Субъекты государственного и муниципального финансового контроля

• органы государственного и муниципального финансового контроля;

• Президент РФ, органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти, в том числе Прави­тельство РФ;

• высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления;

• финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы;

• органы денежно-кредитного регулирования, главные распоря­дители и распорядители бюджетных средств.

При этом Бюджетный кодекс РФ устанавливает систему бюд­жетных полномочий участников бюджетного процесса.

Бюджетный кодекс РФ уделяет особое внимание органам госу­дарственного и муниципального финансового контроля, определяя особенности компетенции этих органов, их функций, методов, форм и объектов контроля.

Органы государственного и муниципального финансового кон­троля, созданные соответственно законодательными (представи­тельными) органами Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль за ис­полнением соответствующих бюджетов и бюджетов государствен­ных внебюджетных фондов, а также проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых про­грамм и иных нормативных правовых актов бюджетного законода­тельства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.

Полномочия органов государственного, муниципального фи­нансового контроля определяются Бюджетным кодексом РФ, Феде­ральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ (в ред. от 29 марта 2008 г.), законами субъектов РФ о контрольных органах, правовыми актами предста­вительных органов местного самоуправления, а также нормативны­ми правовыми актами органов исполнительной власти относитель­но органов государственного или муниципального финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти.

Важную роль в обеспечении действенного финансового контроля Бюджетный кодекс РФ отводит главным распорядителям бюджетных средств. Напомним, что согласно ст. 158 главный распорядитель средств федерального бюджета — орган государственной власти Рос­сийской Федерации, имеющий право распределять средства федераль­ного бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель средств бюд­жета субъекта РФ, средств местного бюджета — это орган государст­венной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджет­ное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.

В области контрольных полномочий главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или му­ниципальных услуг. Кроме этого, главный распорядитель бюджет­ных средств осуществляет контроль над использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреж­дениями и другими получателями бюджетных средств, государст­венными и муниципальными унитарными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление собственность соответственно Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований.

В случае необходимости и в порядке, установленном законода­тельством, непосредственное проведение контроля над использова­нием бюджетных средств унитарными предприятиями осуществля­ется по инициативе главного распорядителя бюджетных средств ор­ганами государственного финансового контроля.

Распорядители бюджетных средств, которыми являются органы государственной власти или местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным по­лучателям бюджетных средств, также осуществляют контроль за ис­пользованием бюджетных средств подведомственными получателя­ми бюджетных средств.

Среди участников бюджетного процесса следует особо отметить полномочия Министерства финансов РФ, которое занимает главное место в системе государственного финансового контроля исполни­тельной власти. Оно осуществляет координацию и контроль деятель­ности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федеральной службы страхового надзора, а также контроль за испол­нением таможенными органами нормативных правовых актов по во­просам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Министерство финансов РФ призвано в соответствии с Бюд­жетным кодексом РФ создавать информационно-методологические условия для осуществления эффективного государственного финан­сового контроля. Министерство уполномочено (ст. 165 БК РФ):

• осуществлять методическое руководство в области составле­ния проекта федерального бюджета и исполнения федераль­ного бюджета;

• осуществлять методическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их орга­низационно-правовых форм;

• устанавливать порядок ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, смет расходов бюджетных учреждений, устанавливать формы учета и отчетности по исполнению бюд­жетов всех уровней бюджетной системы Российской Федера­ции в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Приказом Минфина РФ «Об утверждении указаний и порядке приме­нения Бюджетной классификации Рф» от 24 августа 2007 г. № 74н (в ред. от 28 января 2008 г.)

Кроме того, Бюджетный кодекс РФ прямо предписывает Мин­фину России осуществлять предварительный и текущий контроль исполнения федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджет­ных соглашений.

Финансовый контроль возложен на управления, отделы и дру­гие подразделения Министерства финансов РФ, а также на специ­ально созданнную Федеральную службу финансово-бюджетного над­зора (бывшее Контрольно-ревизионное управление), которая явля­ется федеральным органом исполнительной власти, осуществляю­щим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.

• осуществляет контроль над целевым использованием средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фон­дов и других федеральных средств;

• участвует в разработке порядка и осуществлении контроля над поступлением доходов от имущества, находящегося в феде­ральной собственности;

• проводит в пределах своей компетенции ревизии и тематиче­ские проверки поступлений и расходования средств федераль­ного бюджета;

• организует и проводит самостоятельно и с привлечением ап­паратов главных контролеров-ревизоров по субъектам РФ до­кументальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов, обращениям органов государственной власти субъек­тов РФ и органов местного самоуправления;

• осуществляет руководство деятельностью аппаратов главных контролеров-ревизоров по субъектам РФ и контроль над ор­ганизацией этой деятельности;

• разрабатывает в рамках своей компетенции проекты норма­тивных правовых актов и предложения по совершенствованию законодательства.

