эффективность.

На наш взгляд, для пресечения злоупотреблений должностных лиц контроли­рующих органов достаточно было бы документа, подтверждающего направление должностного лица на проведение проверки по соответствующему обращению по­требителя, без указания реквизитов поднадзорного субъекта с обязательным состав­лением итогового документа по проверке. Необходимо законодательно закрепить право должностного лица, проводящего проверку, в отсутствие индивидуального предпринимателя предъявить распоряжение (приказ) о проведении контроля (надзо­ра) работнику, осуществляющему основную деятельность.

В результате проведения проверок выявляются различные правонарушения, особую значимость при этом имеет обнаружение фальсифицированной и опасной для жизни и здоровья граждан продукции, которой становится все больше на потре­бительском рынке России.

Серьезные опасения вызывает использование в продуктах питания генетически модифицированных источников (ГМИ). Это связано с тем, что товаров, полученных с использованием ГМИ, на мировом рынке становится все больше. Так, мировой обо­рот продаж только генетически модифицированных сельскохозяйственных культур превысил в 1999 г. 2 миллиарда долларов США, а в 2005 г., по прогнозам, он составит

52

8 миллиардов долларов США (не включая КНР)¹. Все пищевые продукты, получен­ные из генетически модифицированных источников, впервые разрабатываемые и внедряемые для промышленного изготовления на территории Российской Федерации, а также впервые ввозимые и ранее не реализовывавшиеся на территории страны, под­лежат санитарно-эпидемиологической экспертизе, ее порядок определен Постановле­нием Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 8 ноября 2000 г. № 14 «О порядке проведения санитарно-эпидемиологической экс­пертизы пищевых продуктов, полученных из генетически модифицирован­ных источников»², в соответствии с МУК 2.3.2. 970-00 «Медико-биологическая оценка пищевой продукции, полученной из генетически модифициро­ванных источников». При этом в соответствии с Постановлением Главного государ­ственного санитарного врача Российской Федерации от 8 ноября 2000 г. № 13 «О на­несении информации на потребительскую упаковку пищевых продуктов, полученных из генетически модифицированных источников»³ вся пищевая продукция, полученная из генетически модифицированных источников, подлежит маркировке. Однако, как показывают систематические проверки, проводимые территориальными управления­ми МАП России, информация о применении ГМИ на продукции не указывается. Так, например, при проверке Тамбовским территориальным управлением МАП России колбасного цеха индивидуального предпринимателя А. установлено, что в рецептуру колбасы «Пикантная» включен соевый трансгенный белок, содержание которого в го­товом продукте составляет 10%. Информация об этом до потребителя не доводилась⁴. Такая ситуация, на наш взгляд, обусловлена отсутствием законодательной ба­зы, регулирующей применение трансгенных источников, а также отсутствием средств испытаний в регионах. Например, по результатам анализа состояния с ГМИ в Кам­чатской области установлено, что оборудования для проведения ПЦР-диагностики (полимеразной цепной реакции) в аккредитованных лабораториях центров госсан-

¹ См.: Интервью с заместителем министра МАП России Дудкиным С.Н. // Законода­тельство. - 2003. - № 5. - С. 5

² См.: Экологический вестник России. - 2001. - № 7.

³ См.: Экологический вестник России. - 2001. - № 7.

⁴ Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 81.

53

эпиднадзора не имеется, в результате чего, при отсутствии на продукции информации о ГМИ, не представляется возможным опровергнуть или подтвердить данный факт. Идентификация трансгенной ДНК методом полимеразной цепной реакции в настоя-■$Ф щее время осуществляется только в 22 государствах. В России это возможно только в

НИИ питания РАМН, Центре генной инженерии РАН и во Всероссийском НИИ фи­зиологии растений¹. По сложившейся практике контроль за трансгенными источни­ками осуществляется лишь на начальной стадии их фиксирования. В процессе же пе­реработки и наполнения этим материалом иных пищевых продуктов учет и контроль практически не ведется.

По нашему мнению, в данной ситуации необходимо ужесточение контроля за применением трасгенных источников и жесткая регламентация его применения в нормативных актах, а также закрепление мер ответственности за незаконное исполь­зование ГМИ и недоведение информации о ГМИ до потребителя. Защита интересов потребителя требует ограничения использования генетически модифицированных ис­точников, введя это в рамки эксперимента.

Нами рассмотрены только отдельные, наиболее актуальные проблемы государ­ственного контроля, осуществляемого антимонопольными органами на потребитель-г? ском рынке. Вместе с тем, определенный интерес представляет сравнение МАП Рос-

сии с аналогичным органом во Франции, поскольку опыт Франции также был учтен при формировании российского законодательства.

Во Франции действует традиция сильных государственных органов, функцио­нирующих на государственном, а не на муниципальном уровне. Примером может служить Генеральная дирекция по конкуренции, потреблению и борьбе со злоупот­реблениями (DGCCRF), находящаяся в подчинении министра экономики, а при необ­ходимости в распоряжении министра, ответственного за потребление. Данная струк­тура имеет много общего с Министерством Российской Федерации по антимонополь­ной политике и поддержке предпринимательства. И МАП России, и Генеральная ди­рекция действуют на местном уровне, проводя политику обеспечения конкуренции и защиты прав потребителей, регулируют торговлю и рекламу, следят за соблюдением стандартов. Они оба вносят и разрабатывают законы и содействуют развитию движе-

См.: Интервью с заместителем министра МАП России Дудкиным С.Н. // Законода­тельство. - 2003. - № 5. - С. 5-6.

