Расходы бюджетной системы

1) государственное управление;

2) обеспечение правопорядка и государственной безопасности;

3) содержание вооруженных сил (национальная оборона).

В настоящее время размеры и структура обязательных расходов зависят от множества факторов, в том числе:

• характера внутреннего государственно-экономического уст­ройства, его прочности;

• действующего правопорядка, способов его поддержки (сило­вого или демократического);

• стабильности международного государственного устройства, по­стоянства и характера обеспечения неприкосновенности границ.

С момента формирования буржуазных или демократических го­сударственных структур у населения появились новые, так называе­мые социальные запросы коллективного удовлетворения. Это финан­совая поддержка нетрудоспособных, малоимущих; финансирование образования, науки, культуры, здравоохранения, спорта и т.д. Важно отметить, что создание и реализация государственного механизма предоставления данных услуг населению, во-первых, невозможны без дополнительных финансовых ресурсов, что связано с усилением налогового бремени, а следовательно, с увеличением государствен­ных хлопот, а во-вторых, непосредственно ведут к разрастанию госу­дарственного аппарата, усилению его значимости и роли в развитии общества, а в конечном счете — к сохранению и упрочению государ­ственной системы за счет граждан и в их интересах. Такая двойст­венность характера государственных услуг в сфере социального об­служивания общества обусловила принцип их остаточного финанси­рования, суть которого заключается в финансировании социальной сферы в зависимости от наличия денежных ресурсов, оставшихся по­сле ассигнований в традиционные бюджетные назначения.

Размер ассигнований на социальные услуги зависит от уровня развития государства, объема богатства страны, а также характера конкретной исторической ситуации, соотношения сил государст­венного аппарата и населения. Общеизвестен всплеск финансовых расходов в периоды предвыборных кампаний представительных ор­ганов власти, первых должностных лиц государств, а также успеш­ного выступления народных масс за социальные и материальные права и, наоборот, снижение социальных расходов после выборов во время усиления престижа и силы органов власти.

На рубеже XIX—XX вв., особенно в первой половине XX в., в условиях обострения противоречия между народными массами, собственниками капиталов и госаппаратом, обнаружились относи­тельная слабость, нестабильность существующих устоев государства, основными факторами которых явились экономическая слабость государства, незначительная его роль в развитии экономики. По­этому с целью обеспечения собственной незыблемости, постоянст­ва, стабильности, создания условий для эффективного решения серьезных внутренних и международных социально-политических и экономических задач государство из сугубо надстроечного органа стремится стать и базовым экономическим органом. Этому призва­на служить экономическая функция. Через нее государство стано­вится крупнейшим собственником национального богатства, инве­стором, непосредственным участником производства жизненных ценностей, распределения и потребления, что, в свою очередь, по­зволяет ему осуществлять роль организатора, регулятора и всеобще­го контролера жизнедеятельности страны.

Расходы современного государственного бюджета представлены на рис. 2.1.

Выделенные три основных направления расходов государственного бюджета в реальной действительности складываются из многочислен­ных статей затрат на различные государственные мероприятия.

В группу обязательных входят расходы:

• на содержание законодательных органов государственной власти;

• содержание исполнительных органов государственной власти;

• деятельность финансовых и налоговых органов;

• функционирование органов местного управления;

• содержание судебной власти, правоохранительных органов и прокуратуры;

• национальную оборону;

• проведение выборов, референдумов, средства массовой ин­формации;

• социальную защиту работников госаппарата и специальных подразделений (пенсии, пособия и т.д.);

• политическую деятельность.

Это наиболее стабильная группа расходов, имеющая тенденцию к росту. Из отдельных элементов увеличиваются расходы на обес­печение правопорядка, судебную систему и др. Лишь затраты на оборону имели относительное уменьшение вследствие резкого со­кращения вооруженных сил.

Группу социальных расходов составляют расходы на образование, под­готовку профессиональных кадров, культуру и искусство, науку, здраво­охранение, физическую культуру и спорт, социальные программы.

В группу экономических включаются расходы:

• на содержание, поддержку и расширение государственного сектора экономики (субсидии, дотации убыточным предпри­ятиям, государственные коммуникации и т.д.);

• государственные инвестиции на безвозмездной основе в систему государственной инфраструктуры (жилье, социаль­ная сфера);

• внешнеэкономическую деятельность;

• обслуживание государственного долга;

• прочие расходы экономического характера.

В целом они имеют тенденцию к росту, однако особое внимание должно быть обращено на контроль за результативностью данных расходов и состояние статьи по обслуживанию долга.

Кроме трех основных групп существуют еще две группы расходов: одну из них составляют резервы и прочие расходы, а другая обуслов­лена специфическим устройством бюджетной системы РФ и ее со­ставляют средства, передаваемые нижестоящим бюджетам. Они объе­диняют различные дотации, субвенции дотационным регионам для финансирования функций региональных и местных органов власти.

