§ 4.1. Основное содержание прогнозов и программ социально-экономического развития Российской Федерации и их влияние на военно-социальную политику

Как уже неоднократно подчеркивалось в настоящей диссертации, военно-социальная политика является неотъемлемой составной частью общей государственной социальной политики. В связи с этим цели, направленность, результаты и эффективность военно-социальной политики в полной мере являются производными от общего курса социально-экономического развития России, который находит свое воплощение в соответствующих программных документах. Прогностическая деятельность является, таким образом, одной из важнейших сторон военно-социальной политики государства.

Цели и содержание системы государственных прогнозов и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ регулируется Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[531]. Согласно указанному закону государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации – это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования, а программа социально-экономического развития Российской Федерации – это комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Правительство РФ обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации трех видов:

на долгосрочную перспективу (один раз в пять лет на десятилетний период);

на среднесрочную перспективу (на период от трех до пяти лет с ежегодной корректировкой). Первое после вступления в должность Президента РФ послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

на краткосрочную перспективу (разрабатывается ежегодно).

Особое место в системе программных документов занимают ежегодные послания Президента РФ к Федеральному Собранию, которые содержат специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год. В научной литературе отмечается, что послания главы государства парламенту России имеют сложную правовую природу. С одной стороны, делается вывод об обязательном характере общих установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях, а с другой стороны, подчеркивается, что послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам и каким-либо образом ограничивать правотворческую деятельность парламента[532].

Согласно Посланию Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. первоочередными общенациональными задачами на современном этапе являются: удвоение за десятилетие валового внутреннего продукта; уменьшение бедности; рост благосостояния людей; модернизация армии[533]. Решение указанных задач имеет самое непосредственное отношение и к военно-социальной политике Российской Федерации.

Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.

В настоящее время наряду с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. основным программным документом в сфере социальной политики Российской Федерации является Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р. Учитывая, что военно-социальная политика является неотъемлемой составной частью общей социальной политики государства, основные параметры социально-экономического развития России, заложенные в указанной программе, можно рассматривать в качестве основы совершенствования военно-социальной политики Российской Федерации на ближайшие годы.

Программа констатирует, что Россия после четырехлетнего периода экономического роста в состоянии ставить перед собой масштабные задачи и рассчитывать на их решение. Ускорение темпов роста может стать задачей, способной сплотить государство, бизнес и общество. Это позволяет спрогнозировать следующие показатели социально экономического развития России на период до 2008 года (см. табл. 4.1).

Таблица 4.1

Основные показатели прогноза социально-экономического развития России на период до 2008 года

Целью социальной политики на среднесрочную перспективу (2003 –2005 годы) является решение задач, связанных с поддержкой малоимущих слоев населения, смягчение возможных негативных последствий реформ, улучшение демографической ситуации, обеспечение формирования факторов, влияющих на рост российской экономики.

Основное внимание будет уделено:

развитию и рациональному использованию трудового потенциала общества;

выравниванию экономических возможностей и усилению социальной мобильности за счет доступности современного образования;

поддержке социально уязвимых слоев населения, улучшению пенсионного обеспечения, дальнейшему совершенствованию адресной социальной помощи, упорядочению системы социальных пособий и льгот;

обеспечению роста денежных доходов населения на основе увеличения заработной платы, сопровождаемого ростом производительности труда, повышению заработной платы в бюджетной сфере;

созданию условий для эффективной занятости населения, обеспечению баланса спроса и предложения на рынках труда, в том числе на основе повышения качества конкурентноспособности и мобильности рабочей силы;

сокращению масштабов бедности на основе обеспечения эффективной занятости населения, повышению финансовой устойчивости пенсионной системы, персонификации социальной помощи;

формированию системы дополнительного негосударственного социального страхования как фактора социальной стабильности;

внедрению новых методов финансирования бюджетных учреждений, расширению их хозяйственной самостоятельности и созданию условий для повышения качества предоставляемых гражданам социальных услуг;

взаимодействию со структурами гражданского общества в вопросах финансирования и предоставления социальных услуг, контроля их качества, обеспечению адресной поддержки социально уязвимых граждан.