54

ния потребителей. Основной задачей DGCCRF является обеспечение надлежащего функционирования экономического рынка. Она действует в отношении предприятий и потребителей.

Генеральная дирекция создана на основе Декрета от 5 ноября 1985 г. и является результатом слияния Дирекций внутренней торговли и цен, а также борьбы со зло­употреблениями, которая раньше подчинялась министру сельского хозяйства.

Роль дирекции значительно изменилась после 1986 г., когда французская эко­номика перешла от режима административного регулирования цен к режиму свобод­ного ценообразования. С этого времени она играет непосредственную роль в защите прав потребителей, в том числе и осуществляя контроль качества и безопасности то­варов и услуг.

Ее роль в отношении предприятий заключается в развитии свободной конку­ренции и поощрении улучшения качества¹.

Для осуществления своей миссии дирекция участвует в выработке регламенти­рующих документов и обеспечивает их соблюдение. Она имеет сетевую организацию на территории, располагая дирекциями в каждом департаменте.

Генеральная дирекция является центральным административным органом, в основные задачи которого входит:

- забота о нормальном развитии рынка, обеспечивая его открытость для конку­ренции, гарантируя качество и безопасность товаров и услуг, и проводя в жизнь раз­работанную правительством политику в области потребления;

- прием граждан: выделен номер телефона, по которому жертвы обмана, мо­шенничества, незаконной или некачественной деятельности изготовителя (исполни­теля, продавца) могут проинформировать об этом администрацию и получить реко­мендацию по дальнейшим действиям, а также выход на сервер Минител и адрес в Ин­тернете;

- сотрудники DGCCRF отслеживают и фиксируют случаи нарушения норм в сфере конкуренции и потребления.

Сотрудники генеральной дирекции имеют особые полномочия и могут делать предупреждения «виновным», требуя от них изменить свое поведение. Они могут

¹ См.: Рыночное законодательство Франции. Сборник рабочих материалов по проекту ТАСИС-М.,2000.

55

также запретить реализацию опасного товара или изъять его по причинам несоблюде­ния закона, медицинских требований или возникновения опасности для потребителя, а если не осталось никаких сомнений в том, что он опасен, уничтожить такой товар¹.

Сравнивая МАП России и Генеральную дирекцию, очевидно, что несмотря на схожесть рассмотренных государственных органов, сотрудники Генеральной дирек­ции имеют большие полномочия в части пресечения правонарушений на потреби­тельском рынке. На наш взгляд, было бы полезно использовать опыт Франции для решения проблемы по изъятию и уничтожению опасного товара, так как в настоящее время российским законодательством данный вопрос не достаточно урегулирован.

На основании изложенного, можно сделать вывод, о том, что МАП России яв­ляется надзорным органом, так как осуществляет деятельность по надзору за соблю­дением законодательства на потребительском рынке систематично, в соответствии с планами работы или по обращениям потребителей; по результатам надзора выдает акт проверки, устанавливающий факт правового состояния поднадзорного объекта, а также, в случае необходимости, предписание об устранении выявленных нарушений.

Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и под­держке предпринимательства обладает универсальными полномочиями по надзору, которые охватывают все направления потребительского рынка: производство, реали­зацию товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Имеющиеся полномочия определены ст. 40 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», а также Положением о Министерстве Российской Феде­рации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Особенностями данного органа являются: универсальность, независимость, осуществление деятельности исключительно на основе бюджетного финансирования, право официального толкования нормативных правовых актов по защите прав потре­бителей, функционирование на базе МАП России Межведомственного координаци­онного совета по делам потребителей.

Новым направлением надзора, имеющим особую актуальность, является про­ведение проверок продукции, изготовленной с использованием генетически модифи

¹ См.: Потребительская политика и системы защиты прав потребителей в Европей­ском сообществе и России. Сборник рабочих материалов по проекту ТАСИС. - М., 1999.

56

цированных источников. В настоящее время проблема использования ГМИ не имеет достаточного правового регулирования, что приводит к бесконтрольному использо­ванию трансгенных продуктов без надлежащей информации.

Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Российской Фе­дерации, действующая на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554¹, определена феде­ральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государ­ственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Законодательной базой деятельности Госсанэпидслужбы Российской Федера­ции является так называемое «санитарное» законодательство, которое основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населе­ния»², других законов, в том числе «О защите прав потребителей», «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «О лицензировании отдельных видов деятельно­сти», «О радиационной безопасности населения», а также принимаемых в соответст­вии с ними законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.

Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Российской Федера­ции - единая федеральная централизованная система органов и учреждений, осущест­вляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Фе­дерации, то есть деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нару­шений законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания, в том числе и в сфере потребительского рынка.

Основными элементами государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в рассматриваемом нами аспекте, в соответствии со ст. 44 Федерального за­кона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее Закон) яв­ляются: контроль выполнения санитарного законодательства, санитарно-

¹ См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 31. - Ст. 3295.

² См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 14. - Ст. 1650; 2002.- №1.-(ч. 1).-Ст. 2; 2003.- №2.-Ст. 167; 2003.-№27.-Ст. 2700.- (ч. 1).

