Сбалансированность бюджета

• плановую, которая происходит в ходе его составления, обсуж­дения и утверждения;

• оперативную сбалансированность, характерную для исполне­ния бюджета;

• фактическую, которая отражает итог исполнения бюджета.

образования профицита[1] или дефицита.

Наиболее сложную проблему для государственных органов составляет сбалансирование при дефиците — превышении расхо­дов бюджета над доходами (ст. 6 БК РФ). Ее решают посредст­вом антидефицитного механизма, представляющего комплекс различных инструментов, важнейшими среди которых являются:

1) установление предельных размеров дефицита;

2) порядок покрытия дефицита;

3) определение защищенных статей;

4) использование специального дополнительного защитного ме­ханизма;

5) введение механизма секвестра (режим сокращения расходов).

Первые четыре инструмента используются при плановом сба­лансировании. Особая роль в Бюджетном кодексе РФ отведена но­вому дополнительному защитному механизму на основе нефтегазо­вого трансферта федерального бюджета.

Законодательные органы в установленном порядке утверждают пределы дефицита бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам.

Дефицит федерального бюджета не должен превышать размер нефтегазового дефицита федерального бюджета. Дефицит бюджета субъекта РФ не может превышать 15% доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений. В субъектах, в которых доля трансфер­тов (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних лет превышала 60% объема собственных доходов консолидирован­ного бюджета, дефицит бюджета не должен превышать 10% годово­го объема доходов бюджета субъекта РФ без учета объема безвоз­мездных поступлений.

Затем определяются источники и способы покрытия утвержден­ного дефицита в абсолютных цифрах (выискиваются и утверждают­ся размеры тех или иных заимствующих поступлений: займы, эмис­сии). Кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, му­ниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета бывают внутренние и внешние.

К внутренним источникам финансирования дефицита федерально­го бюджета относятся:

• разница между средствами, поступившими от размещения го­сударственных ценных бумаг РФ в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;

• разница между средствами, полученными от возврата бюд­жетных кредитов за счет средств целевых иностранных кре­дитов, предоставленных внутри страны, и суммой предостав­ленных внутри страны бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов;

• разница между средствами, полученными от возврата предос­тавленных внутри страны прочих бюджетных ссуд, и суммой предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов;

• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ бюджетными кредитами, предос­тавленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ;

• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ кредитами кредитных организаций;

• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ кредитами международных финан­совых организаций;

• изменение остатков средств на счетах по учету средств феде­рального бюджета.

Есть и иные источники внутреннего финансирования дефицита фе­дерального бюджета, которые включают:

• поступления от продажи акций и иных форм участия в капи­тале, находящихся в собственности РФ;

• поступления от реализации государственных запасов драго­ценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение;

• курсовая разница по средствам федерального бюджета;

• объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий РФ в валюте РФ;

• разница между средствами, полученными от возврата предос­тавленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из феде­рального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте РФ;

• разница между средствами, полученными от возврата предос­тавленных другим бюджетам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов в валюте РФ;

• прочие источники внутреннего финансирования дефицита феде­рального бюджета.

Источниками внешнего финансирования дефицита федерального бюджета служат:

• разница между средствами, поступившими от размещения го­сударственных займов в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;

• разница между полученными и погашенными Российской Фе­дерацией в иностранной валюте кредитами иностранных госу­дарств, международных финансовых организаций, иных субъ­ектов международного права и иностранных юридических лиц;

• разница между полученными и погашенными Российской Фе­дерацией в иностранной валюте кредитами кредитных органи­заций;

• иные источники.

Утвержденный общий объем источников финансирования де­фицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда, не может превышать 1% прогнозируемо­го валового внутреннего продукта. Это ограничение может быть увеличено на сумму не использованных ассигнований Инвестици­онного фонда РФ в отчетном финансовом году.

На покрытие дефицита могут быть направлены также остатки средств федерального бюджета на начало текущего финансового го­да в объеме:

• поступлений нефтегазовых доходов федерального бюджета в декабре отчетного года;

• неполного использования бюджетных ассигнований Инвести­ционного фонда РФ отчетного финансового года;

• не более одной двенадцатой общего объема расходов феде­рального бюджета текущего финансового года.