В социально-экономическом курсе государства в последние годы проявляются весьма обнадеживающие тенденции: после сформирования в марте 2004 года нового состава Правительства РФ власть впервые заговорила не только об ускорении темпов экономического роста (т.н. «удвоении ВВП»), но и о его социальном качестве. Поставлена достаточно амбициозная задача: в течение ближайших четырех лет снизить число бедных жителей страны вдвое, т.е.

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на 2003–2005 годы имеет подраздел «Экономические аспекты военной реформы», определяющий приоритеты военно-социальной политики Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Основными задачами военной реформы с учетом ее социально-экономических последствий являются: 1) обеспечение комплектования воинских частей личным составом на контрактной основе, а также создание стимулов для поступления на военную службу по контракту; 2) сокращение, начиная с 2008 года, продолжительности срока военной службы по призыву до одного года; 3) повышение эффективности использования бюджетных средств, направляемых на содержание Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов.

Для решения этих задач предусматривается принятие следующих мер:

установление принципа открытости статей федерального бюджета, предусматривающего средства на национальную оборону и правоохранительную деятельность, осуществление гражданского контроля;

постепенный перевод Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов на комплектование преимущественно военнослужащими, проходящими военную службу по контракту;

вывод из состава Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов организаций невоенного характера, не оказывающих непосредственного влияния на состояние боевой готовности войск и сил;

формирование единой межведомственной унифицированной системы тылового обеспечения и финансирования расходов на военное образование и военную медицину, а также ликвидация дублирующих военно-учебных заведений и военно-медицинских учреждений;

совершенствование порядка заказов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, закупок продовольствия, предметов вещевого обеспечения, иной однотипной продукции и оказания услуг невоенного характера с применением тендерных процедур, унифицированных для Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;

анализ возможности и осуществление на основе этого анализа перевода неденежных форм обеспечения и льгот военнослужащих в денежную форму и их объединение в единую форму оплаты труда военнослужащих, а также приравненных к ним лиц;

совершенствование процедуры найма на работу гражданского персонала на основе индивидуальных контрактов.

Рассмотренная Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу содержит наиболее общие перспективы и ориентиры социальной политики государства. Она является основой для разработки программ по конкретным направлениям социальной политики как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Основным видом программных документов в Российской Федерации является федеральная целевая программа, под которой понимается увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации[535]. Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации.

В Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, провозглашена задача существенного сокращения числа федеральных целевых программ. Большинство действующих федеральных целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Согласно указанной Концепции, именно ведомственная целевая программа как основная форма реализации программно-целевого метода планирования имеет целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности; сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора; возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

В настоящее время в сфере социальной политики российского государства осуществляется реализация ряда программ, перечень которых приведен в приложении 16 к настоящей диссертации. Анализ указанного перечня показывает, что лишь четыре из них имеют прямое отношение к военно-социальной политике: это программы «Государственные жилищные сертификаты», «Социальная адаптация военнослужащих, подлежащих увольнению из Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, и членов их семей» на 2001–2005 годы, «Реформирование системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 года» и «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей» на 2004–2007 годы.

Отсутствие единого комплексного программного документа по решению военно-социальных проблем на средне- и долгосрочную перспективу следует отнести к числу существенных недостатков современной военно-социальной политики российского государства. В определенной степени к числу программных документов в сфере военно-социальной политики можно отнести решение совещания членов Совета Безопасности РФ от 11 мая 2001 г., на котором обсуждены состояние и перспективы решения социальных проблем Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов на период до 2010 года. В решении указанного совещания содержатся основные параметры, показатели и ориентиры в сфере денежного довольствия, решения жилищной проблемы военнослужащих, совершенствования их медицинского обеспечения. Однако данное решение (это даже не решение Совета Безопасности РФ, а лишь совещания его членов) носит рекомендательный характер и не позволяет рассматривать указанный документ в качестве полноценной программы развития военно-социальной сферы. Следует отметить, что на этапе подготовки материалов к указанному совещанию специально созданной для этих целей рабочей группой в числе других документов был разработан и проект замысла (концепции) программы социального обеспечения военного строительства на период до 2010 года[536]. Данный документ был одобрен коллегией Минобороны России в марте 2001 года, однако в силу ряда причин как объективного, так и субъективного характера на рассмотрение Совета Безопасности РФ он так и не был вынесен.