Федеральные органы государственной власти, органы государст­венной власти субъектов РФ, целевые бюджетные и государственные внебюджетные фонды, организации предоставляют Федеральной службе финансово-бюджетного надзора запрашиваемую информацию.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право:

• давать руководителям ревизуемых организаций обязательные для них указания об устранении вскрытых нарушений;

• в случаях, когда производимыми ревизиями выявляются наруше­ния законов и других нормативных документов, факты хищений денежных средств и материальных ценностей, злоупотреблений, ставить перед соответствующими руководителями вышестоящих организаций вопрос об отстранении от работы виновных должно­стных лиц с передачей материалов следственным органам;

• вносить министру финансов РФ предложения об ограничении, приостановлении, а в необходимых случаях и прекращении фи­нансирования из федерального бюджета организаций при выяв­лении фактов нецелевого использования ими средств, а также в случае непредставления ими в установленные сроки отчетности.

Министерство финансов РФ имеет свои территориальные орга­ны — министерства финансов в субъектах РФ, основной задачей которых является осуществление в пределах своей компетенции по­следующего государственного финансового контроля на территории соответствующего субъекта или региона Российской Федерации (приказ Минфина РФ «Об утверждении положения о территори­альных органах Федеральной службы финансово-бюджетного над­зора» от 11 июля 2005 г. № 89н (в ред. от 20 сентября 2005 г.).

Наиболее важные вопросы информационно-методологического обеспечения государственного финансового контроля подготавливают­ся Минфином России, но требуют утверждения Правительством РФ. Так, согласно Бюджетному кодексу РФ все доходы бюджета, источни­ки финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов.

Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и ему подотчетным. Основные задачи Счетной палаты РФ включают:

• контроль своевременного исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных вне­бюджетных фондов;

• определение эффективности и целесообразности расходов го­сударственных средств и использования федеральной собст­венности;

• оценку обоснованности доходных и расходных статей проек­тов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов.

Восстановление в России ранее существовавшего института ка­значейства вызвано необходимостью усиления контроля над движе­нием и использованием средств федерального бюджета. Была вы­брана модель, при которой государство создает свой орган, непо­средственно занимающийся и контролем, и совершением операций с бюджетными средствами.

Федеральное казначейство РФ представляет собой единую цен­трализованную систему органов, включающую Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчинен­ные ему территориальные органы в субъектах Российской Федерации, городах (за исключением городов районного подчинения), районах и районах в городах.

Основными задачами органов Федерального казначейства являются:

1) доведение до главных распорядителей, распорядителей и по­лучателей средств федерального бюджета показатели сводной бюд­жетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы фи­нансирования;

2) ведение учета операций по кассовому исполнению федераль­ного бюджета;

3) открытие в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соот­ветствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;

4) открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

5) ведение сводного реестра главных распорядителей, распоря­дителей и получателей средств федерального бюджета;

6) ведение учета показателей сводной бюджетной росписи фе­дерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изме­нений;

7) составление и представление в Министерство финансов РФ оперативной информации и отчетности об исполнении федерально­го бюджета и консалидированного бюджета Российской Федерации;

8) получение в установленном порядке от главных распорядите­лей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы;

9) распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федера­ции в соответствии с законодательством Российской Федерации;

10) прогнозирование и кассовое планирование средств феде­рального бюджета;

11) управление операциями на едином счете федерального бюджета;

12) кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

13) обеспечение проведения кассовых выплат из бюджетов бюд­жетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета кото­рых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;

14) осуществление контроля за ведением операций со средства­ми федерального бюджета главными распорядителями, распоряди­телями и получателями средств федерального бюджета.

Таким образом, Федеральное казначейство осуществляет пред­варительный и текущий контроль над выделением средств феде­рального бюджета. Для этого оно концентрирует на своих счетах все платежные операции федерального бюджета и проводит посто­янный контроль на стадии, предшествующей выделению средств из федерального бюджета, и платежам с этих счетов.

Главное управление Федерального казначейства организует исполнение федерального бюджета и государственных внебюджет­ных фондов, исходя из принципов единства кассы и обеспеченно­сти бюджетных расходов и платежей поступлением доходов (т.е. в пределах фактического наличия средств на едином бюджетном счете), а также ведет сводный реестр распорядителей этих средств и контролирует прохождение средств федерального бюджета из центра на места.

