3.1. Теоретическая концепция управления бюджетными доходами

Однако концепция управления бюджетными доходами не может быть выработана только исходя из формального пони­мания бюджетных доходов, зафиксированного в Бюджетном кодексе РФ. Необходимо четко представлять, что объектом управления в данном случае являются не просто денежные средства, а экономические отношения, возникающие между государством (органами местного самоуправления), хозяйст­вующими субъектами и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда.

Формой проявления этих экономических отношений служат различные виды налоговых и неналоговых платежей хозяйст­вующих субъектов и населения в государственный или местный бюджет, а их материально-вещественным воплощением явля­ются мобилизуемые денежные средства.

Управление доходами бюджета — это не только технологи­ческий процесс, основанный на законодательной базе, но и фор­мирование системы экономических отношений, возникающих между государством (органами местного самоуправления), пред­приятиями и гражданами по поводу налоговых и неналоговых платежей. Например, поступление налоговых доходов в бюджет зависит не только от функционирования тех или иных налоговых механизмов, но и от сокращения или наращивания налогообла­гаемой базы в результате эффективного или неэффективного функционирования хозяйствующих субъектов, являющихся налогоплательщиками. Неналоговые доходы — это поступления, которые генерируются главным образом общественным (муни­ципальным или государственным) имуществом.

Поэтому понятие управления бюджетными доходами гораздо шире, чем просто расчетные процедуры по перечислению в бюджет налоговых и неналоговых платежей. С одной стороны, бюджетные доходы являются результатом распределения стоимости общест­венного продукта между различными участниками общественного воспроизводства и выступают объектом дальнейшего перераспре­деления сконцентрированной в руках государства (органов местного самоуправления) вновь созданной стоимости.

Концепция управления бюджетными доходами строится исходя из экономической сущности доходов бюджетов, на осно­ве нормативно-правовой базы формирования и регулирования отдельных видов доходов бюджетов.

Управление доходами учитывает специфику разных типов доходов. Каждый из них требует собственных инструментов и методов управления. Применительно к каждому объекту управления (виду доходов) должна быть определена и зафик­сирована цель, которую преследует каждый уровень власти, формирующий бюджет, и достижению которой служит данный объект. Кроме того, для повышения эффективности управления доходами бюджетов необходимо иметь представление о том, насколько данный объект стабилен, предсказуем, управляем; какие события могут негативно повлиять на поступление доходов бюджета и как эти события можно предупредить.

В зависимости от изменения конкретных экономических ус­ловий, изменений объема межбюджетных перечислений, изме­нений федерального налогового и бюджетного законодательства, ослабления местной налоговой базы, изменения предпочтений населения, повышения привлекательности территорий как объекта для инвестиций и других факторов динамика доходов бюджетов может характеризоваться высокой степенью неопре­деленности. Поэтому необходимо иметь представление о рисках, связанных с поступлением доходов, возникновение которых возможно как в ближайшем, так и в отдаленном будущем.

Основная цель управления доходами бюджетов — стабиль­ное финансирование государственных (муниципальных) обяза­тельств при умеренном уровне налоговых изъятий и тарифов. Эта цель может быть достигнута только при условии ориентации концепции управления бюджетными доходами на стимулирова­ние экономического роста.

Управление доходами тесно связано с бюджетным прогно­зированием и планированием, на этапе которого дается оценка ожидаемых доходов.

Управление доходами является также важнейшей частью системы исполнения бюджета. От эффективности управления доходами зависят реализация принятого бюджета, возможности достижения установленных на федеральном и региональном уровнях приоритетов. Поступление бюджетных доходов ре­гистрируется, учитывается и направляется на использование Федеральным казначейством, поэтому управление доходами тесно связано с казначейским исполнением бюджета.

Управление доходами должно быть увязано и с управлением государственным (муниципальным) долгом. Изменения в потоке доходов могут требовать существенной корректировки займов и обслуживания долга.

Кроме того, в процессе управления бюджетными доходами решается, насколько эффективно, с точки зрения финансовых поступлений в бюджет, "работает" муниципальное и государ­ственное (региональное) имущество, какой оно приносит доход или, если не приносит доход, — в чем состоит эффективность его использования. Это исключительно важные вопросы, без разрешения которых нельзя двигаться дальше в развитии сред­несрочного финансового планирования.

Таким образом, сам процесс управления доходами бюджета, как и любой процесс управления, не ограничивается стадиями прогнозирования и планирования доходов, он включает также исполнение (принятие решения и организацию его исполнения) и стадии учета, контроля и анализа доходов бюджета.

Если все указанные выше стадии не реализованы в единой системе, то говорить об эффективном управлении доходами бюджета не имеет смысла. И для повышения эффективности управления необходимо их одновременное реформирование таким образом, чтобы все вместе они обеспечили требуемое качество управления бюджетным процессом.

При управлении доходами бюджетов основной акцент поми­мо фискальной функции должен быть сделан на недопущении препятствий экономическому развитию страны или территории в результате неэффективного налогового администрирования.

Изменение таких параметров, как перечень налогов, ставки налогов и налоговая база, заранее предусматривается бюджет­ной политикой Российской Федерации.

В то же время органы государственной власти субъектов Федерации и особенно органы местного самоуправления наде­лены крайне ограниченными формальными полномочиями по формированию своих доходов.

Экономическое содержание доходов бюджетов реализуется в достаточно жестких рамках, установленных законодательной базой, определяющей не только правила функционирования налоговой системы как совокупности существующих налогов, механизмов их исчисления и методов контроля за их взимани­ем, но и порядок формирования и поступления в бюджеты тех доходов, которые связаны с эксплуатацией и использованием собственности, закрепленной за тем или иным уровнем власти.