4.1 Сущность и значение бюджетной системы

В национальной экономике Казахстана в результате формирования рыночных основ экономики формируется иной, нежели это было при пла­новой экономике, тип бюджета и бюджетной системы. В централизованной экономике государственный бюджет являлся бюджетом всего народного хозяйства. Такая концепция организации бюджетной системы государства отражала огосударствление всего воспроизводственного процесса, цент­рализацию производства, распределения, перераспределения и использова­ния значительной части национального дохода, в том числе ресурсов на­копления и возмещения, в масштабах государства.

Бюджетная система является важной составляющей частью всей фи­нансовой системы государства. Бюджетная система как экономическая категория представляет собой совокупность финансовых отношений госу­дарства с юридическими, физическими лицами и регионами по формирова­нию и использованию централизованного денежного фонда - бюджетов, методов и способов их формирования и исполнения, а также совокупность органов управления этими отношениями. Другими словами, под бюджет­ной системой понимается совокупность бюджетов всех уровней и Нацио­нального фонда Республики Казахстан, а также бюджетного процесса и бюджетных отношений, основанных на экономических отношениях и пра­вовых нормах.

Говоря о стартовых условиях, при которых страна должна была ради­кально реформировать свою экономическую систему, необходимо подчер­кнуть следующее:

- Существенное значение имело обладание большим спектром природ­ных богатств, запасы которых зачастую уникальны.

- В Казахстане была высокая степень огосударствления экономики с присущим ему патернализмом и линейным подходом к управлению. Здесь сложился достаточно развитый производственный аппарат, в структуре которого преобладали базовые отрасли (в основном добывающей про­мышленности), крупные монопольные предприятия, которые служили ос­новным градообразующим фактором в ряде регионов страны. Сырьевые и минеральные ресурсы республики использовались в основном на нужды военно-промышленного и оборонного комплекса. Нерациональная схема размещения предприятий добывающей и перерабатывающей промышлен­ности на территории бывшего Союза послужили причиной огромного то­варного дефицита и зависимости от других республик, которые сами ис­пытывали нехватку потребительских изделий.

- На экономику оказывали большое влияние бывшие союзные респуб­лики, с которыми Казахстан имел тесные экономические, этнические поли­тические и другие отношения, которые после распада Советского Союза стали разрушаться. Это относится, прежде всего, к России.

- В республике был низкий жизненный уровень населения, несмотря на огромный природно-экономический потенциал (это веками сложившееся противоречие не получало своего необходимого разрешения).

- В недрах планово - административной системы спецификой вступле­ния Казахстана в период трансформации было то, что перед страной стоя­ла задача формирования и развития рыночных отношений в условиях зародившегося кризиса системного типа.

- Плановая союзная экономика представляла собой, в сущности, сис­тему хозяйствования, предполагавшую экономическую самообеспеченность и опиравшуюся на исключительно собственные ресурсы в условиях зам­кнутости и ограниченности мировых хозяйственных связей, что снижало эффективность системы.

В начале 90-х годов рассматривались несколько способов макроэконо­мической стабилизации и выхода из кризиса. При одновременном реформи­ровании экономической системы в Республике Казахстан был выбран вна­чале сценарий «шоковой терапии», а затем - сочетание с проведением мер по поддержке приоритетных производств, особенно ориентированных на экспорт, и адресной социальной защиты населения.

Одним из первых шагов по реформированию сферы государственных финансов стало принятие в 1991 году собственного казахстанского закона о бюджетной системе. В соответствии с этим законом, были изменены принципы формирования бюджетов Республики Казахстан, определены взаимоотношения между республиканским и местными бюджетами. Осно­вополагающим его принципом являлась самостоятельность республиканс­кого и местных бюджетов. В том же 1991 году был принят республиканс­кий пакет нормативных правовых актов по налогам, включивший в себя четырнадцать законов. В числе которых Закон «О налоговой системе в Республике Казахстан» предусматривал 16 общегосударственных, 10 об­щеобязательных и 17 местных налогов. Закон стал одним из первых шагов в реформировании экономики государства. Вместе с тем, события разво­рачивались так быстро, что вскоре принятый закон уже не отвечал требо­ваниям времени. Достаточно сказать, что не был установлен принцип «единства бюджетов разных уровней», который является основополагаю­щим в создании эффективной бюджетной системы, и все еще допускалось составление дополнительного бюджета, который рассматривался и утвер­ждался аналогично бюджету на очередной год.