57

эпидемиологической обстановки, санитарно-противоэпидемических (профилактиче­ских) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляю щих государственный санитарно-эпидемиологический надзор; санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через государственную границу Россий­ской Федерации; применение мер пресечения нарушений санитарного законодатель­ства.

Одним из направлений деятельности Госсанэпидслужбы является контроль за защитой потребительского рынка от проникновения на него некачественных товаров и услуг, способных оказать неблагоприятное воздействие на здоровье человека. Так, ст. 42 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» федеральному органу санитарно-эпидемиологического надзора предоставлены полномочия по осу­ществлению контроля за соблюдением требований к безопасности товаров (работ, ус­луг), установлению обязательных требований в части безопасности и выдачи предпи­саний об устранении нарушений в случае их несоблюдения и другие.

Органами Госсанэпидслужбы Минздрава России в 2001 г. было предотвраще­но более 200 тысяч случаев санитарных правонарушений, поставки на потребитель­ский рынок страны продовольствия, опасного по своим санитарно-гигиеническим ха­рактеристикам, способного вызвать массовые заболевания и отравления людей.

За выявленные нарушения санитарного законодательства центрами Госсан­эпиднадзора в субъектах Российской Федерации в 2001 г. был наложен 166341 административный штраф, наибольший удельный вес штрафов приходится на объекты торговли - 76%, приостанавливалась эксплуатация 63575 пищевых объек­тов . Только в первом полугодии 2002 г. органами санэпиднадзора забраковано 30,2 тысяч партий продуктов питания, в том числе 5,1 тысяч партий импортного про­довольствия. Общий объем забракованной продукции составляет 15,3 тысяч тонн, из них импортной - 5,2 тыс. тонн.

Одним из приоритетных направлений деятельности подразделений Госсанэпид­службы является надзор за производством и оборотом спирта и алкогольной продук­ции. Только в 2001 г. обследовано 193745 предприятий, производящих и реализующих алкогольную продукцию. Формы надзора различны - это и плановые проверки, и

'См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 109.

58

проверки по заявлениям потребителей или сообщениям органов здравоохранения, и рейды, проводимые совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, в том числе органами МВД России. По результатам надзора в 2001 г. было за­браковано 4876 партий продукции, в объеме 92326,6 дал. Максимальное количество — 99,2 % нестандартной продукции выявлено в торговой сети. По итогам проверок бы­ли приняты меры административного наказания в 33017 случаях в виде наложения штрафов на общую сумму 7555,3 тыс. руб. Кроме того, по представлениям органов госсанэпидслужбы отозвано 167 лицензий, передано 111 материалов в следственные органы, из них принято к производству 96 дел¹.

Значительное внимание в проведении государственного надзора центрами Гос­санэпиднадзора уделяется проверкам биологически активных добавок (БАД) к пище. За последние 5 лет проведено более 4000 экспертных оценок БАД, выдано 3148 регистрационных удостоверений. Однако, практически во все контрольно-надзорные органы поступают жалобы потребителей на предоставление недостоверной информации о назначении и полезных свойствах различных биологически активных добавок. Так, при проверке БАД «Алкоголь детокс» было установлено несоответствие информации, предоставляемой потребителям по применению БАД регистрационному удостоверению, в соответствии с которым данная добавка рекомендуется в качестве общеукрепляющего средства, а не подавляет пристрастие к спиртному людей, стра­дающих алкоголизмом. Следует отметить, что при регистрации БАД было сохранено предложенное изготовителем название, вводящее потребителя в заблуждение². При государственном надзоре выявляются фальсифицированные биологически активные добавки, которые выпускаются в обращение под видом пищевых добавок и сертифи­цируются как обычные продукты питания. Большая часть БАД вообще уходит из-под контроля путем многоуровневой системы сетевого маркетинга или продаже товаров из рук в руки. В связи с этим Минздравом России разработаны санитарные правила, пре­дусматривающие требования к производству и обороту этих изделий. Вместе с тем не­обходимо совершенствование законодательства в части определения конкретных фе­деральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения по

¹ См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 105-107.

² См.: Там же. - С. 107.

59

отзыву товаров и определить соответствующий порядок, а также установить случаи, при которых сам изготовитель обязан принять подобные меры.

Еще одним значимым направлением в деятельности органов Госсанэпидслужбы является надзор за соблюдением санитарных норм и правил, безопасностью продук­ции, в том числе ввозимой из-за рубежа. С этой целью проводится гигиеническая экспертиза и выдается гигиеническое заключение. Гигиеническая оценка продукции является дорыночным, запретительно-разрешительным методом государственного надзора. Она проводится на стадиях разработки новой продукции, постановки ее на производство, выпуска на рынок, а также при ввозе продукции из-за рубежа.

Следует отметить дублирование функций при гигиенической оценке продукции, подлежащей обязательной сертификации, так как правила гигиенической оценки про­дукции, утвержденные приказом Минздрава России и правила сертификации продук­ции, утвержденные Госстандартом России, практически совпадают. Несмотря на большое количество продукции, подвергаемой гигиенической экспертизе и обяза­тельной сертификации, отказы в выдаче сертификата в среднем составляют 2-3%. По результатам же государственного надзора на потребительском рынке ежегодно выяв­ляется более 20% опасной и некачественной продукции.