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 6 БК РФ) под расходами бюдже­та понимаются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуще­ствляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловлен­ными разграничением полномочий федеральных органов власти, орга­нов власти субъектов РФ и местного самоуправления, исполнение ко­торых должно происходить за счет средств соответствующих бюджетов.

Расходные бюджетные обязательства — это обусловленные нормативным правовым актом, договором или соглашением обя­занности публично-правового образования (РФ, субъекта РФ, му­ниципального образования) или действующего от его имени бюд­жетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту междуна­родного права средства из соответствующего бюджета. Существуют также понятия, как денежные обязательства, публичные обязатель­ства, публичные нормативные обязательства.

Бюджетные обязательства осуществляются посредством бюджет­ных ассигнований — предельных объемов денежных средств конкрет­ного целевого назначения, предусмотренных в бюджетах на соответст­вующих год. К бюджетным ассигнованиям относятся расходы на:

• оказание государственных (муниципальных) услуг, в том чис­ле ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

• социальное обеспечение населения;

• предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учре­ждениями;

• выдачу субсидий юридическим лицам (за исключением субси­дий государственным (муниципальным) учреждениям), инди­видуальным предпринимателям, физическим лицам — произ­водителям товаров, работ, услуг;

• предоставление межбюджетных трансфертов;

• предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечисле­ний субъектам международного права;

• обслуживание государственного (муниципального) долга;

• исполнение судебных актов по искам.

К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муни­ципальных) услуг относятся расходы на:

• выполнение функций бюджетных учреждений;

• выдачу субсидий автономным учреждениям;

• предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями;

• закупку товаров, работ и услуг для государственных (муници­пальных) нужд, в том числе в целях:

• оказания государственных (муниципальных) услуг физиче­ским и юридическим лицам;

• осуществления бюджетных инвестиций в объекты государст­венной (муниципальной) собственности;

• разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специ­альной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборон­ного заказа;

• закупки товаров в государственный материальный резерв.

В основе бюджетных обязательств лежит государственное (муници­пальное) задание, которое должно содержать:

• выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам;

• определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;

• показатели, характеризующие качество и объем (состав) ока­зываемых государственных (муниципальных) услуг;

• порядок оказания государственных (муниципальных) услуг;

• предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муни­ципальных) услуг в случаях, при оказании услуг на платной основе, либо порядок их установления;

• порядок контроля за исполнением задания, в том числе усло­вия и порядок его досрочного прекращения;

• требования к отчетности об исполнении задания.

В расходной части бюджетов предусматриваются резервные фонды органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ и мест­ного самоуправления. Средства резервных фондов используются на непредвиденные расходы, в том числе на проведение аварийно­восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Состав и структура расходов консолидированного бюджета бюджетной системы РФ за 2007 г.

В 2009—2011 гг. из федерального бюджета финансируются сле­дующие мероприятия:

1) общегосударственные вопросы — общегосударственное управ­ление; федеральная судебная система; международная деятельность; обслуживание и погашение государственного долга РФ; фундамен­тальные исследования;

2) национальная оборона;

3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

4) национальная экономика — общеэкономические вопросы; топ­ливо и энергетика; сельское хозяйство и рыболовство; транспорт;

5) жилищно-коммунальное хозяйство;

6) охрана окружающей среды;

7) образование;

8) культура, кинематография и средства массовой информации;

9) здравоохранение и спорт;

10) социальная политика;

11) межбюджетные трансферты.

Аналогичные мероприятия финансируются совместно федераль­ным и региональными бюджетами. Распределение совместных расхо­дов Российской Федерации и субъектов РФ определяется Правитель­ством РФ.

Расходы федерального бюджета на 2009—2011 гг. в целом на­правлены на реализацию стратегических целей и приоритетов соци­ально-экономического развития России, определенных Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ и Бюджетным посла­нием Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике РФ в 2009—2011 гг. Согласно им бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на сле­дующее:

• содействие социальному и экономическому развитию РФ;

• обеспечение долгосрочной сбалансированности федерального бюджета;

• обеспечение устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен.

Утверждение трехлетнего бюджета создает дополнительные фак­торы устойчивости экономики.

Структура расходов федерального бюджета на 2009—2011 гг. сформирована исходя из необходимости финансового обеспечения принятых решений по реализации крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение. При исполнении федераль­ного бюджета ассигнования, предусмотренные на финансирование указанных объектов, передаются региональным и местным бюдже­там в порядке межбюджетного регулирования.

При реализации федеральных целевых программ допускается финан­сирование из федерального бюджета закупок товаров для учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований.

Прогноз динамики расходов федерального бюджета РФ на

2008— 2010 гг. представлен в табл. 2.4.

К основным приоритетам бюджетной политики на 2009—2011 гг. относятся:

• повышение заработной платы в бюджетной сфере, увеличение денежного довольствия военнослужащих и повышение уровня пенсионного обеспечения;

• продолжение реализации приоритетных национальных проектов и демографической программы;

• развитие научно-технического потенциала, прежде всего в сфере нанотехнологий;

• значительное увеличение объемов финансирования националь­ной экономики и существенный рост расходов на создание и функционирование институтов развития.