До 1994 года в Казахстане было 3045 местных бюджетов. В связи с проведением централизации бюджетной системы были ликвидированы 2500 местных бюджетов - поселковых, аульных. При этом до 1994 года исполнением государственного бюджета занимались и Национальный банк, и Министерство финансов. Такая смешанная система не обеспечивала действенного контроля.

В 1996 году был принят новый Закон РК «О бюджетной системе». Принятие этого закона стало еще одним шагом развития бюджетной систе­мы. В нем были четко обозначены принципы бюджетной системы, регла­ментирован порядок составления, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроль над исполнением бюджета. В бюджетную практику вводились новые понятия и термины: субвенции, государственные гарантии, займы, заимствование, долг. Введено деление доходов государственного бюджета на общегосударственные налоги, сборы, платежи и местные налоги и сбо­ры. Создан Счетный комитет по контролю за исполнением республиканс­кого бюджета как орган, осуществляющий контроль за эффективностью использования бюджетных средств.

Один из значительных шагов был сделан в этой сфере в 1997 году. Им стало внедрение новой бюджетной классификации доходов и расходов, соответствующей требованиям международных стандартов. Ее внедрение позволило обеспечить взаимную увязку расходов бюджетов всех уровней с выполнением программных задач государства, а также улучшить испол­нительскую дисциплину и повысить прозрачность формирования бюджета.

В 1999 году был принят третий Закон Республики Казахстан «О бюд­жетной системе». Этот Закон позволил обеспечить принцип единства бюд­жетной системы, предоставить одинаковый уровень государственных ус­луг населению по всей территории республики и выровнять диспропорции между регионами. Также этим законом были установлены межбюджетные отношения, механизмы бюджетных изъятий и субвенций, разграничено финансирование определенных государственных функций из средств рес­публиканского и местных бюджетов соответственно. В этот период основ­ной упор в реформировании был сделан на обеспечение целевого и эффек­тивного расходования бюджетных денег и предотвращение роста креди­торской задолженности бюджета.

Впервые законодательно было определено, что все государственные учреждения не вправе брать на себя финансовые обязательства сверх сумм бюджетных назначений, установленных бюджетным законодательством на соответствующий финансовый год.

Одновременно с совершенствованием бюджетной системы была прове­дена работа по приближению налоговой системы к реалиям времени. Пер­вым шагом к этому стало принятие в 1995 году Закона «О налогах и других обязательных платежах в бюджет», позволившего повысить эффек­тивность налоговой системы. С принятием данного нормативного акта налоговая политика была направлена не на увеличение числа налогов, а на упрощение системы налогообложения.

В 2005 году в Казахстане вступил в действие Бюджетный кодекс - Закон, который регулирует бюджетные и межбюджетные отношения и устанавливает основные положения, принципы и механизмы функциони­рования бюджетной системы, образования и использования бюджетных средств, а так же регламентирует все финансовые процедуры, начиная от формирования бюджета и заканчивая его исполнением и контролем. Осо­бенность Бюджетного кодекса состояла в том, что в нем были заложены новые принципы организации бюджетной системы, бюджетного планиро­вания, подходы к формированию доходной и расходной части бюджетов всех уровней. Внесены изменения по разработке среднесрочного бюджет­ного планирования, усиления роли государственного финансового контро­ля за использованием бюджетных средств.

Впервые в кодексе прописано, что Национальный Фонд является час­тью бюджетной системы страны. Важно то, что Бюджетным кодексом предусмотрена оценка эффективности бюджетных программ на основе проведения соответствующих расчетов, анализа обоснования бюджетных программ, хода их выполнения и оказываемого ими воздействия на со­циально-экономическое положение страны, определение неэффективных направлений бюджетных программ.