Так, например, Центром ГСЭН по Приморскому краю в 2001 г. в порядке про­ведения гигиенической оценки продукции и производств, заявленных на экспертизу, выдано 1567 заключений о соответствии на продукцию и 296 — на производство оте­чественной продукции, в трех случаях в выдаче заключений было отказано по причи­не несоответствия продукции показателям безопасности. При контроле импортируе­мой продукции в пунктах пропуска через государственную границу на автопереходах в 2001 г. Гссанэпидслужбой запрещено к ввозу 2415,79 тонн (128 партий), что соста­вило 0,87% от всей ввозимой продукции, из них 1729,54 т — пищевая, 25 т - промыш­ленная продукция. В структуре всей запрещенной к ввозу продукции наибольший удельный вес приходится на крупы и строительно-отделочные материалы (49,4% и 22,7%, соответственно). Причинами запрещения ввоза явилось отсутствие докумен­тов о безопасности, отсутствие информации для потребителей, истекший срок годно­сти, превышение предельно-допустимых значений вредных факторов. Продукция, за­прещенная к ввозу на территорию России, подлежала возврату поставщику либо под­вергалась экспертизе с последующим принятием решения о возможности ее исполь-

60

зования по назначению, утилизации либо уничтожения. Вместе с тем по результатам надзора за безопасностью товаров, реализуемых на вещевых рынках г. Владивостока, проведенного ЦГСЭН выявлено, что 44% от исследованных товаров не отвечали тре­бованиям безопасности и здоровья населения¹.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Госсанэпидслужба является контрольно-надзорным органом. Ее контрольная функция заключается, например, в проведении по заявке предпринимателей исследования продукции по показателям безопасности, с целью выдачи заключения о ее соответствии требованиям стандартов, норм и правил и возможности реализации продукции в соответствии с ее назначени­ем. Надзорные функции выражаются в проведении систематических плановых и опе­ративных проверок соблюдения законодательства в части безопасности, а также сани­тарных норм и правил. По результатам проверок составляются акты, протоколы об­следования устанавливающие факт правового состояния поднадзорного объекта.

Госсанэпидслужба обладает узкими полномочиями, которые ограничиваются контролем и надзором за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований. Данные полномочия определены Положением о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, Федеральным законом «О са­нитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также другими норматив­ными правовыми актами.

Особенностями данного органа являются: узкая направленность деятельности, подчиненность Минздраву России; расширение объемов проведения платных работ.

Приоритетными направлениями деятельности в настоящее время являются надзор за производством и оборотом спирта, алкогольной и спиртосодержащей про­дукции, а также за производством и реализацией БАД, представляющих серьезную опасность для жизни и здоровья людей при том уровне фальсификации и ненадлежа­щей информации о товаре, который существует в настоящее время.

Государственная инспекция Российской Федерации по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (Госторгинспекция) Министерства эконо­мического развития и торговли Российской Федерации, действующая на основа-

¹ См.: Доклад Приморского территориального управления МАП России «Защита прав потребителей в Приморском крае в 2000 году». - Владивосток, 2001. - С. 65-68.

61

нии Положения о Госторгинспекции, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г. № 501'.

Основной деятельностью Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, в соответствии с Положением, является контроль соблюдения норм и правил торговли и общественного питания, порядка применения цен по отдельным группам товаров, качества и безопасности товаров на­родного потребления. Однако, на наш взгляд, отнесение деятельности Госторгин­спекции к контрольной не совсем верно, так как те функции, которые закреплены за государственной торговой инспекцией, более соответствуют надзорным, что будет подтверждено дальнейшим анализом. Вместе с тем считаем более корректным ис­пользовать в тексте законодательно закрепленную терминологию. Объектами госу­дарственного контроля Госторгинспекции в соответствии с возложенными на нее за­дачами являются торговые предприятия независимо от форм собственности и ведом­ственной принадлежности, а также граждане, производящие и реализующие товары или услуги.

Для осуществления основных задач территориальные управления госторгин­спекции выполняют следующие основные функции:

- проводят проверки соблюдения правил торговли и качества товаров народно­го потребления у продавца;

- в соответствии с порядком, согласованным с Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации и метрологии, проверяют качество про­дукции у изготовителя;

- осуществляют контроль за соблюдением порядка применения цен по отдель­ным группам товаров;

- контролируют правильность пользования весоизмерительными приборами, торговым и технологическим оборудованием;

- рассматривают в соответствии с действующим законодательством письма, заявления, жалобы граждан на качество товаров, нарушения в работе предприятий торговли, общественного питания.

¹ См.: Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Россий­ской Федерации. - 1993. - № 23. - Ст. 2112; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 29. - Ст. 3529; 1999. - № 16. - Ст. 1999; № 41. - Ст. 4923; 2001.- №17.-Ст. 1719.

62

Для выполнения своих функций специалисты госторгинспекции имеют право производить контрольные закупки товаров для определения правильности расчетов с покупателем, соблюдения закладки и веса продуктов в общественном питании.