Между тем указанный проект вполне может быть положен в основу разработки соответствующего программного документа в данной сфере. По нашему мнению, единая федеральная целевая программа в сфере военно-социальной политики могла бы носить название «Социальное обеспечение военного строительства в Российской Федерации на период до 2015 года». В данную программу в качестве подпрограмм должны войти уже принятые программы в данной сфере, указанные выше, а также вновь принятые программы: медицинского и санаторно-курортного обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; социальной защиты и реабилитации инвалидов вследствие военной травмы и участников боевых действий; совершенствования системы денежного довольствия военнослужащих и пенсионного обеспечения граждан, уволенных с военной службы и их семей; другие программы. Указанная федеральная целевая программа должна представлять собой объединенный единым замыслом и целью, увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области социального обеспечения военного строительства в Российской Федерации.

Осознание необходимости разработки единого программного документа в сфере военно-социальной политики было продемонстрировано 5 марта 2003 г. на заседании Правительственной комиссии по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей: решением указанного заседания было поручено Минобороны России разработать проект межведомственной программы мер по улучшению социального положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей на среднесрочную перспективу. Такой проект был автором настоящей диссертации в порядке выполнения служебного задания был разработан и внесен для рассмотрения на заседании Правительственной комиссии, состоявшемся 10 декабря 2003 г.[537] По результатам обсуждения данного проекта принято решение о его доработке и последующем повторном рассмотрении. Однако в связи с упразднением в 2004 году указанной комиссии дальнейшего развития данная тема не получила.

Идея о необходимости разработки единого, комплексного программного документа в сфере военно-социальной политики не нова. Так, например, военный философ Ю.А.Чернавин на основе глубокого анализа процессов, происходящих в стране и в Вооруженных Силах в 90-е годы ХХ века, пришел к выводу о том, что к настоящему времени сложились все предпосылки для перехода от фрагментарности к созданию на государственном уровне целостной системы мер по обеспечению социального положения военнослужащих. Центральное звено указанной системы должна составить федеральная программа по обеспечению социального положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. По мнению данного автора, указанная программа должна представлять собой, во-первых, общую перспективную концепцию действий властных органов, сориентированную на реализацию принципиальных положений социальной политики государства по отношению к армии; во-вторых, систему конкретных программ, как бы сменных блоков, корректируемых в зависимости от экономических возможностей государства и призванных решать наиболее острые социальные проблемы в тот или иной отрезок времени[538].

Верность вывода о необходимости и возможности разработки и принятия единого программного документа в сфере военно-социальной политики России на среднесрочную перспективу подтверждается весьма важным тезисом, прозвучавшим в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г.: «Сегодня – впервые за долгое время – мы можем прогнозировать нашу жизнь не на несколько месяцев, даже не на год, а на десятилетия вперед. И достижения последних лет дают нам основание приступить, наконец, к решению проблем, с которыми можно справиться»[539].

Выводы: 1. Эффективность военно-социальной политики в значительной степени обусловлена наличием у государства научно обоснованных, базирующихся на реальных результатах социально-экономического развития страны прогнозов, программ и планов действий в данной сфере.

2. В целях придания планомерности процессам, проистекающим в военно-социальной сфере, представляется необходимым разработать и принять программу социального обеспечения военного строительства на ближайшее десятилетие. Данная программа должна стать организационно-правовой основой системы правового обеспечения военно-социальной политики российского государства на среднесрочную перспективу (см. рис. 7) и составить важнейший элемент системы ее правового обеспечения. В числе мер по повышению эффективности военно-социальной политики разработка такой программы по ее значимости ставится экспертами на второе место (см. приложение 19 к настоящей диссертации).