4.2. Управление бюджетными расходами: принципы, цели, задачи

системе управления общественными финансами определяется двумя факторами: объемом общественных расходов и теми це­лями и задачами, которые стоят перед органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправле­ния.

В мировой практике исполнение бюджетов в части расходов прежде всего — элемент стратегии. Это комплекс управленче­ских мер, которые с помощью такого инструмента, как система бюджетов, обеспечивают повышение качества государственного управления на всех уровнях. Соответственно, если сегодня роль финансового органа сводится к обслуживанию финансовых по­токов региона или муниципального образования, то при смене вектора бюджетного управления расходы становятся инстру­ментом этого управления.

В рамках существующей системы управления расходами каждому распорядителю бюджетных средств выделяется опре­деленный объем финансовых ресурсов, четко разделенный по составу (на что может быть потрачена та или иная сумма). При этом распорядитель не вправе потратить выделенные на одно направление средства на другие цели, даже если это является, с его точки зрения, необходимым или оптимальным: его воз­можности для управления финансовыми средствами достаточно ограничены.

Более того, в случае экономии по какой-то статье расходов распорядитель не может потратить неистраченные деньги по своему усмотрению, и они возвращаются в бюджет соответ­ствующего уровня, т. е. распорядители бюджетных средств лишены стимулов экономно распоряжаться полученными сред­ствами.

В рамках системы управления расходами бюджетов можно выделить следующие цели управления (большинство из них определены в бюджетных посланиях Президента РФ^[14]; их акту­альность постоянно подтверждается и Правительством РФ):

— повышение эффективности использования бюджетных ресурсов;

— прозрачность денежных потоков и использования средств (при целевом подходе к распределению средств облегчается контроль за их использованием, и, соответственно, появляется возможность оценить эффективность);

— достаточность средств для достижения цели (при управ­лении расходами появляется возможность оценить конкретное количество ресурсов, необходимое для достижения поставлен­ной задачи; соответственно, средства распределяются исходя из приоритетности задач и в полном объеме для достижения результата);

— выявление проблемных точек (недостижение ожидаемых результатов в течение ряда периодов как раз и будет сигналом, показывающим существование проблемных точек).

Цели управления определяют следующие задачи:

— переход к программно-целевому распределению средств;

— определение направлений деятельности и необходимого объема финансовых ресурсов;

— определение критериев результативности;

—четкое определение статей расходов, необходимых для достижения поставленных целей;

— мониторинг и оценка эффективности (результативности) распределения расходов.

Повышение эффективности бюджетных расходов преж­де всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. Можно выделить несколько основных направлений таких преобразований.

Первое направление включает в себя комплекс мер по обес­печению полного финансирования обязательств, принятых на себя государственными органами власти федерального и регио­нального уровней, а также органами местного самоуправления.

Второе направление предполагает внедрение программно- целевого принципа при планировании и исполнении бюджета. В рамках данного направления необходимо изменить процедуры составления и утверждения бюджета. Указанные процедуры должны быть переориентированы на выработку четких расход­ных приоритетов и оценку их реализации. Это влечет за собой ук­рупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов с существенным расширением полномо­чий органов исполнительной власти при исполнении бюджета, полномочий распорядителей (администраторов) бюджетных расходов и получателей бюджетных средств, в том числе бюд­жетных учреждений. Необходимо также разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по межведомствен­ным программам, нацеленным на решение острых социальных и экономических проблем. При этом для исключения отраслевого лоббизма необходимо установить строго конкурентные принци­пы отбора программ для бюджетного финансирования, внедрить систему институционального и индивидуального контрактова­ния сотрудников органов государственной власти, установить систему оценки эффективности осуществления программ. Ис­ключительно важным в связи с этим является среднесрочное планирование, которое позволяет зафиксировать источники и объемы финансирования программ на несколько лет.

Третьим направлением является совершенствование ме­тодов закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо полностью перевести финансирование закупок и подряда для государственных и муниципальных нужд на кон­курсную основу и одновременно создать необходимые условия для честной конкуренции в рамках таких конкурсов.

Четвертым направлением является создание условий, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться органи­зациями различных организационно-правовых форм. Для этого необходимо реформирование системы государственных и муни­ципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений. Смысл подобной реформы заключается в сокра­щении государственного сектора экономики при одновременном повышении его эффективности. Сокращение государственного сектора должно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе в усло­виях поэтапного сокращения бюджетной составляющей их фи­нансирования. Это прежде всего касается отраслей социальной сферы, в особенности здравоохранения и образования. Такие организации участвуют на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и несут полную ответственность по своим обязательствам. Оставшиеся бюджетные организации теряют какую бы то ни было финансовую самостоятельность и финан­сируются из бюджета по строго фиксированной смете.

Пятым направлением реформирования бюджетного про­цесса является совершенствование отчетности. Предполагается установить полный охват отчетностью государственных и муни­ципальных операций с бюджетными и внебюджетными средст­вами, а также усовершенствовать бюджетную классификацию с целью повышения прозрачности операций с бюджетными средствами.

Шестое направление включает в себя мероприятия по установлению объективных ориентиров для определения бюджетных ассигнований. Требуется перейти к нормативам минимально необходимого финансирования государственных и муниципальных услуг в социальной сфере, а в дальнейшем — и по иным видам бюджетных расходов. Важнейшими условиями эффективности такой системы нормативов являются: принцип подушевого финансирования, когда возмещение государст­венных и муниципальных услуг происходит в соответствии с количеством потребителей этих услуг; фиксирование доли со- финансирования нормативов из бюджетов различного уровня. Следует определить круг лиц, услуги которым должны пре­доставляться на безвозмездной основе, критерии нуждаемости и, наконец, обеспеченность нормативов достаточным уровнем финансирования.

Седьмым направлением является совершенствование меха­низмов казначейского исполнения и контроля за расходованием бюджетных средств и их распространение на субфедеральный уровень.

В рамках реструктуризации бюджетной сферы предпола­гается провести системные преобразования, направленные на устранение следующих недостатков:

— распыления финансовых ресурсов;

— предоставления услуг неудовлетворительного качества и не в требуемых объемах;

— низкого качества управления бюджетными учреждениями;

— непрозрачности бюджета;

— реализации функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. В частности, смешение функций возни­кает, когда главные распорядители средств федерального бюд­жета не имеют территориальных подразделений на территории определенного субъекта Федерации и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенные для финанси­рования находящихся в их ведении бюджетополучателей.

Исключить указанные недостатки в существенной мере по­зволяет внедрение системы управления расходами на принципах бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), что предполагает:

—внедрение программно-целевого метода планирования в бюджетную практику. В рамках этого метода распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами должно вестись с учетом или в прямой зависимости от достиже­ния конкретных результатов (предоставления услуг) в соответ­ствии со среднесрочными приоритетами социально-экономиче­ской политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов;

—переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресур­сов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расход­ных обязательств в зависимости от степени их предопределен­ности и правил планирования ассигнований на их выполнение;

— создание систем мониторинга результативности бюджет­ных расходов, внешнего и внутреннего аудита. (Более подробно система управления на принципах бюджетирования, ориенти­рованного на результат, будет описана далее.)