В 2008 г. расходы федерального бюджета запланированы в сумме 6570,3 млрд руб., что на 20,3%, больше 2007 г., или на уровне 18,8% ВВП. В 2009 г. объем расходов установлен в сумме 7451,2 млрд руб., или 18,8% к ВВП, и в 2010 г. — 8089,9 млрд руб., или 18,0% к ВВП.

Характерной особенностью расходов федерального бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г. является утверждение объема бюджет­ных ассигнований на исполнение публичных нормативных обяза­тельств. На 2008 г. эти ассигнования прогнозируются в сумме 1135,4 млрд руб., на 2009 и 2010 г. — 1347,9 млрд руб. и 1537,2 млрд руб. соответственно.

Более половины всех расходов раздела будет осуществляться в рамках федеральных целевых программ.

В трехлетнем бюджетном периоде планируется переход на совре­менные принципы осуществления государственных капитальных вложений и новые процедуры закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, что будет способствовать усилению ответственности органов исполнительной власти и бюд­жетных учреждений за результативность бюджетных расходов и по­вышение качества государственных и муниципальных услуг и в ко­нечном итоге должно обеспечить повышение эффективности и про­зрачности расходования бюджетных средств.

Свыше трети средств федерального бюджета направляется на межбюджетные трансферты, что ставит подавляющее большинство субъектов страны в зависимое положение от центра.

На протяжении последних лет прослеживается относительная стабильность тенденции темпов роста средств, направляемых на финансирование сугубо государственных функций (управление, международная деятельность, судебная власть), и снижения темпов расходов на производственный сектор государственной экономики (промышленность, сельское хозяйство). При этом резко выделяется повышение расходов на финансовую помощь бюджетам других уровней и снижение затрат средств на обслуживание госдолга, на­циональной обороны.

Вместе с тем следует отметить, что в федеральном бюджете на 2009—2011 г. не получил воплощение переход на метод «от управ­ления бюджетными средствами к управлению результатами», ос­новой которого является Концепция реформирования бюджетного процесса, принятая в 2004 г. Формирование проекта осуществлено в условиях отсутствия методик бюджетирования, ориентированно­го на результат, что не позволяет произвести точную оценку обос­нованности объемов ассигнований по отдельным направлениям использования бюджетных средств. Кроме этого, отсутствуют кри­терии оценки эффективности использования бюджетных средств.

Особенностью структуры расходов федерального бюджета на

2009— 2011 гг. является использование новой классификации, что не позволяет провести сопоставление объемов расходов по целе­вым статьям и видам расходов, а также затрудняет анализ измене­ния финансирования по отдельным направлениям.

Общефедеральная бюджетная ситуация года оказывает непо­средственное влияние на состояние бюджетов субъектов РФ.

Из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются общегосударственные расходы, в том числе:

• содержание органов власти субъектов РФ;

• обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;

• выборы и референдумы субъектов РФ;

• реализация региональных целевых программ;

• международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ;

• содержание и развитие региональных организаций;

• деятельность средств массовой информации субъектов РФ;

• помощь местным бюджетам;

• обеспечение отдельных государственных полномочий, переда­ваемых на муниципальный уровень, а также компенсация рас­ходов, возникших в результате решений органов государст­венной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению рас­ходов или уменьшению доходов местных бюджетов;

• другие расходы.

Основное место в расходах консолидированного бюджета субъ­ектов в 2007 г. занимали (в %): образование — 21,6, национальная экономика — 18,1, жилищно-коммунальное хозяйство — 16,8, здра­воохранение и физическая культура — 15,8, социальная политика — 11,8 и общегосударственные вопросы — 7,2.

Приблизительно аналогичную структуру расходов имеют регио­нальные бюджеты. Их главные отличительные особенности — фи­нансовая помощь бюджетам других уровней, составляющая свыше четверти расходов и целевые бюджетные фонды.

Специфика местных бюджетов заключается в высокой доле рас­ходов на образование и незначительной доле финансовой помощи первичным бюджетам.

Из местных бюджетов финансируются:

• органы местного самоуправления;

• формирование и управление муниципальной собственностью;

• местные организации социальной сферы;

• муниципальные органы охраны общественного порядка;

• муниципальное жилищно-коммунальное хозяйство;

• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

• благоустройство и озеленение территорий муниципальных об­разований;

• организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

• муниципальные места захоронения;

• организация транспортного обслуживания населения и учреж­дений местного самоуправления;

• противопожарная безопасность;

• охрана окружающей природной среды;

• реализация целевых программ местного самоуправления;

• обслуживание и погашение муниципального долга;

• целевое дотирование населения;

• муниципальные архивы;

• муниципальные выборы и местные референдумы;

• прочие расходы.