В соответствии с Положением Госторгинспекция обладает следующими права­ми:

- выдает обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений правил торговли и технологической дисциплины при производстве товаров; о снятии с реализации товаров, опасных для жизни, здоровья и имущества граждан; о приоста­новлении или введении особых условий приемки и реализации товаров, изготовлен­ных с нарушениями требований нормативной документации, до их устранения;

- передает материалы в следственные органы для привлечения к ответственно­сти должностных лиц, допускающих неоднократные злоупотребления в торговле, вы­пуске и реализации недоброкачественной продукции, наносящей значительный ущерб интересам потребителей;

— выступает стороной в суде и арбитражном суде;

— выносит решения о применении в установленном порядке штрафных санкции к изготовителю, продавцу за реализацию товаров, произведенных с отступлением от требований стандартов, а также за нарушения дисциплины цен при реализации това­ров

Органы Госторгинспекции в соответствии со ст. 23.49 Кодекса Российской Фе­дерации об административных правонарушениях наделены административно-юрисдикционными полномочиями.

Такими образом, анализируя изложенное, можно отметить, что деятельность органов Госторгинспекции отличается узкой направленностью, так как они фактиче­ски надзирают за соблюдением законодательства, норм и правил только в ограничен­ном секторе потребительского рынка - торговле и общественном питании, в связи с этим представляется неверным их отнесение к контрольным, а не надзорным органам. Кроме того, работа данного органа строится в соответствии с планами и обращениями потребителей. Планирование ведется как с учетом ситуации, складывающейся на ре­гиональном потребительском рынке, так и по заданиям Департамента Госторгинспек­ции Минэкономразвития России, что указывает на отсутствие взаимного волеизъяв­ления субъектов, как это предполагается при контроле. Так, например, по письму

63

Департамента Госторгинспекции № 45-17/830 от 24 сентября 2003 г. Управлением по Камчатской области был проведен рейд по проверке предприятий, реализующих ау­диовизуальные произведения и фонограммы. Нарушения установлены во всех прове­ренных предприятиях. С реализации снято 5845 шт. аудиовизуальных произведений и фонограмм. При этом, несмотря на возможность органов Госторгинспекции выявлять подобные нарушения при проверках и рейдах, они в соответствии с КоАП РФ не на­делены правом составлять протоколы об административных правонарушениях, пре­дусмотренных ст. 7.12 КоАП РФ. По нашему мнению, это не соотносится с общей политикой государства, направленной на борьбу с нарушением авторских и смежных прав на потребительском рынке.

При сравнительно небольшой численности территориальных органов Госторг­инспекции (например, в Камчатском управлении общая численность — 15 чел.) ими проводится большое количество проверок, в среднем около 30 в месяц на одного ин­спектора, чему способствуют как применение формализованных актов, требующих меньших затрат времени для оформления, так и узкий спектр рассматриваемых про­блем. Так, только в 2001 г. органами Госторгинспекции в целом по России проведено 423,4 тыс. проверок (в 1999 г. - 322 тыс. проверок) соблюдения правил торговли, ка­чества товаров, из них в 82% (в 1999 г. — 74%) выявлены нарушения. Наиболее рас­пространены нарушения правил торговли, обман (обмер, обвес, обсчет) потребите­лей, продажа товаров ненадлежащего качества или без сертификатов¹.

Рассмотрим некоторые наиболее актуальные вопросы государственного кон­троля в сфере торговли и общественного питания.

При контроле качества и безопасности товаров, реализуемых на потребитель­ском рынке, сложность вызывает контроль продукции, произведенной по техниче­ским условиям предприятий, так как они являются интеллектуальной собственностью и могут быть приобретены только на платной основе. Госторгинспекция не распола­гает базой технических условий. С введением технического регулирования техниче­ские условия будут заменяться на стандарты организаций, контроль за которыми не будет входить в компетенцию государственных органов. Это не улучшит положение потребителя, так как в соответствии с новой концепцией государственному контролю

¹ См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году».-М., 2002.-С. 175

64

и надзору подлежат только обязательные требования технических регламентов. Кон­троль же за потребительскими свойствами продукции должен осуществлять сам по­купатель.

Интересной является новая методика проведения надзора за обращением кон­трафактной продукции на потребительском рынке, которая была разработана Гос-торгинспекцией в связи с обращениями фирм изготовителей, ассоциации предприни­мателей, по поводу наводнения рынка поддельными товарами. Для проведения кон­троля сами изготовители предоставляют образцы своей продукции с необходимой информацией для ее идентификации, а также разработанные методики определения контрафактной продукции. Это позволило органам Госторгинспекции на новом каче­ственном уровне осуществлять контроль и выявлять поддельную продукцию. Так, например, по обращению «Бюро цейлонского чая» были выявлены партии фальсифи­цированного цейлонского чая и бразильского кофе. Однако, это стало возможным только для управлений Госторгинспекции крупных городов, обладающих хорошей лабораторной и методической базой. В Камчатской области, к сожалению, данная работа не проводилась, так как для определения подлинности цейлонского чая необ­ходимо исследование наличия в продукции аминокислоты - цис-гексинола, которая образуется только в исключительных климатических условиях острова Цейлон и яв­ляется маркером цейлонского чая. На сегодняшний день ни одна аккредитованная ла­боратория в Камчатской области не владеет такой методикой даже при наличии необ­ходимого оборудования.