Территориальные органы Федерального казначейства осуществ­ляют предварительный и текущий контроль при финансировании расходов получателей бюджетных средств и последующий контроль в процессе исполнения федерального бюджета. Предварительному и текущему контролю над целевым использованием средств феде­рального бюджета ежегодно подвергаются все организации, финан­сируемые из федерального бюджета через лицевые счета органов Федерального казначейства.

Предварительный контроль проводится на стадии сверки со­ответствия плановых сметных назначений соответствующим лими­там бюджетного финансирования. Текущий контроль осуществля­ется на стадии финансирования расходов с лицевых счетов бюдже­тополучателей до момента зачисления этих средств на счета пред­приятий и организаций. Стадия включает проверку своевременно­сти зачисления банками средств бюджета на счета получателей. По­следующий контроль целевого использования средств осуществля­ется Федеральным казначейством в соответствии с планом основ­ных вопросов экономической и контрольной работы Минфина России на соответствующий год, его заданиями по инициативе тер­риториальных органов Федерального казначейства и во взаимодей­ствии с другими органами государственного финансового контроля по особому плану.

Федеральное казначейство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

• запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установ­ленной сферы деятельности;

• давать юридическим и физическим лицам разъяснения по во­просам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

• организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;

• привлекать в установленном порядке для проработки вопро­сов, отнесенных к установленной сфере деятельности, науч­ные и иные организации, а также ученых и специалистов;

• осуществлять контроль за деятельностью территориальных ор­ганов Федерального казначейства;

• создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориаль­ные органы Федерального казначейства по согласованию с министром финансов РФ;

• применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гра­жданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий ука­занных нарушений;

• создавать совещательные и экспертные органы (советы, ко­миссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятель­ности.

Федеральное казначейство в соответствии со ст. 267 БК РФ контролирует: непревышение лимитов бюджетных обязательств над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств; непре­вышение бюджетных ассигнований над утвержденными им бюд­жетными ассигнованиями; непревышение кассовых расходов над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; непревышение кассовых выплат над доведенными до них бюджетными ассигнованиями; соответст­вие содержания проводимой операции коду бюджетной классифи­кации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство; наличие у получателя средств феде­рального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, возникновение у него де­нежных обязательств.

Федеральное казначейство осуществляет свои контрольные функции во взаимодействии с контрольно-ревизионными управле­ниями в субъектах РФ, что выражается в проведении совместных проверок, а также обмене информацией. Федеральное казначейство предоставляет территориальному контрольно-ревизионному управле­нию (ТКРУ) информацию о наличии на территории соответствующе­го субъекта предприятий, организаций, использующих средства фе­дерального бюджета. В свою очередь, ТКРУ информирует органы Федерального казначейства о результатах ревизий и проверок расхо­дования средств федерального бюджета.

Значительную роль в осуществлении финансового контроля иг­рает Центральный банк РФ. Его правовой статус определен Феде­ральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (в ред. от 26 апреля 2007 г.). Одной из основных функций ЦБ РФ является финансо­вый контроль над деятельностью коммерческих банков и других кредитных учреждений. Эту функцию он реализует следующим образом:

• принимает решение о государственной регистрации кредит­ных организаций;

• выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций;

• приостанавливает их действие и отзывает их;

• осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (ст. 4).

Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора (ст. 56). Банк России осуществляет посто­янный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, норматив­ных актов Банка России, установленных им обязательных норма­тивов. Главными целями банковского регулирования и надзора являются поддержание стабильности банковской системы Рос­сийской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредито­ров. Регулирующие и надзорные функции Банка России осуще­ствляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора, объединяющий структурные под­разделения Банка России, обеспечивающие выполнение его над­зорных функций.

Банк России устанавливает обязательные для кредитных орга­низаций и банковских групп правила проведения банковских опе­раций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статисти­ческой отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами (ст. 57).

Для осуществления своих функций банковского регулирова­ния и банковского надзора Банк России проводит проверки кре­дитных организаций, направляет им обязательные для исполне­ния предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет санкции по отношению к нарушителям (ст. 73). Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями Банка России в порядке, установленном Сове­том директоров или по поручению Совета директоров аудитор­скими организациями.

В случаях нарушения кредитной организацией федеральных за­конов, нормативных актов и предписаний Банка России, непре- доставления информации, предоставления неполной или недосто­верной информации Банк России имеет право требовать от кре­дитной организации устранения выявленных нарушений, взыски­вать штраф в размере до 0,1% минимального размера уставного ка­питала либо ограничивать проведение кредитной организацией от­дельных операций на срок до шести месяцев (ст. 74).

