8.1 Структура и задачи органов государственного управления межбюджетных отношений

- повышение бюджетной результативности путем сокращения всех расходов, не связанных с социальным благополучием населения;

- обеспечение эффективной гармонизации действующего стратегичес­кого, экономического и бюджетного планирования;

- ориентация деятельности государственных органов на достижение стратегических целей и задач государства, получение конкретных резуль­татов;

- обеспечение перехода от краткосрочного бюджетного планирования к среднесрочному, ориентировав бюджетный процесс на прозрачное рас­пределение бюджетных средств и максимально эффективное управление средствами в соответствии с приоритетами государственной политики;

- внедрение комплексной оценки эффективности деятельности госу­дарственных органов, направленной на анализ качества услуг, предостав­ляемых гражданам, результатов реализации программных документов.

Осуществляемые преобразования в сфере государственного управле­ния направлены на создание эффективного и конкурентоспособного госу­дарства, отвечающего современным потребностям общества. Новый под­ход к государственному управлению основан на использовании государ­ственными структурами технологий и процедур, применяемых частными компаниями для повышения своей конкурентоспособности на рынке. В рамках этой парадигмы государственные организации рассматривают­ся как структуры, оказывающие услуги потребителям. Следовательно, эффективность их работы обеспечивается через повышение качества пре­доставляемых услуг, расширение их спектра и снижение связанных с этим издержек. Способность оказывать больше качественных услуг с меньши­ми затратами лежит и в основе рыночного подхода к оценке работы государственных организаций. При этом системы контроля ориентируют­ся, прежде всего, на поиск путей решения проблем, а не на наказание тех, кто допустил ошибки.

Новое государственное управление предполагает децентрализацию, а также широкое использование потенциала негосударственных институ­тов для достижения целей государственной политики. В целях сокращения издержек и контроля над расходами применяются методы и инструменты, доказавшие свою эффективность в корпоративном управлении: стратеги­ческое планирование, программный подход к решению приоритетных за­дач, управление финансами и электронная обработка данных.

Одним из основных элементов бюджетных реформ, проведенных в последние десятилетия в большинстве развитых стран, стал переход к использованию модели бюджетирования, ориентированного на результа­ты в рамках среднесрочного финансового планирования.

В рамках этой модели бюджет формируется исходя из целей и планиру­емых результатов государственной политики. Бюджетные расходы име­ют четкую привязку к функциям и государственным услугам, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных ре­зультатов в рамках бюджетных программ.

Закрепление в различных законодательных актах определенного по­рядка формирования и движения финансовых потоков по всем уровням бюджетной системы, а также методов и способов организации отношений и функционирования взаимосвязей, возникающих при этом, представляют собой по существу основу механизма бюджетного регулирования, посред­ством которых органы власти и управления осуществляют свои предста­вительные и исполнительные полномочия.

В целях оптимального распределения государственных функций меж­ду уровнями государственного управления была разработана Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управле­ния и совершенствования межбюджетных отношений(2004г.). В данной Концепции изложены направления разграничений полномочий между уров­нями государственного управления по вопросам общего характера, по вопросам организации управления на уровне района в городе (столице), сельских (поселковых) округов, городов районного значения, а также по отдельным отраслям (секторам) и сферам управления.

Законодательная база, определяющая основы управления и координа­ции межбюджетных отношений и механизмы их регулирования, содержит нормы:

- Конституции РК;

- Бюджетного кодекса РК;

- Закона РК «О республиканском бюджете (на соответствующий год)»;

- Закона РК «О местном государственном управлении в РК»;

- Закона РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)»;

- решений маслихатов о местном бюджете;

- иных нормативных правовых актов по вопросам бюджетного про­цесса.

В соответствии с Бюджетным кодексом, структуру государственного управления в области регулирования бюджетных отношений составляют:

- Президент РК;

- Парламент РК;

- Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета;

- Правительство РК;

- Центральный уполномоченный орган по экономическому и бюджет­ному планированию - Министерство экономического развития и торгов­ли РК;

- Центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета - Министерство финансов РК;

- маслихат;

- местный исполнительный орган.

Непосредственное управление бюджетной системой осуществляет Пра­вительство РК через центральные и местные уполномоченные органы по бюджетному планированию, исполнению бюджета и внутреннему кон­тролю.

Министерство экономического развития и торговли РК является цент­ральным исполнительным органом, осуществляющим межотраслевую и межрегиональную координацию разработки основных направлений госу­дарственной социально-экономической политики.

Министерство финансов РК является центральным исполнительным органом Республики Казахстан, осуществляющим руководство, а также в пределах, предусмотренных законодательством, межотраслевую коорди­нацию в сфере деятельности, отнесенной к его компетенции.