В результате надзора было выявлено, что наиболее часто подделывались сле­дующие товары и товарные знаки: зубная паста «Blend-a-med», краска для волос «Wellaton», тушь для ресниц «Max Factor», кожгалантерейные изделия фирм «Ree­bok», «Nike», «Adidas» и др. На наш взгляд, данный опыт должен оказаться полез­ным и для других контролирующих органов, так как только подобное сотрудничество с изготовителями может позволить избавить рынок от фальсифицированной продук­ции¹.

Серьезной проблемой надзора в торговле является отсутствие собственной ис­пытательной базы, в частности экспресс-методов у органов Госторгинспекции. Кон-

¹ См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002.. - С. 177.

65

трольные исследования проводятся преимущественно органолептически, что снижает эффективность надзора и затрудняет доказывание совершения правонарушения при применении мер административного наказания, а также запрета реализации или изъя- тия продукции из торговой сети. Так, при совместной проверке ФГУ «Камчатский Центр стандартизации, метрологии и сертификации» и Управления Госторгинспекции по Камчатской области в магазине «Дискавери» была проверена партия коньяка «Бе­лый аист» производства СП ВКЗ «Винимпэкс» Молдова, село Твардица, по заказу корпорации «Ла Вина», которая была забракована по внешнему виду. Для решения дальнейшей судьбы партии было необходимо подтверждение ненадлежащего качества коньяка данной партии по физико-химическим показателям. С этой целью образцы пришлось отправлять во ВНИИ пивоваренной, безалкогольной и винодельческой промышленности. По результатам арбитражных анализов данная продукция не была отнесена к группе коньков, не соответствовала заявленному наименованию и возрас­ту. По этим основаниям все партия продукции была запрещена к реализации¹.

Анализ нарушений законодательства в сфере потребительского рынка показы­вает, что самыми неблагоприятными секторами торговых предприятий являются рын­ки и мелкорозничная торговая сеть. Предприятия формируют ассортимент товаров стихийно, бессистемно. Как правило, в таких предприятиях отсутствуют квалифици­рованные работники, грубо нарушаются санитарные правила продажи и хранения то­варов. Все это приводит к ущемлению прав потребителей, а иногда и представляет уг­розу здоровью населения².

Однако, изначально качество товаров, которые в последствии поступают в мел­корозничную сеть, зависит от деятельности оптовых торговых предприятий. Это осо­бенно актуально в Камчатской области, где доля ввозимой продукции составляет 90%. При этом завозят продовольственные товары, в основном около пяти крупных предприятия оптовой торговли. В таких условиях, по нашему мнению, необходимо ужесточение государственного надзора за их деятельностью с целью предотвращения

См.: Обзор о результатах проверок предприятий торговли и общественного питания, проведенных Управлением Госторгинспекции по Камчатской области за третий квар­тал 2003 г. - С. 8.

² См.: Справка-информация управления Госторгинспекции Минэкономразвития РФ по Камчатской области «О состоянии и мерах по усилению государственного контро­ля за ситуацией на потребительском рынке Камчатской области». — С. 3.

66

проникновения некачественной продукции в мелкорозничную сеть. Однако, учитывая нормы Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», это стано­вится невозможным.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что Госторгинспекция относится к надзорным органам, поскольку ее работа строится в соответствии с пла­нами проверок и обращениями потребителей, проводится систематично, по результа­там надзора выдаются акты проверок, фиксирующие правовое состояние объекта го­сударственного надзора.

Полномочия Госторгинспекции отличаются узкой направленностью, так как она фактически надзирает за соблюдением законодательства, норм и правил только в ог­раниченном секторе потребительского рынка - торговле и общественном питании. Данные полномочия закреплены Законом Российской Федерации «О защите нрав по­требителей» и Положением о Госторгинспекции.

Особенностями инспекции являются: ведомственная подчиненность Министер­ству экономического развития и торговли Российской Федерации, осуществление дея­тельности исключительно на основе бюджетного финансирования, наличие полномо­чий по проведению контрольных закупок товаров в розничной торговле и обществен­ном питании.

Одним из приоритетных направлений деятельности в настоящее время является надзор за реализацией контрафактной продукции¹. Данное направление надзора весь­ма актуально в настоящее время, но слабо урегулировано нормативными правовыми актами.

Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии (Госстандарт России) действует на основании Положения, утвержден­ного постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 1999 г. № 498².

Его задачи определены Законом Российской Федерации «О защите прав по­требителей»; Законом Российской Федерации «Об обеспечении единства измерений».

¹ См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М, 2002. - С. 177-178; Государственный доклад «Защита прав потре­бителей в Российской Федерации в 2002 году». - М., 2003. - С. 102.

² Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 20. - Ст. 2434.

67

Реализуя функции межотраслевого регулирования, Госстандарт России осуще­ствляет свои полномочия в следующих областях: обеспечение единства измерений, стандартизации, сертификации, аккредитации, государственного контроля (надзора), а также осуществляет реализацию задач, направленных на обеспечение вступления России во Всемирную торговую организацию.

Государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и обеспечением единства измерений является одной из форм государственного регулирования и осуществляется в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений законодательства в области стандартизации, под­тверждения соответствия и защиты прав потребителей. Контрольно-надзорными функциями Госстандарта России являются:

- государственный контроль и надзор за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований государственных стандартов, осуществляемые на стадиях разработки, подготовки продукции к произ­водству, ее изготовления, реализации, использования, хранения, транспортирования и утилизации, а также при выполнении работ и оказании услуг;

- государственный контроль и надзор за соблюдением проверяемыми субъек­тами правил обязательной сертификации и за сертифицированными товарами;

- государственный метрологический надзор за выпуском, состоянием и приме­нением средств измерений, аттестованными методикам выполнения измерений, эта­лонами единиц величин, соблюдением метрологических правил и норм, количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций, количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже;

- государственный метрологический контроль, проводимый посредством ут­верждения типа средств измерений, поверки средств измерений, в том числе этало­нов, лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению, ремонту средств измерений.

До 1 июля 2003 года законодательную основу деятельности Госстандарта Рос­сии в этой сфере составляли Законы Российской Федерации: от 10 июня 1993 г.

68

№ 5154-1 «О стандартизации»¹, от 10 июня 1993 г. № 5151-1 «О сертификации про­дукции и услуг»², «О защите прав потребителей», «Об обеспечении единства измере­ний»; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем в России в настоящее время принят и введен в действие с 1 июля 2003 г. новый Федеральный закон «О техническом регулировании», который предусматривает замену государственных стандартов на технические регламенты и национальные стандарты. При этом технические регламенты будут определять, как обязательные, только требования по безопасности. Государственные стандарты, пу­тем пересмотра, отмены или принятия новых, будут переведены в национальные и получат статус добровольных документов. При этом законодатель предоставляет большую самостоятельность изготовителям, исполнителям, основываясь на том, что они имеют достаточно развитое чувство ответственности и способны отвечать за вы­пускаемую и ввозимую продукцию. Однако практика функционирования потреби­тельского рынка убеждает в обратном.

Так, в 2001 г. территориальными органами Госстандарта России было прове­дено 32137 проверок продукции разных отраслей промышленности и услуг, оказы­ваемых населению на 26402 предприятиях различных форм собственности (в 1999 г. - 32767 проверок на 27,9 тыс. предприятий) в 70% из которых были выявлены нару­шения установленных требований (в 1999 г. - 75,6 %). Основное внимание было уде­лено предотвращению поступления на потребительский рынок некачественных и опасных для потребителя алкогольной продукции, пищевых продуктов, продовольст­венного сырья, продукции легкой промышленности и бытовой радиоэлектронной аппаратуры. Объем проверенной продукции в стоимостном выражении соста­вил 5503,42 млн. руб. (в 1999 г. - 5791,7 млн. руб.). Из-за несоответствия обязатель­ным требованиям государственных стандартов и несоблюдения правил обязатель­ной сертификации запрещена реализация продукции на сумму 878,5 млн. руб.,

¹ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 25. - Ст. 917; Собрание законодательства Рос­сийской Федерации. - 1996. - № 1.- Ст. 4; 2002.- № 1 (ч. 1). -Ст. 2; №28.-Ст. 2791; № 30. - Ст. 3033; 2003.-№ 2.-Ст. 167.

См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 26. - Ст. 966; 1996. - № 1. - Ст. 4; 1998. - № 10. - Ст. 1143; № 31.-Ст. 3823; 2002.- №30.-Ст. 3033; 2003.- №2.-Ст. 167.

69 что на 215,7 млн. руб. больше по сравнению с 1999 г.¹.

В связи с введением в действие Федерального закона «О техническом регули­ровании» утратили силу Законы Российской Федерации «О стандартизации» и «О Ф* сертификации продукции и услуг», что усложнило ситуацию в сфере государственно-

го контроля и надзора на потребительском рынке. Однако, до принятия технических регламентов, которые будут определять форму подтверждения соответствия (добро­вольная, обязательная сертификация, декларирование соответствия) для данной про­дукции, действует существующая система сертификации. Вместе с тем в стандарти­зации произошли глобальные изменения.

В соответствии с ранее действовавшим законодательством в России существо­вала отлаженная система стандартизации, которая включала в себя более 50 тыс. го­сударственных стандартов (ГОСТ), а также строго определенную структуру государ­ственного контроля и надзора за их соблюдением. Контрольно-надзорные функции на Госстандарт России были возложены законом о стандартизации. Этим же законом были определены его полномочия, порядок проведения контроля и надзора, компе­тенция государственных инспекторов и их защита государством. Федеральный закон «О техническом регулировании» закрепил лишь общие положения, дал понятия стандартизации, сертификации. Для обеспечения функционирования новой системы, в развитие указанного закона необходимо принять пакет нормативных актов, в кото­рых должны быть установлены порядки создания и деятельности экспертных комис­сий, аккредитации органов по сертификации, организации информирования изготови­телей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регла­ментов и многое другое. Учитывая, что вся база государственных стандартов должна быть преобразована в технические регламенты и национальные стандарты, законода­тель, на наш взгляд, верно установил семилетний срок для полного перехода на но­вую систему. Однако, не понятна поспешность законодателя в части отмены законов о стандартизации и о сертификации продукции и услуг. По нашему мнению, необхо­димо до принятия всего пакета нормативных документов, разработки и внедрения технических регламентов и национальных стандартов, сохранить действие указанных ^ законов, обеспечив поэтапное введение закона о техническом регулировании. В на-

*См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2001 году». - М., 2002. - С. 187.