Новый Бюджетный кодекс Республики Казахстан был принят 4 декабря 2008 года. На настоящем этапе развития экономики РК функционирование бюджета связано с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств государства, которое происходит посредством особых экономических форм - доходов и расходов бюджета. Состав и структура доходов и расходов зависят от направлений осуществления бюджетной и налоговой политик государства, осуществляемых в конкрет­ных социально-экономических и исторических условиях. При этом госу­дарство использует приемлемые в определенных условиях формы и мето­ды формирования доходов и осуществления расходов.

Рисунок 4.1 - Бюджетная система Республики Казахстан

Функционирование бюджетной системы основывается на следующих группах финансовых отношений:

- государства с предприятиями реального сектора экономики в процес­се формирования централизованных денежных фондов;

- государства с организациями и учреждениями непроизводственной сферы, находящимися на бюджетном финансировании;

- государства с населением по поводу формирования доходов бюджета и выплат различных компенсаций, а также оказания социальной поддерж­ки малообеспеченным гражданам;

- между институтами финансово-банковской системы (Минфином, Национальным банком и др.);

- государства с зарубежными странами по формированию централизо­ванных денежных фондов и др.

- между центральными и местными органами власти и управления по формированию и использованию государственных финансовых ресурсов.

Все эти формы финансовых отношений регулируются и совершенству­ются государством на основе разработанных принципов и правовых норм.

Состав бюджетной системы определяется национально-государствен­ным устройством страны. Возможны федеративное и унитарное устрой­ство государства: в первом случае применяется трехзвеньевая бюджетная система: центральный бюджет (союзный, федеральный, республиканский), бюджеты членов федерации (республик, штатов, земель и т.д.) и местные бюджеты. Во втором случае применяется двух звеньевая бюджетная систе­ма: центральный бюджет и местные бюджеты. В обоих случаях возможна различная степень обособления и самостоятельности бюджетов, но, как правило, за центральным бюджетом сохраняется определенная регулиру­ющая роль по отношению к низовым бюджетам в зависимости от уровня централизации управления социально-экономическими процессами.

Административно-территориальному делению государства соответ­ствуют уровни государственной власти и управления, что предопределяет и бюджеты различных уровней, взаимосвязанных между собой и объеди­ненных в единую бюджетную систему.

Функционирование бюджетной системы основано на взаимосвязи бюд­жетов различных уровней и обеспечивается порядком их разработки, рас­смотрения, утверждения, исполнения, контроля, а также отчетом об испол­нении республиканского и местного бюджетов.

Взаимосвязь бюджетов всех уровней основана на использовании регу­лируемых доходных источников, создания целевых и региональных бюд­жетных фондов, их перераспределения. Это важное положение реализуется через систему налогов, которые регулируют объемы поступлений финан­совых ресурсов, между государством и его регионами, а также в целом на территории Казахстана.

Необходимость такой системы возникает в результате того, что в рамках страны существует разница финансовой обеспеченности регионов как последствие ряда объективных причин, связанных с их экономическим и географическим положением. Независимость бюджетов обеспечивается присутствием источников доходов и правом выбирать направление их использования и затрат.

В принятом в 2008 году Бюджетном кодексе РК заложены новые прин­ципы бюджетной системы, коренным образом пересмотрены ранее суще­ствовавшие принципы бюджетного планирования. Введена вертикальная схема внутреннего контроля республиканского и местных бюджетов. Внутренний контроль проводит Комитет финансового контроля Минфина. Функции внешнего контроля остаются за Счетным комитетом и ревизионными комиссиями маслихатов, введен новый механизм перечисле­ния средств в НФ.

Бюджетная система Республики Казахстан основывается на следую­щих принципах:

- принцип единства - применение единых принципов организации и функционирования бюджетной системы, использование единой бюджетной классификации и единых процедур бюджетного процесса в Республике Казахстан. Принцип единства означает степень организационно-экономи­ческой централизации бюджетной системы. Наиболее полно принцип един­ства проявлялся в бюджетной системы СССР.

В настоящее время действие этого принципа ослаблено в связи с обре­тением самостоятельности местных органов власти и передачей им части прав по распоряжению финансовыми ресурсами. Тем не менее, принцип единства выражается в существовании общей системы, единообразии го­сударственных расходов. Этот принцип гарантирует единство методоло­гии и организации бюджетного планирования, его взаимосвязь с социаль­но-экономическим прогнозированием. Задачей принципа единства бюджета является установление эффективного контроля со стороны законодатель­ного (представительного) органа за движением бюджетных средств.