• В состав источников внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ включаются:

• разница между средствами, поступившими от размещения го­сударственных ценных бумаг субъекта РФ в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;

• разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валюте РФ кредитами кредитных организаций;

• разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валюте РФ бюджетными кредитами;

• разница между полученными и погашенными субъектом РФ в иностранной валюте бюджетными кредитами (в рамках ис­пользования целевых иностранных заимствований);

• разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валюте РФ кредитами международных финансовых органи­заций;

• изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ в течение соответствующего финансового года;

• иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Источниками внешнего финансирования дефицита бюджета субъ­екта РФ являются:

• разница между средствами, поступившими от размещения го­сударственных ценных бумаг субъекта РФ в иностранной ва­люте, и средствами, направленными на их погашение;

• разница между полученными и погашенными субъектом РФ кредитами иностранных банков в иностранной валюте;

• иные источники внешнего финансирования дефицита бюдже­та субъекта РФ.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета служат:

• разница между средствами, поступившими от размещения му­ниципальных ценных бумаг в валюте РФ, и средствами, на­правленными на их погашение;

• разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте РФ;

• разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте РФ бюджетными кредитами;

• разница между полученными в иностранной валюте от РФ и погашенными муниципальным образованием бюджетными кредитами, предоставленными в рамках использования целе­вых иностранных заимствований;

• изменение остатков средств на счетах по учету средств мест­ного бюджета в течение соответствующего финансового года;

• поступления от продажи акций и иных форм участия в капи­тале, находящихся в собственности муниципального образо­вания;

• курсовая разница по средствам местного бюджета;

• разница между средствами, полученными от возврата предос­тавленных из местного бюджета юридическим лицам бюджет­ных кредитов, и суммой предоставленных бюджетных креди­тов в валюте РФ;

• разница между средствами, полученными от возврата предос­тавленных из местного бюджета бюджетных кредитов, и сум­мой предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетных кредитов в валюте РФ;

• иные источники внутреннего и внешнего финансирования дефицита местного бюджета.

Остатки средств местного бюджета на начало текущего финан­сового года могут направляться в текущем финансовом году на покрытие временных кассовых разрывов

На случай отклонения исполнения бюджета от планового при превышении размеров дефицита или значительного снижения по­ступлений законодательными органами утверждается перечень (со­став) защищенных статей, не подлежащих изменению в любых ус­ловиях, и применяется секвестр расходов, т.е. особый режим сокра­щения расходов в виде пропорционального снижения расходов (на 5, 10% и т.д.) ежемесячно по всем, кроме защищенных, статьям бюджета до конца текущего финансового года.

Любое изменение основных характеристик бюджета подлежит утверждению законодательными органами. До 1989 г. бюджеты СССР имели официальное положительное сальдо. В 1992—1999 гг. практиковался плановый дефицит. Дефицит был и раньше, но но­сил скрытый характер и погашался средствами «черного» бюджета, займами, эмиссией. В переходном этапе он достигал весьма значи­тельных размеров и составлял, несмотря на официальное «научное обоснование», одну из основных «головных болезней» правительст­ва первой половины 1990-х гг.

В последнее десятилетие определенным «лекарством» дефи­цитной «болезни» явились новые «правила игры», по которым ор­ганам исполнительной власти предоставлено право при невыпол­нении (5 и 10%) доходной части бюджета самостоятельно умень­шать бюджетные назначения. Однако наиболее действенный при­ем борьбы с дефицитом — это одновременное специальное зани­жение расходной и доходной частей бюджета при установлении формального профицита. При этом сверхплановые поступления, образующие специфический внебюджетный фонд или «финансо­вый резерв», направляются на финансирование внеплановых рас­ходов. Данная схема впервые де-факто была использована в Феде­ральном бюджете 2000 г., завершенного вместо планового дефици­та профицитом в 1,5% ВВП. Соответственно Федеральный бюджет 2001 г. вместо планового баланса исполнен с профицитом в 265 млрд руб.

При выявлении профицита до утверждения бюджета производится его сокращение путем дополнительного погашения долговых обяза­тельств или увеличения ассигнований по наиболее важным направ­лениям бюджета. В качестве альтернативного варианта сбалансиро­вания возможно уменьшение налоговых платежей. Таким образом, к исполнению должен приниматься сбалансированный бюджет.

Данная схема носит преимущественно теоретический характер. В реальной действительности расходы, как правило, больше дохо­дов. Фактически реализуется негласный принцип, что государство является должником в конечной инстанции. На практике, особенно в условиях неопределенности рыночной конъюнктуры и стихийного движения отечественных и мировых цен на важнейшие экспортные и импортные товары, трудно запланировать точные параметры ос­новных налоговых поступлений. Поэтому органы государственной власти страхуются от недоборов отдельных налогов, направляя воз­можную их часть в специальный финансовый фонд или занижая общий уровень доходной части бюджетов. Впервые официально данный механизм апробирован в Федеральном Законе РФ «О феде­ральном бюджете на 2002 год», а затем использован повсеместно в большинстве бюджетах.

Положение значительно усложняется при неплановом профи­ците, когда возникает проблема официального оформления допол­нительных доходов и расходов.

С 2003 г. проблема профицита в Российской Федерации реша­лась через механизм специального финансового резерва или Стаби­лизационного фонда.

В Стабилизационный фонд зачислялись:

• дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые за счет превышения фактической цены на нефть над базовой ценой;

• остатки средств федерального бюджета на начало соответст­вующего финансового года.

