Бюджетный процесс и его реформирование

Соответственно функциям менеджмента бюджетная деятель­ность складывается из организации, прогнозирования, планирова­ния, оперативного регулирования, мотивации, разработки целевых программ, учета, отчетности и контроля. Общая система бюджетно­го процесса представлена на рис. 3.1.

Рис. 3.1. Система бюджетного процесса

Бюджетный процесс — это сложный многоплановый механизм социально-экономической деятельности физических, юридических лиц и государства. Содержание бюджетного процесса строится на принципах бюджетного устройства и бюджетных правах различных уровней власти.

Бюджетный процесс последовательно включает следующие ста­дии бюджетной деятельности:

1) формирование проекта бюджета;

2) рассмотрение бюджета;

3) утверждение бюджета;

4) исполнение бюджета;

5) составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

По действующему законодательству управление формированием и исполнением бюджетов является функцией исполнительных органов власти, а рассмотрением и утверждением — функцией представитель­ных органов. Эти процессы осуществляется в тесном сотрудничестве обеих ветвей власти. Контроль исполнения бюджетов в большей степе­ни ложится на исполнительные органы.

К основным задачам бюджетного процесса относятся: аккумуля­ция доходов государства и муниципальных образований; финансиро­вание функций государства и муниципальных образований; выявле­ние материальных и финансовых резервов государства; максимально приближенный к реальности расчет доходов и расходов бюджетов; обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов; согласо­вание бюджетов с реализуемой экономической программой, а также осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределе­ния источников доходов между бюджетами разного уровня, отрасля­ми хозяйства, экономическими регионами и др.

Во времени бюджетный процесс развивается сверху вниз, от федерального бюджета к местным. Такая система обусловлена многообразием форм собственности, невозможностью планомер­ного развития национальной экономики, а также характером формирования закрепленных и регулирующих доходов, дотаций и субвенций.

Продолжительность бюджетного процесса применительно к фе­деральному бюджету РФ (от Послания Президента РФ до Федераль­ного закона об исполнении бюджета) составляла около трех лет: формирование, рассмотрение и утверждение — 10 месяцев, исполне­ние — один год, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета — до одного года. Этот срок в научной литературе именует­ся бюджетным циклом. В связи с переходом на трехлетнее планиро­вание бюджета совокупная продолжительность бюджетного процесса увеличивается на два года до 4,5—5 лет. Длительность бюджетного периода территориальных бюджетов, как правило, меньше.

Бюджетный процесс протекает строго последовательно во вре­мени. Это связано с тем, что на каждой его стадии можно решить только те вопросы, ставить которые в будущем нет необходимости, поэтому изменить указанный порядок протекания бюджетного про­цесса не представляется возможным.

Бюджетный процесс строится на определенных принципах, что позволяет наиболее эффективно использовать средства государства. Помимо общих принципов построения бюджетной системы Рос­сийской Федерации, можно назвать такие принципы бюджетного процесса, как периодичность бюджета, преемственность бюджета и специализация бюджетных показателей.

Периодичность бюджета означает, что бюджет должен содер­жать обязательную годовую часть, принимаемую сроком на один год — с 1 января по 31 декабря, и плановую — на два года.

Преемственность бюджета заключается в органической связи и зависимости бюджетных периодов, наложении одного периода на другой. Таким образом, бюджет на очередной финансовый год яв­ляется составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансо­вого документа, что, с одной стороны, обеспечивает предсказуе­мость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре еже­годные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения. С этой целью проекты фе­дерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ с 2008 г. составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период.

Специализация бюджетных показателей означает, что бюджеты бюджетной системы Российской Федерации составляются по еди­ной бюджетной классификации: с обязательной группировкой до­ходов и расходов по общим признакам, присвоением отдельным разделам бюджета точных наименований и порядковых номеров.

Несмотря на осуществленные в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, в нем сохранялся главный недостаток — отсутствие механизма обеспечения результативности ис­пользования бюджетных средств, который выразился в следующем:

1) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюд­жетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигно­ваний, выделяемых главными распорядителями распорядителям и получателям бюджетных средств, т.е.

2) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой форма­лизации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и от­сутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых на­правлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государ­ственной политики;

3) отсутствии четких формулировок целей и конечных результа­тов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

4) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственно­сти администраторов бюджетных средств при формировании и ис­полнении бюджета;

5) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и мето­дологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обосно­ванности планирования и результатов использования бюджетных средств;

6) отсутствии системы оценки финансового результата деятель­ности органов власти разных уровней и закрепления за определен­ными органами государственной власти и органами местного само­управления активов и обязательств соответственно Российской Фе­дерации, субъекта Российской Федерации или муниципального об­разования;

7) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета представительными органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной поли­тики и их реализации;

8) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процес­се между представительными и исполнительными органами власти.

Все это ограничивало возможности и стимулы повышения эф­фективности управления общественными финансами и переориен­тации деятельности администраторов бюджетных средств с освое­ния выделенных им ассигнований на достижение конечных значи­мых и измеримых результатов.

Для изменения сложившейся ситуации Министерство финансов РФ подготовило, а Правительство РФ Постановлением от 22 мая 2004 г. № 249 утвердило «Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах».

1. Главная задача реформирования бюджетного процесса — созда­ние условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами государ­ственной политики.

Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (за­тратами)» на «управление результатами» путем повышения ответст­венности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

2. В связи с переходом к «управлению результатами» бюджет должен формироваться исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств. При этом устанавливаются долгосрочные переходящие ли­миты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках сред­несрочного финансового плана, формируется общая сумма ассиг­нований на выполнение определенных функций и программ, дета­лизация направлений использования которых осуществляется ад­министраторами бюджетных средств, создаются стимулы для опти­мизации использования ресурсов.

Приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результа­тов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

3. Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть — рас­пределение бюджетных ресурсов между администраторами бюд­жетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными програм­мами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкрет­ных результатов (предоставления услуг) в соответствии со средне­срочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Эта модель предполагает также создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изме­нения объема и структуры ассигнований и повышением предска­зуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

Практическая реализация новой модели и решение задач ре­формирования бюджетного процесса нашли свое воплощение в Фе­деральном законе от 26 апреля 2007 г. № 63 «О внесении измене­ний и дополнений в Бюджетный кодекс РФ».

Реформирование бюджетного процесса осуществлено по сле­дующим направлениям:

1) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

2) выделение бюджетов действующих и принимаемых обяза­тельств;

3) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

4) совершенствование и расширение сферы применения про­граммно-целевых методов бюджетного планирования;

5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета;

6) совершенствование системы учета, бюджетной отчетности и контроля.

В рамках первого направления предусмотрено приближение бюд­жетной классификации Российской Федерации к требованиям ме­ждународных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках администра­тивной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государствен­ной политики.

Четвертое направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджет­ных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и фи­нансирования расходов к бюджетному планированию, ориентиро­ванному на достижение конечных общественно значимых и измери­мых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требования­ми и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориен­тированного на результаты.

Шестое направление позволяет создать комплексную систему бюджетной отчетности, ее проверки и контроля.

В соответствии с бюджетной реформой в практику бюджетного процесса вводятся следующие новые понятия.

Расходные обязательства — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обя­занности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета.

Реестр расходных обязательств — свод указанных законов, нор­мативных правовых актов и договоров, соглашений и (или) их от­дельных положений, который должны вести органы исполнитель­ной власти каждого уровня.

При формировании бюджета расходные обязательства разделя­ются на действующие и принимаемые, что позволяет:

• существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения дей­ствующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обяза­тельствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

• поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, по­скольку выделение ассигнований на принятие новых обяза­тельств возможно лишь после выделения бюджетных ассигно­ваний на выполнение действующих обязательств либо забла­говременного их сокращения или отмены;

• удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджет­ных средств);

• ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при рас­пределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Бюджет действующих обязательств — объем ассигнований, не­обходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обя­зательств Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального об­разования), обусловленных действующими нормативными правовы­ми актами. К действующим обязательствам, в частности, относятся:

• трансферты населению, установленные нормативными право­выми актами Российской Федерации (субъектов РФ, муници­пальных образований);

• обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целе­вых программ Российской Федерации (субъекта РФ, муници­пального образования), а также адресной инвестиционной про­граммы Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования);

• погашение и (или) обслуживание государственного (муници­пального) долга в соответствии с условиями привлечения за­емных средств;

• обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;

• средства, подлежащие перечислению в соответствии с россий­ским законодательством либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджет принимаемых обязательств — объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Феде­рации, муниципального образования), обусловленных вступаю­щими в силу нормативными правовыми актами, договорами и со­глашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде. К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

• увеличение действующих или введение новых видов транс­фертов населению;

• увеличение заработной платы, денежного довольствия;

• досрочное погашение государственного (муниципального) долга;

• предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законода­тельства Российской Федерации);

• увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюд­жетных программ;

• новые бюджетные инвестиции;

• предоставление бюджетных кредитов.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов уста­навливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Основным принципом бюджетного планирования становится гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обяза­тельств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами госу­дарственной политики. Выделение ассигнований на новые обяза­тельства может и должно осуществляться только в случае и преде­лах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчет­ным объемом действующих обязательств, которое может образо­ваться за счет:

• сокращения части действующих обязательств (путем внесе­ния изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного сек­тора и т.п.);

• применения консервативных (например, ниже уровня инфля­ции) методов корректировки действующих обязательств в за­висимости от условий планируемого периода;

• опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом дей­ствующих обязательств роста бюджетных доходов (для регио­нальных и местных бюджетов, прежде всего налоговых и не­налоговых доходов).

Исходя из этого, объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо ис­точников покрытия дефицита соответствующего бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) форми­рования которого должны быть определены нормативными пра­вовыми актами соответствующих органов власти. В случае невы­полнения указанного условия, действующие обязательства под­лежат сокращению.

Соответственно объем бюджета принимаемых обязательств оп­ределяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социаль­но-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств — с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обяза­тельств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются следующие мероприятия.

1. Мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе:

• приводящие к сокращению действующих обязательств после­дующих лет (досрочное погашение государственного или му­ниципального долга, реорганизация, передача бюджетных уч­реждений на соответствующий уровень бюджетной системы, сокращение штата работников, и т.д.);

• не включаемые в состав действующих обязательств после­дующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года, программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, по­собиям и т.д.).

2. Мероприятия, включаемые с очередного финансового года в состав действующих обязательств или приводящие к увеличению объема действующих обязательств последующих лет (увеличение размера трансфертов населению, заработной платы государствен­ным или муниципальным служащим, работникам бюджетных учре­ждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ, нормативных правовых актов, устанавли­вающих новые расходные обязательства и т.д.).

Пропорции распределения средств между указанными меро­приятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной политики и обеспече­ния сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.

Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимае­мых обязательств только между действующими и (или) вновь прини­маемыми бюджетными программами с учетом оценок их результа­тивности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению ре­зультативности бюджетных расходов.

В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутст­вует прозрачная методология определения и корректировки (пере­счета) объема действующих обязательств, хотя, по общим оценкам, он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструк­туризации финансируемых расходов. В то же время на аналитиче­ском уровне такое разделение частично уже осуществляется и тре­бует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.

3.1.