На нижестоящих уровнях бюджетной системы функции местных упол­номоченных органов осуществляют соответствующие структуры масли- хатов и местных исполнительных органов.

Ключевыми органами управления государственными финансами в Ка­захстане являются Министерство экономического развития и торговли РК (МЭРТ) и Министерство финансов РК. Роль и значение этих министерств в управлении государственными финансами определяется значимостью вы­полняемых им функций и объемов решаемых задач.

Основными задачами МЭРТ являются выработка предложений по фор­мированию государственной политики в сфере:

1) стратегического планирования и формирования основных приорите­тов социально-экономического развития Республики Казахстан;

2) регионального развития;

3) международных экономических и финансовых отношений, в том числе регулирования международной экономической интеграции;

4) регулирования и развития внешнеторговой деятельности;

5) регулирования и развития внутренней торговли;

6) развития и поддержки частного предпринимательства;

7) инвестиций и государственно-частного партнерства;

8) управления государственными активами в секторах экономики;

9) развития системы государственного управления;

10) мобилизационной подготовки и мобилизации.

Министерство, исходя из задачи формирования государственной поли­тики в области бюджетных отношений, осуществляет следующие страте­гические функции:

1) разработку, корректировку, мониторинг и оценку реализации Стра­тегического плана развития Республики Казахстан;

2) формирование перечня государственных программ;

3) согласование проектов стратегических планов (проекты изменений и дополнений в стратегические планы) центральных государственных ор­ганов;

4) согласование проектов стратегических планов (проекты изменений и дополнений в стратегические планы) исполнительных органов, финанси­руемых из областного бюджета, бюджетов городов республиканского зна­чения, столицы в пределах своей компетенции;

5) разработку прогноза социально-экономического развития респуб­лики;

6) мониторинг и анализ макроэкономических показателей республики;

7) разработку методики расчетов трансфертов общего характера;

8) разработку проекта Закона Республики Казахстан об объемах транс­фертов общего характера между республиканским и областными бюдже­тами, бюджетами города республиканского значения, столицы на трех­летний период;

9) выработку предложений по формированию и реализации государ­ственной инвестиционной политики;

10) методологическое обеспечение планирования государственных ин­вестиций, в том числе бюджетных инвестиций и концессионных проектов, мониторинга и оценки концессионных проектов;

11) подготовку заключений по экономическому обоснованию бюджет­ных инвестиций, а также инвестиционных предложений администраторов бюджетных программ на разработку или корректировку технико-эконо­мического обоснования;

12) направление документов для проведения экономической эксперти­зы в области бюджетных инвестиций юридическому лицу, определяемому Правительством;

13) формирование перечня концессионных проектов, разработку или корректировку технико-экономических обоснований, а также проведение необходимых экспертиз которых осуществляются за счет средств соот­ветствующей распределяемой бюджетной программы;

14) мониторинг и оценку реализации концессионных проектов на усло­вии софинансирования из бюджета;

15) выработку предложений по совершенствованию механизмов фор­мирования, использования и управления Национальным фондом;

16) выработку предложений по формированию политики государствен­ного и гарантированного государством заимствования и долга, долга по поручительствам государства;

17) формирование перечня заявок на привлечение связанных грантов и представляет в Правительство сводный отчет об использовании связан­ных грантов, основанный на результатах их оценки;

18) разработку реестра государственных услуг и внесение предложе­ний по совершенствованию стандартов государственных услуг;

19) методологическое обеспечение функционирования системы оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы;

20) оценку эффективности деятельности центральных исполнительных органов, входящих в структуру Правительства, местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы по дости­жению стратегических целей и задач в курируемых отрасли/сфере/ ре­гионе;

21) общую оценку эффективности деятельности центральных государ­ственных и местных исполнительных органов областей, города республи­канского значения, столицы.

22) иные функции, возложенные на него законодательством.

Правовое положение Министерства обусловлено установленными

законодательством правами, обеспечивающими реализацию возложенных на него задач и осуществление своих функций. Министерство имеет право:

- принимать обязательные для исполнения нормативные правовые акты в пределах своей компетенции;

- запрашивать и получать в установленном законодательством поряд­ке от государственных органов, организаций, их должностных лиц необ­ходимую информацию и материалы;

- осуществлять иные права, предусмотренные законодательством.

В условиях, когда государственное финансирование основывается на наличии бюджетных программ составляющих часть определенной госу­дарственной программы, с МЭРТ согласовываются основные моменты финансовой и содержательной части подобных документов.