- принцип полноты - означает отражение в бюджетах и в Националь­ном фонде доходов и расходов в их полном объеме на основе объективных и достоверных показателей, предусмотренных законодательство Респуб­лики Казахстан. При этом не допускается зачеты взаимных требований с использованием бюджетных средств, а также уступок прав требований по бюджетным средствам. Правительство не должно иметь каких-либо дохо­дов и расходов, кроме тех, что предусмотрены бюджетом.

С принципом полноты бюджета связаны понятия бюджета-брутто и бюджета-нетто. Бюджет-брутто отражает все финансовые операции госу­дарства по доходам и по расходам. В отличие от этого, бюджет-нетто включает в себя только остатки по статьям бюджета, т.е. поступления по отдельным статьям за вычетом затрат на получение данных доходов. В мировой практике данный принцип в настоящее время считается менее целесообразным, поскольку следование ему перегружает бюджет расхода-

9-1467 129 ми, которые могут быть выделены автономно с самостоятельными источ­никами доходов;

- принцип реалистичности - соответствие принятых показателей бюд­жета утвержденным параметрам и направлениям среднесрочной фискаль­ной политики и среднесрочного плана социально-экономического развития республики и регионов. Поэтому реалистичность показателей бюджетов достигается на основе объективной оценки состояния экономики, объемов производства и основывается на макроэкономических показателях плана социально-экономического развития Республики Казахстан и регионов на среднесрочный период.

Принцип реалистичности необходим для предотвращения и устранения фальсификации отчетов об исполнении бюджетов. Он предусматривает правдивое отражение финансовых операций государства, соответствие утвержденных сумм исполнению бюджетных назначений. Реалистичность определяется обоснованностью расчетов всех источников доходов и на­правлений расходов, базирующихся на показателях прогнозов и программ развития и подкрепленных наличием бюджетных резервов;

- принцип транспарентности - требует обязательной публикации в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов по их исполнению. Это дает возможность каждому члену общества ознакомить­ся с предстоящими доходами и расходами государства, в особенности с основными направлениями расходования средств, в том числе на соци­альную сферу, размерами дефицита и способами его покрытия (сокраще­ние расходов, увеличение доходов, займы). Более емко понятие принципа транспарентности можно охарактеризовать как обязательное опубликова­ние нормативно правовых актов в области бюджетного законодательства, бюджетов и отчетов об их исполнении, а также другой информации о фискальной политике, открытость бюджетного процесса, проведение госу­дарственного финансового контроля;

- принцип последовательности - соблюдение государственными орга­нами ранее принятых решений в сфере бюджетных отношений. Данный принцип предусматривает необходимость реализации принятых бюджет­ных программ, выполнение заданных ориентиров, увязанность решений вышестоящих и нижестоящих органов бюджетного процесса;

- принцип результативности - разработка и исполнение бюджета, ори­ентированного на достижение прямых и конечных результатов, предус­мотренных стратегическими планами государственных органов. Данный принцип получил свою реализацию в условиях общегосударственного пе­рехода на стратегически-ориентированное планирование. Важно что реа­лизация данного принципа преследует главную цель любого процесса финансирования - достижение эффективности;

- принцип самостоятельности бюджета - условиями нормального и эффективного функционирования низовых (местных) бюджетов являются самостоятельность и сбалансированность. Под принципом самостоятель­ности бюджетов понимается формирование их доходной части за счет собственных источников, в пределах которых определяются направления их использования и расходования. Соблюдение этого принципа обеспечи­вается установлением стабильного распределения поступлений между бюд­жетами разных уровней и определением направлений их расходования, наделением всех уровней государственного управления правом самостоя­тельно осуществлять бюджетный процесс в рамках бюджетного законода­тельства.