В случае неисполнения в установленный срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельно­сти кредитной организации, а также в случае если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе:

• взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% ми­нимального размера уставного капитала;

• потребовать от кредитной организации: осуществления меро­приятий по финансовому оздоровлению кредитной организа­ции, в том числе изменения структуры ее активов, замены ру­ководителей кредитной организации, осуществления реорга­низации кредитной организации;

• изменить на срок до шести месяцев установленные для кре­дитной организации обязательные нормативы;

• ввести запрет на осуществление кредитной организацией от­дельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года;

• назначить временную администрацию по управлению кредит­ной организацией на срок до шести месяцев;

• ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной ор­ганизации, если в результате ее проведения возникнут осно­вания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные федеральным зако­нодательством.

Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицен­зию на осуществление банковских операций по основаниям, преду­смотренным федеральным законодательством. Банк России может обратиться в суд с иском о взыскании с кредитной организации штрафов или иных санкций, установленных федеральными закона­ми, не позднее шести месяцев со дня составления акта об обнару­жении нарушения из числа перечисленных в частях первой и вто­рой настоящей статьи.

Контрольная функция Банка России также выражается в прове­дении анализа и прогнозировании состояния экономики страны в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно­финансовых и ценовых отношений.

Таким образом, из всего вышесказанного можно сделать вывод, что выполнение всех полномочий по управлению кредитной систе­мой возложено законодательством на Центральный банк РФ.

В качестве субъекта государственного финансового контроля выступает и Федеральная налоговая служба. Ее основными задачами являются:

• контроль за соблюдением законодательства о налогах и сбо­рах, правильностью исчисления, полнотой и своевременно­стью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды в соответствии с законодательством Российской Феде­рации;

• участие в осуществлении налоговой политики с целью обеспече­ния своевременного поступления в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды налогов, сборов и других обязательных платежей в полном объеме;

• осуществление валютного контроля в соответствии с законо­дательством Российской Федерации о валютном регулирова­нии и валютном контроле в пределах компетенции налоговых органов;

• осуществление государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.

Таможенные органы осуществляют контроль в процессе испол­нения своих полномочий по взиманию налогов и сборов при пере­мещении товаров через таможенную границу Российской Федера­ции. В порядке, установленном таможенным законодательством, они привлекают к ответственности лиц за нарушение законодатель­ства о налогах и сборах в связи с перемещением товаров через та­моженную границу.

Особое место в системе органов государственного финансово­го контроля занимает Федеральная служба по финансовому мони­торингу, которая является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным пу­тем, финансированию терроризма, и координирующим деятель­ность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Основными задачами Федеральной службы по финансовому мониторингу являются:

• сбор, обработка и анализ информации об операциях с денеж­ными средствами или иным имуществом, подлежащих кон­тролю в соответствии с законодательством Российской Феде­рации;

• создание единой информационной системы и ведение феде­ральной базы данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и фи­нансированию терроризма;

• направление соответствующей информации в правоохрани­тельные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что опера­ция, сделка связаны с легализацией (отмыванием) доходов, по­лученных преступным путем, и финансированием терроризма;

• осуществление в соответствии с международными договора­ми Российской Федерации взаимодействия и информацион­ного обмена с компетентными органами иностранных госу­дарств в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Информация об операциях с денежными средствами и иным имуществом поступает в Федеральную службу от следующих субъектов:

• организаций, осуществляющих операции с денежными сред­ствами и иным имуществом (кредитных организаций, профес­сиональных участников рынка ценных бумаг, страховых и ли­зинговых компаний, ломбардов и др.);

• органов государственной власти Российской Федерации, ор­ганов государственной власти субъектов РФ и органов мест­ного самоуправления;

• Центрального банка РФ;

• компетентных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Таким образом, несмотря на то, что Федеральная служба по фи­нансовому мониторингу осуществляет свою деятельность в опреде­ленной сфере, специфика деятельности данной Федеральной службы и круг возложенных на него задач позволяет рассматривать его как элемент системы органов государственного финансового контроля.

В качестве специфического субъекта государственного финансового контроля следует также назвать Общественную палату РФ, созданную для обеспечения взаимодействия граждан и органов представительной и исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органов местного само­управления, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти (Федеральный закон РФ «Об общест­венной палате РФ» от 4 апреля 2005 г. № 32, в ред. от 30 июня 2007 г.). Ее основными задачами в области контроля являются проведение об­щественной экспертизы проектов законов РФ, субъектов РФ и местного управления и осуществления контроля деятельностью Правительства РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

9.1.