Министерство финансов — это центральный исполнительный орган республики, осуществляющий руководство и межотраслевую координа­цию исполнения бюджета и контроля использования государственных средств и собственности, контроля проведения процедур банкротства и внесудебной процедуры ликвидации несостоятельного должника, регули­рования системы бухгалтерского учета и аудита финансовой отчетности. Основными задачами Министерства являются:

- исполнение, ведение бухгалтерского учета, бюджетного учета и ста­тистики государственных финансов;

- составление бюджетной отчетности по исполнению республиканско­го бюджета и в пределах своей компетенции местных бюджетов, Нацио­нального фонда Республики Казахстан на основании отчета Националь­ного Банка Республики Казахстан;

- обеспечение полноты и своевременности поступления налогов и дру­гих обязательных платежей в бюджет;

- исчисления, удержания и перечисления обязательных пенсионных взно­сов в накопительные пенсионные фонды;

- исчисления и уплаты социальных отчислений в Государственный фонд социального страхования;

- участие в реализации налоговой политики;

- обеспечение в пределах своей компетенции экономической безопас­ности;

- обеспечение соблюдения налогового законодательства Республики Казахстан;

- государственное регулирование производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, производства и оборота табачных изде­лий, производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов;

- государственное регулирование в сфере таможенного дела, государ­ственного и гарантированного государством заимствования, бюджетного кредитования, распоряжения республиканской государственной собствен­ностью, управления правительственным и гарантированным государством долгом и долгом перед государством, государственных закупок, осуще­ствления внутреннего финансового контроля, контроля за проведением процедур банкротства (за исключением банков, страховых (перестрахо­вочных) организаций и накопительных пенсионных фондов);

- регулирование деятельности в сфере бухгалтерского учета и финан­совой отчетности;

- регулирование в области аудиторской деятельности и контроль за деятельностью аудиторских и профессиональных организаций;

- проведение государственного мониторинга собственности, осуще­ствление финансового мониторинга в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма;

- иные задачи, возложенные на него законодательством.

К функциям Министерства финансов в соответствии с законодатель­ством относятся в частности:

1) формирование и реализация государственной политики в области исполнения бюджета, бухгалтерского и бюджетного учета, финансовой и бюджетной отчетности, аудиторской деятельности, накопления финансо­вых активов государства и участие в реализации налоговой политики Республики Казахстан;

2) участие в прогнозировании поступлений в бюджет и определении целей и приоритетов государственной политики в сфере поступления до­ходов в государственный бюджет;

3) межотраслевая координация и методологическое руководство в об­ласти государственных закупок, исполнения республиканского и местных бюджетов, бухгалтерского и бюджетного учета, финансовой и бюджетной отчетности, в сфере таможенного дела, государственного мониторинга собственности;

4) организацию исполнения республиканского бюджета;

5) составление и предоставление годового отчета об исполнении госу­дарственного, консолидированного, республиканского и местных бюдже­тов, составление отчета о поступлениях и использовании Национального фонда, обеспечение координации работы администраторов бюджетных программ при рассмотрении годового отчета об исполнении республикан­ского бюджета;

6) составление, утверждение и ведение сводного плана финансирова­ния по обязательствам, сводного плана поступлений и финансирования по платежам по республиканскому бюджету;

7) составление отчетов об исполнении планов поступлений и расходов денег от реализации товаров (работ, услуг), о поступлении и расходова­нии денег от спонсорской и благотворительной помощи по государствен­ному, республиканскому и местным бюджетам;

8) разработка совместно со Счетным комитетом по контролю за испол­нением республиканского бюджета стандартов государственного финан­сового контроля;

9) предоставление, обслуживание бюджетных кредитов за счет средств республиканского бюджета, обеспечение их учета, мониторинга и воз­врата;

10) определение объемов, форм и условий заимствования Правитель­ством, объемов погашения и обслуживания правительственного долга;

11) предоставление поручительств государства и государственных га­рантий по решению Правительства посредством заключения в письменной форме договора поручительства государства;

12) регистрация и учет государственных займов, гарантированных государством займов, государственных гарантий, бюджетных кредитов, поручительств государства и займов под поручительство государства;

13) осуществление процедур проведения и учета платежей по долго­вым обязательствам Правительства и операций по снятию средств со счетов правительственных внешних займов, связанных грантов и средств софинансирования;

14) обеспечение выполнения обязательств по государственным гаран­тиям негосударственных займов;

15) выпуск государственных эмиссионных ценных бумаг Правитель­ства Республики Казахстан;

16) осуществление бюджетного мониторинга;