Этот принцип значительно расширяет права местных представитель­ных и исполнительных органов власти в использовании и расходова­нии финансовых ресурсов на региональном уровне, поскольку допускается изъятие доходов, дополнительно полученных в процессе исполнения мест­ных бюджетов, и свободных остатков нижестоящих бюджетов в вышесто­ящий бюджет, а также возложение на местные бюджеты дополнительных расходов без обеспечения их соответствующими ресурсами.

Самостоятельность бюджетов обеспечивают закрепленные законом ис­точники доходов всех звеньев бюджетной системы и право использовать бюджетные средства по усмотрению соответствующего органа власти в пределах полномочий, определенных законами страны. Сбалансирован­ность бюджетов всех уровней может являться необходимым требованием бюджетно-налоговой политики. При рассмотрении и утверждении бюдже­тов соответствующими органами власти и управления могут устанавли­ваться предельные размеры дефицитов бюджетов;

- принцип преемственности - планирование республиканского и мест­ных бюджетов, основанное на прогнозах социально-экономического разви­тия и бюджетных параметров, базовых расходах, утвержденных в преды­дущие периоды, итогах бюджетного мониторинга, оценке результатов. Реализация данного принципа служит демонстрацией устойчивости бюд­жетной системы Казахстана;

- принцип обоснованности - планирование бюджета на основе норма­тивных правовых актов и других документов, определяющих необходи­мость включения в проект бюджета тех или иных поступлений или расхо­дов и обоснованность их объемов. Реализация данного принципа свиде­тельствует об ответственности администраторов бюджетных программ за обоснование разрабатываемых ими программ и их реализацию. Ключе­вое наполнение реализации данного принципа образует обоснованность налогового планирования и увязанность его прогнозов с бюджетным плани­рованием;

- принцип своевременности - зачисление поступлений в республиканс­кий и местные бюджеты, на контрольный счет наличности Национального фонда Республики Казахстан и перевод их на счета Правительства в Национальном Банке Республики Казахстан, принятие обязательств госу­дарственными учреждениями в соответствии с индивидуальными планами финансирования по обязательствам, проведение платежей в соответствии с индивидуальными планами финансирования по платежам и перечисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств в сроки с соблюдением порядка, установленного соответствующими нормативны­ми правовыми актами;

- принцип единства кассы - зачисление всех поступлений в бюджет на единый казначейский счет и осуществление всех предусмотренных расхо­дов с единого казначейского счета в национальной валюте. Данный прин­цип предполагает также применение единых правил по порядку зачисления и списания средств с данного счета, по методике и процедуре учета движе­ния бюджетных средств. Непосредственным реализатором данного прин­ципа является Министерство финансов РК, осуществляющее контроль, учет и обработку данных по поступлениям и расходованием бюджетных средств;

- принцип эффективности - разработка и исполнение бюджета исходя из необходимости достижения наилучшего прямого результата с использо­ванием утвержденного объема бюджетных средств или достижения прямо­го результата с использованием меньшего объема бюджетных средств. Данный принцип предполагает как своевременное освоение средств, так и своевременное и полное достижение заявленных результатов бюджетных программ. Многоплановый характер бюджетных отношений усложняет методику оценки их эффективности. В этой связи важно разработать спе­цифические критерии оценки эффективности бюджетного процесса как, к примеру, в случаях оценки социальных бюджетных программ, так и в случае оценки эффекта от смягчения режима налогообложения. Важное внимание здесь уделяется совместной работе Министерства финансов РК с ведомственными администраторами программ, владеющих спецификой тех или иных бюджетных поступлений или расходов;

- принцип ответственности - принятие необходимых административ­ных и управленческих решений, направленных на достижение прямых и конечных результатов и обеспечение ответственности администраторов бюджетных программ и руководителей государственных учреждений за принятие решений, не соответствующих законодательству Республики Ка­захстан. С одной стороны, данный принцип свидетельствует о повышении ответственности участников бюджетного процесса за исполнение своих обязательств. С другой стороны, данный принцип служит основанием для реализации контрольно-надзорных функций как государственных, так и общественных организаций в силу своих задач и полномочий призванных осуществлять данные функции. В то же время, данный принцип указывает на необходимость и возможность участия гражданского общества в разви­тии бюджетных отношений в стране и его соответственность за происходя­щее в бюджетной сфере;

- принцип адресности и целевого характера бюджетных средств - направление и использование бюджетных средств администраторами бюд-

Рисунок 4.2 - Принципы построения бюджетной системы Республики Казахстан

жетных программ на достижение показателей результатов, предусмотрен­ных стратегическими планами государственных органов, с соблюдением законодательства Республики Казахстан. Взаимосвязь и взаимозависимость данных принципов продемонстрирована на рисунке 4.2.