На протяжении всего времени существования объем Стабили­зационного фонда неуклонно увеличивается и составляет на 1 ав­густа 2008 г. около 4 трлн руб., или более 50% федерального бюдже­та. Наличие столь огромной массы денег породило злободневную проблему использования Стабилизационного фонда, актуальность которой постоянно повышается вследствие инфляции как отечест­венной так и иностранной валюты.

Средства финансового резерва использовались для финансирова­ния дефицита федерального бюджета при снижении цены нефти ниже базовой, а также на иные цели в случае, если объем фонда превышает 500 млрд руб. В отношении определения иных целей расходования Стабилизационного фонда в последнее время идут дискуссии. В федеральном бюджете на 2005 г. избыток фонда сверх суммы 500 млрд руб. предусматривалось использовать на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ и погашение государст­венного внешнего долга.

Описанный механизм решения дефицитно-профицитной про­блемы федерального бюджета широко использовался и при сбалан­сировании бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В Бюджетном кодексе теперь введено понятие «ненефтегазовый дефицит федерального бюджета», а Стабилизационный фонд заме­нен на два специфических обособленных (внебюджетных) фонда: Резервный фонд и Фонд будущих поколений.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом ненефтегазовых доходов федерально­го бюджета и общим объемом расходов федерального бюджета в со­ответствующем финансовом году. Он финансируется за счет нефте­газового трансферта и источников финансирования дефицита феде­рального бюджета и не может превышать 4,7% прогнозируемого ва­лового внутреннего продукта.

Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств фе­дерального бюджета, используемых для финансирования ненефтега­зового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых дохо­дов федерального бюджета и средств Резервного фонда.

До 1 января 2011 г. его объем утверждается федеральным зако­ном о федеральном бюджете на очередной финансовый год и пла­новый период в размере, не превышающем:

• в 2008 г. — 6,1% прогнозируемого на 2008 г. объема валового внутреннего продукта;

• в 2009 г. — 5,5% прогнозируемого на 2009 г. объема валового внутреннего продукта;

• в 2010 г. — 4,5% прогнозируемого на 2010 г. объема валового внутреннего продукта.

С 2011 г. величина нефтегазового трансферта будет утверждаться за­коном о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плано­вый период в абсолютном размере, исходя из 3,7% прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего продукта.

Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения этого трансферта. В законе о федеральном бюджете устанавливается нормативная вели­чина Резервного фонда в абсолютном размере, исходя из 10% прогно­зируемого объема валового внутреннего продукта. Резервный фонд формируется за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, пре­вышающем утвержденную величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;

• доходов от управления средствами Резервного фонда.

Запланированный объем Резервного фонда в 2008 г. составил

3500 млрд руб., в 2009 г. — 3969 млрд руб. и в 2010 г. — 4480 млрд руб. Средства Резервного фонда могут быть использованы на досрочное погашение государственного внешнего долга РФ. Министерство финан­сов РФ в ходе исполнения федерального бюджета вправе использовать средства Резервного фонда на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта в случае недостаточности для его осуществления фактически поступивших в отчетном периоде текущего финансового года нефтега­зовых доходов федерального бюджета.

Фонд будущих поколений (Фонд национального благосостояния) представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению. Он формируется за счет: нефте­газовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем объ­ем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную ве­личину, а также доходов от управления средствами Фонда будущих по­колений. На 1 февраля 2007 г. фонд был создан в объеме 470,7 млрд руб., на 2008 г. заппланирован в сумме 481,5 млрд руб., на 2009 г. — 492,7 млрд руб., на 2010 г. — 504,4 млрд руб.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда будущих по­колений осуществляется Министерством финансов РФ. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут передаваться Центральному банку РФ и специализированным фи­нансовым организациям.

Целями управления средствами Резервного фонда являются обеспечение сохранности средств фонда и стабильного уровня дохо­дов от его размещения в долгосрочной перспективе. Средства Ре­зервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следую­щие виды финансовых активов в иностранной валюте:

• долговые обязательства иностранных государств и иностран­ных государственных агентств;

• долговые обязательства международных финансовых органи­заций в виде ценных бумаг;

• депозиты в иностранных банках и кредитных организациях.

К сожалению, необходимо отметить недостаточное смысловое и правовое обоснование Резервного фонда и Фонда будущих по­колений. Что представляют собой эти фонды: целевые бюджетные фонды, внебюджетные фонды или просто структурные элементы федерального бюджета? В Бюджетном кодексе Резервный фонд и Фонд будущих поколений трактуются как часть средств федераль­ного бюджета, но в структуре доходов и расходов федерального бюджета они отсутствуют. Решение этого и ряда других вопросов касающихся особенно использования новых фондов имеет чрез­вычайно важное значение для дальнейшего развития бюджетной системы РФ.