17) обеспечение полноты и своевременности зачисления поступлений в бюджет, Национальный фонд Республики Казахстан;

18) взаимодействие с центральными и местными государственными органами по осуществлению контроля за исполнением налогового законо­дательства;

19) контроль на соответствие использования средств республиканско­го и местных бюджетов законодательству Республики Казахстан;

20) осуществление налогового контроля: регистрация налогоплатель­щиков в налоговых органах; прием налоговых форм; камеральный конт­роль; учет исполнения налогового обязательства, обязанности по исчисле-

Рисунок 8.1 - Система администраторов бюджетных программ в Казахстане 16-1467 241

нию, удержанию и перечислению обязательных пенсионных взносов, ис­числению и уплате социальных отчислений; налоговое обследование; мо­ниторинг крупных налогоплательщиков; налоговые проверки и т.д.

В системе управления межбюджетных отношений принимают участие и администраторы бюджетных программ. Совершенствование взаимодей­ствия между органами государственной власти, органами местного уп­равления играет существенную роль в решении задач административной реформы и прежде всего в оптимизации функционирования органов испол­нительной власти. Это, в свою очередь, позволит достичь одну из целей административной реформы: повышение эффективности деятельности ор­ганов исполнительной власти. В условиях одновременного проведения административной и бюджетной реформ вопрос взаимодействия между финансовыми и экономическими органами становится ключевым вопро­сом взаимосвязи между административной и бюджетной реформами, осо­бенно наряду с внедрением методов и процедур бюджетирования, ориенти­рованного на результат.

При переходе к бюджетированию, ориентированному на результат, происходит удлинение горизонта бюджетного планирования, так как ре­зультаты расходования бюджетных средств, как правило, не могут про­явиться в течение одного или даже двух лет, резко повышается значимость прогноза. Если раньше основное значение имел прогноз на год, а средне­срочные параметры носили сугубо оценочный характер, то в новых усло­виях нужен полноценный прогноз на 3 года. С другой стороны, возмож­ность формирования трехлетних бюджетных проектировок усиливает об­ратное влияние бюджетной политики на экономический рост.

В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, финансо­вый орган анализирует, достаточные ли результаты извлекаются из име­ющихся ресурсов, а экономический орган - достаточно ли ресурсов для достижения желаемых целей. При отборе бюджетных программ оба эти органа анализируют мероприятия: финансисты оценивают, правильно ли рассчитаны затраты, экономисты - соответствуют ли эти мероприятия поставленным целям. Точно так же при распределении бюджета принимае­мых обязательств нужно исходить, с одной стороны, из реально имеющих­ся ресурсов, с другой - из заданных политических приоритетов.

При этом финансовые органы в основном занимаются текущими рас­ходами, а капитальные расходы входят в сферу вопросов экономических органов. Только эффективное взаимодействие финансовых и экономичес­ких органов позволит достичь эффективного планирования и ожидаемого результата. Еще одно направление бюджетной реформы, непосредственно связанное с результатами реформы административной, - это расширение самостоятельности ведомств в планировании и расходовании финансовых ресурсов. Для этого требуется интеграция решений по выработке эконо­мической политики и требований по ее реализации различными отрасле­выми органами государственной власти и органами местного самоуправ­ления в рамках единой стратегии. Отраслевым органам удобнее работать по единым правилам и методологии, в соответствии с которыми определя­ется общий объем ресурсов и их распределение между заданными целями.

В условиях реформирования бюджетного процесса возникает объек­тивная необходимость в совершенствовании взаимодействия финансовых и экономических органов. В этой связи представляется интересным меж­дународный опыт разделения функций между финансовыми и экономичес­кими органами государственной власти и организации взаимодействия между ними на национальном (государственном) уровне. В большинстве развитых стран, которые наиболее продвинулись в направлении внедре­ния БОР ( бюджетирования, ориентированного на результат), основные функции, которые выполняет Минэкономразвития и торговли и Минфин Казахстана, как правило, объединены и выполняются одним исполнитель­ным органом.

В Австралии, Великобритании, Нидерландах, Новой Зеландии, Канаде, США, Германии, Швеции Министерство финансов (в случае с Францией - Министерство экономики, финансов и промышленности) наряду с выра­боткой финансовой политики ( включая налоговую, бюджетную, страхо­вую, валютную сферы, сферу государственного долга, бухгалтерского учета и т. д.), занимается вопросами экономической политики, включая анализ и прогнозирование социально-экономического развития, монито­ринг социально-экономических процессов, государственное регулирова­ние экономики, таможенно-тарифную политику, инвестиционную деятель­ность, а ряде случаев - внутреннюю и внешнюю торговлю.