Основными функциями бюджетной системы в экономике являются:

• аккумулирование финансовых ресурсов на нужды государства и об­щества в целом;

• регулирование социально - экономических процессов, перераспреде­ление финансовых ресурсов (территориально - региональное, межотрасле­вое, межведомственное, социальное);

• поддержка и стимулирование предпринимательской деятельности;

• инвестиционная функция;

• контроль за движением бюджетных ресурсов, эффективностью их использования. При формировании государственных доходов финансовый контроль осуществляется за правильностью взимания различных видов налогов, мобилизации других источников доходов, соблюдением установ­ленных пропорций между ними, определением налоговой базы, формами льготного налогообложения, сроками поступления доходов. При расходо­вании бюджетных средств контролируются эффективность их использова­ния, их соответствие целевому назначению;

• создание материально-финансовой базы функционирования государ­ства; содержание аппарата управления страной, президентской власти, законодательной и исполнительной власти, правоохранительных и тамо­женных органов, налоговой службы. Финансовые отношения, складываю­щиеся у государства с предприятиями, государственными учреждениями и населением, называются бюджетными. Специфика этих отношений как части финансовых состоит в том, что они, во-первых, возникают в распре­делительном процессе, непременным участником которого является госу­дарство (в лице соответствующих органов власти), во-вторых, связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного на удовлетворение общегосударственных по­требностей;

• фискальная функция - обеспечение через изъятия налогов необходи­мых ресурсов для правительственной деятельности, то есть для покрытия расходов на военные, экономические и социальные программы, а также существование аппарата управления;

• функция выравнивания доходов - перераспределение доходов благо­даря прогрессивной системе налогообложения и системе трансфертных платежей малообеспеченным и безработным гражданам, инвалидам, де­тям, отсталым регионам.

Развитие экономики во многом определяется состоянием финансовой системы страны. Роль, место и значение финансовых, кредитных, бюджет­ных отношений в развитии государства очевидны, поскольку от состояния этих отношений зависит достижение оптимального уровня таких макро­экономических показателей, как прирост валового внутреннего продукта, уровень безработицы и инфляции, состояние платежного баланса, валют­ного курса и других.

Бюджетная система выступает важным элементом финансовой систе­мы как часть единого целого экономической системы государства. Бюд­жетная система должна функционировать стабильно, без резких изменений в бюджетном устройстве, в бюджетном процессе, в бюджетных процеду­рах и отношениях. Важность данного условия определяет полноту реализу­емых государством функций и задач, возможность достижения заявленных в государственных программах развития целей и параметров.

Рисунок 4.3 - Бюджетная система в системе экономических отношений

Значение бюджетной системыг определяется тем, что бюджетная сис­тема основывается на подходе к бюджету как институту рыночной эконо­мики, в котором государство обеспечивает производство общественных благ, призванных удовлетворять совместные потребности (услуги право­охранительного и оборонного характера, инфраструктура, блага науки, культуры, здравоохранения и образования, услуги по государственному управлению). При этом формируется новый тип государственных финан­сов как финансов одного из субъектов хозяйства в рыночной экономике. Данный подход отражает современные воззрения на бюджетную систему и её функции в экономической жизни. Бюджет перестаёт быть бюджетом всего народного хозяйства, являясь финансовым фондом государства, ко­торое использует аккумулированные финансовые ресурсы для удовлетво­рения потребностей в общественных товарах и услугах. Возрастает регу­лирующая роль бюджета во всей системе инструментов государственного воздействия на экономику.

Ключевые понятия: финансовая система, патернализм, националъныгй фонд, шоковая терапия, кредиторская задолженностъ, налоговая систе­ма, бюджетныге программыг, государственныге финансыг.