Вопрос 1 Цели и задачи реформирования бюджетного процесса. Концепция бюджетирования, ориентированного на результат

Исходя из этого положения, сформулирована главная цель проводи­мой Правительством- РФ бюджетной реформы: федеральные и регио­нальные органы власти, а также органы местного самоуправления, ре­ализуя закрепленные за ними полномочия, должны формулировать четкие цели развития страны, региона или муниципального образова­ния, отвечать перед обществом за достигнутые результаты, обеспечи­вать преемственность и предсказуемость бюджетной политики, про­зрачность своих бюджетов.

Предпосылки для достижения этой щш заложены еще в первом деся­тилетии XXI века, когда был принят ряд федеральных законов, реализа­ция положений которых позволила привести обязательства органов вла­сти и самоуправления в соответствие с их финансовыми возможностями и провести методологическую и организационную модернизацию си­стемы исполнения бюджета, обеспечившую эффективный внешний контроль за исполнением бюджета путем:

• разграничения расходных обязательств и ликвидации «необеспе­ченных мандатов», общий объем которых в 1,6 раза превышал воз­можности бюджетной системы;

• создания Стабилизационного фонда, обеспечивающего «подуш­ку безопасности» в случае снижения экспортных цен на нефть и сдерживание инфляции;

• стабильного закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней и введения объективных критериев распределе­ния межбюджетных трансфертов;

• развития системы федерального казначейства, обеспечивающего кассовое обслуживание исполнения бюджетов в соответствии с едиными стандартами и процедурами.

Важным шагом в повышении результативности бюджетной рефор­мы стала правительственная Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.

Необходимость коренного реформирования бюджетного прщесса, как указывалось в Концепции, была обусловлена отсутствием встроенных в бюджетный процесс механизмов среднесрочного планирования и обес­печения результативности бюджетных расходов, что проявлялось в:

• разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюд­жетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджет­ных показателей;

• предоставлении бюджетных средств на основе индексации ассиг­нований прошлых лет без ясных критериев отбора финансируе­мых программ и мероприятий;

• отсутствии четких формулировок целей и результатов деятель­ности распорядителей и получателей средств;

• формальном характере применяемых методов программно-целе- вого планирования;

• ограниченности полномочий и ответственности распорядителей и получателей бюджетных средств;

• преобладании внешнего контроля за соответствием фактических показателей плановым при отсутствии процедур контроля обо­снованности планирования и результатов использования бюд­жетных средств;

• громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законо­дательными органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации, и т. д.

Итак, с учетом сложившихся традиций бюджетного процесса и со­зданных в результате реализации начальных этапов бюджетной рефор­мы благоприятных предпосылок в Концепции была сформулирована цель реформирования бюджетного проирсса: создание условий для мак­симально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики (рис.

Сутью реформирования Концепцией было объявлено смещение ак­центов от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «уп­равлению результатами» путем повышения ответственности и расши­рения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров (рис. 13.2).

В рамках «управления затратами» бюджет в основном формирует­ся путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансирован­ность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же вре­мя ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответ­ствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формиру­ется исходя из целей и планируемых результатов государственной по­литики. Бюджетные ассигнования имеют четкую «привязку» к функ­циям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюд­жетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана; формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, дета­лизация направлений использования которых осуществляется админи­страторами бюджетных средств; создаются стимулы для оптимизации

Управление затратами

годовой бюджет «финансирование расходов» целевое использование — соответствие плану индексация прошлых расходов и «регламентированный бюджет»

отчетность об «использовании» средств

Управление результатами

• многолетний финплан (бюджет)

• действующие и принимаемые обязательства

• целевое использование — ориентация на результат

• расширение полномочий и ответ­ственности распорядителей

• отчетность о результатах использования средств

Рис.

использования ресурсов; приоритет отдается внутреннему контролю; ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюд­жетных средств ведется по достигнутым результатам.

Таким образом, в основу новой организации бюджетного процесса положена модель «бюджетирования, ориентированного на результа­ты в рамках среднесрочного финансового планирования>>, предусмат­ривающая «распределение бюджетных ресурсов между администра­торами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения кон­кретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со сред­несрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов».[54]

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджет­ных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджет­ному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ре­сурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обя­зательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и фор­мата бюджетных документов) с существенным расширением полномо­чий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Все изменения, которые начаты и продолжаются в настоящее время в бюджетном процессе, получили закрепление в бюджетном, законодатель­стве, в поправках к Бюджетному кодексу РФ. В соответствии с Планом мероприятий Правительства РФ по реализации Концепции разработан и утвержден направленный на комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законода­тельных актов РФ» от 26.04.2007 г.

Основными новациями данного закона являются:

• переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюд­жета и государственных внебюджетных фондов Российской Фе­дерации — к формированию бюджетов на 3-летний период;

• четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государ­ственных (муниципальных) услуг с выполнением государствен­ных (муниципальных) заданий, создание условий для возник­новения учреждений новых организационно-правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети;

• упорядочение организации бюджетного процесса в соответствии с едиными принципами, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;

• планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций на основе разделения действующих обязательств и принимаемых обяза­тельств с отражением каждой программы и объекта в составе ве­домственной структуры расходов соответствующего бюджета;

• системное описание состава и полномочий участников бюджет­ного процесса;

• усиление стимулов для органов государственной власти и мест­ного самоуправления по эффективному и ответственному управ­лению региональными и муниципальными финансами;

• утверждение основных принципов и позиций бюджетной классифи­кации РФ Бюджетным кодексом РФ с одновременным расширени­ем полномочий органов власти разных уровней по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.

В совокупности утвержденная система поправок создает правовую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повыше­ния самостоятельности и ответственности органов власти всех уровней и в конечном счете — повышения эффективности и прозрачности управ­ления общественными финансами.

Таким образом, Россия наряду с большинством развитых стран и стран с развивающейся экономикой успешно проводит бюджетную ре­форму, направленную на реализацию принципов эффективного и ответ­ственного управления общественными финансами, к которым относятся: финансовая прозрачность; долгосрочная сбалансированность и устойчи­вость бюджетов; эффективная и справедливая система межбюджетных отношений; среднесрочное финансовое планирование; бюджетирование, ориентированное на результаты.[55]

Продолжающаяся модернизация системы управления обществен­ными финансами Российской Федерации, обеспечивающая в каждом бюджетном цикле все более полную и четкую реализацию перечис­ленных принципов, находит отражение в перспективном финансовом плане Российской Федерации на 2007-2009 гг. и федеральном бюд­жете на 2007 г. Федеральный бюджет на 2008 г. и период до 2010 г. впервые сформирован и будет исполняться на основе нового бюджет­ного законодательства и в соответствии с общепризнанными в миро­вой практике стандартами и процедурами.

В параметрах этих документов воплощено решение основной зада­чи бюджетной политики на среднесрочную перспективу — сохраняя макроэкономическую стабильность, сбалансированность и устойчи­вость бюджетной системы, обеспечить максимально эффективное и прозрачное использование бюджетных средств для достижения ко­нечных, измеримых, общественно значимых результатов, которые, в свою очередь, ведут к дальнейшему увеличению финансовых воз­можностей государства.