70

стоящее же время образовался правовой вакуум, что ставит под угрозу как безопас­ность граждан, так и безопасность государства в целом.

Кроме того, закон о техническом регулировании вступил в противоречие с За- коном Российской Федерации «О защите прав потребителей», а также с КоАП РФ. Так, например, ст.ст. 9, 10 Закона Российской Федерации «О защите прав потреби­телей» предусматривают как обязательную, информацию о товарах, работах, услугах, а также об изготовителе, исполнителе, продавце. Эти требования были закреплены и в государственных стандартах по информации для потребителей

Технические же регламенты не относят эти требования к обязательным, не­смотря на то, что ст. 14.5, 14.8 КоАП РФ предусматривают административное наказа­ние за отсутствие установленной информации об изготовителе, продавце, а также о реализуемом товаре. Исключение требований к информации, маркировке из перечня обязательных имеет особую значимость в условиях новой системы технического ре­гулирования, так как, в соответствии с концепцией реформирования, основным кон­тролером на потребительском рынке становится сам потребитель. Однако, не обладая полной и достоверной информацией о товаре и его изготовителе, потребитель не име­ет возможности правильно оценивать предлагаемые ему товары. Отсутствие единых требований к информации (маркировке) создаст серьезные сложности и при осуще­ствлении государственного надзора, в части идентификации продукции.

Таким образом, на наш взгляд, необходимо пересмотреть и обоснованно рас­ширить перечень обязательных показателей, гармонизировав действующее законода­тельство, регулирующее правоотношения на потребительском рынке. Кроме того, ч. 2 ст. 33 закона о техническом регулировании необоснованно сужает полномочия государственных органов в части контроля (надзора) на стадии производства.

Такое реформирование системы стандартизации обусловлено, в первую оче­редь, подготовкой к вступлению России в ВТО, что определяет необходимость сбли­жения отечественного законодательства в области стандартизации с международным и зарубежным.

Однако, по мнению Р. Симпсона, заместителя директора Национального совета потребителей Великобритании, при создании единого европейского рынка и устране-нии внутригосударственных торговых барьеров стандарты стали существенным меха­низмом для достижения этой цели. Организации потребителей Европейского сообще-

71

ства, веря в свободную торговлю как средство обеспечения выбора и нормальных цен, приветствовали колоссальный рост конкуренции и больший выбор, который обеспе­чивался единым рынком¹. При этом Р. Симпсон считает: «Вера в либерализацию тор- говли не означает, что люди должны рисковать жизнью или здоровьем, приобретая явно опасные товары. В наше время общепринято, по крайней мере, в развитых стра­нах, что даже в рыночной экономике должна быть презумпция того, что предлагаемые на рынке товары в основном безопасны. Главная роль в ее обеспечении принадлежит стандартам»².

Директор Центра потребительского права Лувенского католического универси­тета (Бельгия), профессор Т. Бургуани и старший научный сотрудник данного Центра Ф. Манье считают, что «юристы, защищающие права потребителей, обычно относятся очень сдержано к тому, каким образом государственные органы передают надзорные функции частным организациям, занимающимся стандартизацией и (или) сертифика­цией. В случае делегировании им таких полномочий функции стандартизации пере­даются изготовителям, продавцам, исполнителям, которые в дальнейшем становятся монополистами в сфере стандартизации и занимают привилегированное положение в разработке норм и правил, передаваемых государственным органам для их принятия в форме общих нормативных актов» .

Таким образом, учитывая неизбежность реформирования системы стандартиза­ции, необходимо законодательно закрепить такие меры предупреждения и пресечения правонарушений, которые будут достаточны для обеспечения как физической, так и экономической безопасности российского потребительского рынка, особенно при вступлении России в ВТО.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что Госстандарт России является контрольно-надзорным органом. Контрольные функции заключаются в про­ведении государственного метрологического контроля, который осуществляется на основании заявок заинтересованных лиц на проведение поверки средств измерений, утверждение типа средств измерений, лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению, ремонту средств измерений. По результатам госу-

¹ См.: Защита потребителей в России. Сборник докладов экспертов России и Евро­союза. - Бельгия: Центр потребительского права, 1995. - С. 54.

² См.: Там же.

³ См.: Там же. - С. 50.

72

дарственного метрологического контроля выдаются паспорт, свидетельство на средст­во измерения, позволяющие использовать их по назначению либо лицензия. Надзор­ные функции заключаются в проведении систематических плановых и оперативных проверок соблюдения обязательных требований государственных стандартов и обес­печения единства измерений. По результатам государственного надзора выдается акт проверки, фиксирующий правовое состояние поднадзорного объекта.

Объем полномочий Госстандарта России и его территориальных органов и ме­ханизм их осуществления на потребительском рынке в настоящее время четко не оп­ределены, в связи с изменением законодательства.

Полномочия по контролю и надзору за средствами измерений определены Зако­ном Российской Федерации «Об обеспечении единства измерений», полномочия по надзору за соблюдением обязательных требований государственных стандартов опре­делены Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей», а также По­ложением о Госстандарте России.

Особенностями данного органа являются: проведение большого количества платных работ, переход от осуществления надзора за соблюдением обязательных тре­бований государственных стандартов к надзору за соблюдением технических регла­ментов; участие в реформировании системы стандартизации.