Вопрос 2 Развитие межбюджетных отношений в РФ

В 1991-1993 гг. происходила «стихийная децентрализация меж- бюджетных отношений».

С 1994 г. осуществляется первая реформа межбюджетных отноше­ний, начало которой положил Указ Президента РФ «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.» от 22.12.1993 г. № 2268. Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы от­числений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддерж­ки субъектов РФ (ФФПР), средства которого впервые стали распре­деляться на основе единой методики формализации критериев. Было положено начало применения общепризнанных в международной тео­рии и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности. Одновременно данный Указ предоставил право реги­ональным и местным органам власти вводить дополнительные налога для пополнения их бюджетов. Такое, с первого взгляда демократичес­кое, право на практике породило волну дискриминации налогопла­тельщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны, хотя и обеспечивало поступления средств в эти бюджеты.

Этот период был не более чем «экспериментальным, федерализмом», и к 1997 г. стало ясно, что возможности его развития исчерпаны. Более того, в 1997-1998 гт. обострился кризис межбюджетных отношений, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой политикой, по­пытках внедрения «одноканальной модели» межбюджетных отношений.

Одноканальная модель предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано на терри­тории сверх этой суммы, остается в их распоряжении. Однако «одно- канальная модель» могла привести к дезинтеграции сначала налого­во-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилить сепаратистские тенденции в стране.

Со всей остротой встал вопрос о совершенствовании межбюджетных отношений в РФ, о новом этапе их развития. Постановлением Правитель­ства РФ от 30.06.1998 г. № 862 принимается Конирпиря реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг. Концепция стала первой в российской практике официальной программой реформирования меж­бюджетных отношений. Основные направления реформы заключались в следующем.

1. Разграничение расходных обязательств и ответственности меж­ду органами власти и управления разных уровней.

2. Разграничение доходных источников между уровнями бюджет­ной системы РФ.

3. Совершенствование методики формирования и распределения ФФПР на основе сопоставления среднедушевых налоговых дохо­дов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сло­жившегося уровня удорожания бюджетных расходов.

В рамках реализации данной Концепции были внедрены новые фор­мы финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, со­здана система мониторинга региональных финансов и сформированы единые принципы межбюджетных отношений на всех уровнях бюд­жетной системы. Примечательно, что многие положения этой Концеп­ции впоследствии нашли отражение в Налоговом и Бюджетном кодек­сах РФ.

Несмотря на проведенные в конце 1990-х гт. реформы, сложившая­ся в России к 2001 г. система межбюджетных отношений не отвечала основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. По уровню децентра­лизации бюджетных ресурсов Россия практически не уступала боль­шинству федеративных государств, формально сохраняя, однако, крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централиза­цию налогово-бюджетных полномочий. Региональные, и особенно ме­стные, бюджеты были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источни­ков финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»).

Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, вклю­чая заработную плату в бюджетной сфере, а также сеть бюджетных учреждений регламентировались централизованно установленными нормами. Более 90% налоговых доходов территориальных бюджетов формировались за счет отчислений из федеральных налогов. Зависи­мость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливае­мых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывала стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повыше­нию собираемости налогов.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную пер­спективу необходимо было реализовать качественно новый этап ре­формирования системы межбюджетных отношений. В научных иссле­дованиях, посвященных развивающимся или переходным экономикам, получила распространение концепция «федерализма, сохраняющего рынокь или «федерализма, создающего рынок»,[38] основные положения которой нашли отражение в Программе развития бюджетного федера­лизма в РФ на период до 2005 г.[39]

Целью Программы явилось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющего органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоятельную на­логовую политику в рамках законодательно установленного разгра­ничения полномочий и ответственности между органами власти раз­ных уровней.

В Программе развития бюджетного федерализма были регламен­тированы принципы разграничения расходных полномочий и доход­ных источников бюджетов субъектов РФ, что позволило сократить количество «нефинансируемых мандатов» и формализовать меха­низмы финансовой поддержки региональных и местных бюджетов. Закрепленные на постоянной основе доходные источники бюджетов субъектов РФ обеспечили стабильный рост их доходов, который на протяжении 2000-2005 гг. существенно опережал темпы инфляции. Реализация Программы завершилась внесением изменений и допол­нений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджет­ных отношений, установленных Федеральным законом от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ.

Законодательные преобразования в сфере межбюджетных отноше­ний были проведены по следующим основным направлениям.

1. Уточнение разграничений бюджетных полномочий между органа­ми власти разных уровней: введение бюджетных полномочий по установлению и исполнению расходных обязательств; установ­ление нормативов отчислений от налоговых доходов в бюджеты разных уровней; определение порядка предоставления межбюд­жетных трансфертов, оснований и порядка временного осуще­ствления бюджетных полномочий органами государственной власти других уровней; определение особенностей бюджетных полномочий органов местного самоуправления разных типов.

2. Уточнение бюджетного устройства и общих принципов организа­ции бюджетной системы РФ: основные преобразования, предпо­лагающие построение двухуровневой системы местных бюджетов, были проведены на уровне местных бюджетов; наряду с уточнени­ем ряда принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ введен новый принцип — равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, запрещающий уста­новление индивидуальных взаимоотношений между органами власти разных уровней при осуществлении бюджетного процесса.

3. Разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ: установление единых для со­ответствующего уровня бюджетной системы нормативов отчис­лений из федеральных налогов; введение норм, регулирующих установление нормативов отчислений в местные бюджеты орга­нами государственной власти субъектов РФ.

4. Установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ: определение прав и обя­занностей органов публичной власти разных уровней в отношении установления и исполнения расходных обязательств; установление обязанностей органов государственной власти и местного самоуп­равления вести на постоянной основе реестры расходных обяза­тельств; введение механизма защиты региональных и местных бюджетов от «необеспеченных федеральных мандатов».

5. Регулирование предоставления м.ежбюджетных трансфертов: вве­дение единых принципов и механизмов предоставления трансфер­тов бюджетам других уровней из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; законодательное закрепление методолоши распределения дотаций из ФФПР; формирование на региональном уровне фондов, аналогичных федеральным фондам; введение ряда мер по укреплению финансовой дисциплины при ис­пользовании финансовой помощи.

По мере развития финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного зако­нодательства РФ требует осуществления комплекса мероприятий как в части совершенствования межбюджетных отношений, так и в облас­ти повышения эффективности управления государственными и му­ниципальными финансами. Реформа бюджетной системы, основные положения которой были утверждены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одоб­ренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. № 249, также требовала принятия мер по ее реализации не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.

Следующий этап развития межбюджетных отношений в России оп­ределяется принятием Концепции повышения эффективности м.еж- бюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006—2008 гг., одобренной Распо­ряжением Правительства РФ от 03.04.2006 г. № 467-р. Целью Кон­цепции является: повышение эффективности деятельности органов власти всех уровней по реализации их полномочий; повышение каче­ства управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее пол­ное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуга с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей со­циально-экономического развития территорий.

Концепция определяет следующие основные задачи:

• укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;

• создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюд­жеты субъектов РФ и местные бюджеты;

• создание стимулов для улучшения качества управления государ­ственными и муниципальными финансами;

• повышение прозрачности региональных и муниципальных фи­нансов;

• оказание методологической и консультационной помощи субъек­там РФ в целях повышения эффективности и качества управле­ния государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

В Бюджетном послании Президента РФ от 09.03.2007 г. «О бюд­жетной политике в 2008-2010 гт.» вопросы развития межбюджетных отношений рассматриваются в отдельном разделе. Отмечено, что ос­новная их цель — повышение стимулов для субъектов РФ и муници­пальных образований к снижению уровня дотационное™. Выдвига­ются следующие задачи:

• необходимо завершить, соблюдая установленные принципы, разгра­ничение полномочий между публично-правовыми образованиями;

• при подготовке и реализации решений о делегировании полно­мочий в сфере регулирования экономического и социального развития Правительство РФ должно исходить из необходимо­сти оптимизации структуры и численности территориальных органов федеральных служб и агентств, сохраняя за федераль­ным уровнем в основном контрольные и надзорные функции;

• следует продолжить передачу реализации инвестиционных проек­тов по строительству объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности, на финансирова­ние из региональных и местных бюджетов. При этом по уже строя­щимся объектам, находящимся в государственной собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности, включавшимся в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, в федеральном бюджете необходимо предусмотреть средства софинансирования расходов субъектов РФ в размере, соответству­ющем федеральной доле в общем объеме ассигнований, необходи­мых для завершения строительства указанных объектов;

• в 2008 г. следует заключить с высокодотационными субъектами РФ соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и нена­логовых доходов, а контрольным органам — провести проверки от­четов об исполнении соответствующих бюджетов за 2007 г.;

• необходимо наладить действенный контроль за соблюдением до­тационными и высокодотационными субъектами РФ и муници­пальными образованиями вводимых для них дополнительных тре­бований и ограничений;

• органам публичной власти всех уровней необходимо исходить из того, что максимально эффективным стимулом для развития соб­ственного налогового потенциала являются стабильность закрепле­ния налоговых доходов за соответствующими бюджетами, а также отсутствие прямой зависимости между фактическими или прогно­зируемыми доходами и расходами, с одной стороны, и объемами до­таций на выравнивание бюджетной обеспеченности — с другой;

• следует продолжить оправдавшую себя практику поддержки бюджетных реформ, оказываемую через Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. При этом необходи­мо расширить использование механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом;

• вновь созданным муниципальным образованиям должна быть оказана действенная поддержка в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.

Для выполнения задач, поставленных Президентом РФ в Бюджет­ном послании, в гл. 16 Бюджетного кодекса РФ, посвященную меж­бюджетным отношениям, были внесены существенные изменения на основе Федерального закона от 26.04.2007 г. № 63-Ф3.

Таким образом, в развитии межбюджетных отношений в современ­ной России можно выделить несколько этапов, что позволяет говорить о продолжающемся динамичном процессе их становления, направлен­ном на создание эффективной модели бюджетного федерализма в Рос­сийской Федерации.