В некоторых странах (Австралия, США) параллельно с Министер­ством финансов существуют исполнительные органы, которые занимают­ся государственным бюджетом, однако в их компетенцию входят либо технические функции по содействию правительству в подготовке и уп­равлении бюджетом, либо вопросы контроля за его исполнением (Офис управления и бюджета в США).

В некоторых странах СНГ (Армения, Киргизская Республика), а также ряде стран Европы ( Чехия, Босния и Герцеговина) функции обоих мини­стерств объединены в рамках компетенции министерства финансов. То же самое можно сказать и о развивающихся странах ( Индия, Таиланд, Банг­ладеш).

В других странах (Латвия, Эстония, Венгрия) существуют и Мини­стерства финансов, и Министерства экономики, однако функция выработ­ки экономической политики, включая макроэкономический анализ и про­гнозирование, также является прерогативой Министерства финансов.

В целом можно выделить три основных типа структуры управления финансово-экономическим блоком.

1. Разделенные финансовые и экономические органы. В первой, самой малочисленной, в которую входит Казахстан, существуют и Министер­ство финансов, и Министерство экономики.

2. Частично разделенные финансовые и экономические органы. В стра­нах второй группы формально также имеются Министерство финансов и Министерство экономики, но фактически лишь одно из этих министерств является сводным финансово-экономическим органом.

3. Объединенные финансово-экономические органы.

В развитых странах, которые наиболее продвинулись в направлении внедрения БОРа, сводные финансово-экономические функции, включая прогнозирование и выработку экономической политики, как правило, вы­полняет финансовый орган, дополняемый «линейными» экономическим и (или) техническим финансовым органами. По-видимому, по мере развора­чивания бюджетной и административной реформ, будут обостряться недо­статки нынешней «сдвоенной» структуры финансово-экономического бло­ка исполнительной власти. Тем не менее, большинство недостатков ны­нешней системы могут быть нивелированы путем внедрения четких регламентов взаимодействия и, что еще более важно - создания межведом­ственных координационных органов, в которых на практике бы возникали новые, «объединенные» технологии принятия и реализации решений.

В то же время теоретически возможны пять вариантов реформирования финансово-экономического блока.

Первый вариант предполагает сосредоточение сводных функций либо в финансовом, либо в экономическом органе. В первом случае в финансо­вый орган, как это следует из международного опыта, должны быть пере­даны функции по экономическому прогнозированию и стратегическому планированию, взамен экономический орган получает функции по регули­рованию финансовых рынков, бухучета и аудита в коммерческом секторе и другим вопросам отраслевого характера. Во втором случае, как это сделано у нас в Казахстане, в экономический орган передаются функции бюджетного планирования, а в финансовый - инвестиционные программы, регулирование государственных или муниципальных закупок.

В обоих случаях могут быть решены, хотя бы на время, наиболее острые проблемы без радикальных изменений в структуре органов испол­нительной власти. Однако, как и любое компромиссное решение, этот вариант лишь смягчает, но не устраняет недостатки нынешней системы. По сути, сводного финансово-экономического органа не появится, по­скольку сводные функции по-прежнему будут совмещены с функциями «линейного» министерства - будь то в финансовом или в экономическом органе. При этом достаточно высоки риски при передаче структурных подразделений, выполняющих сводные функции, ослабить именно это наи­более важное направление реформы.

Второй вариант предполагает объединение финансового и экономичес­кого органов. Однако такой объединенный орган, очевидно, окажется весьма громоздким и трудно управляемым. Что еще более существенно, он не сможет в полной мере выполнять сводные функции, поскольку будет вынужден совмещать их с линейными функциями. Высока вероятность того, что нынешние проблемы просто сместятся на внутриминистерский уровень, т. е. устранение недостатков нынешней системы окажется, по крайней мере в переходный период, сугубо формальным.

Третий вариант реализует типичную для большинства стран схему, при которой сводные функции выполняет финансовый орган. В случае его реализации необходимо будет детально проработать меры по предотвра­щению риска потери технологий и кадров при преобразовании экономи­ческого органа.

Четвертый вариант - передача функций бюджетного планирования в экономический орган. Данный вариант был реализован, например, в Ка­захстане, однако в российских условиях он чреват высокими рисками. Прежде всего, реформированный экономический орган будет вынужден совмещать сводные и линейные функции, в том числе - администрируя бюджетные целевые программы. Кроме того, вполне вероятное в переход­ный период ослабление финансового блока может привести к кризису всей системы управления.

Пятый вариант - собрать все сводные функции в новый орган, сохра­нив финансовый и экономический органы в качестве « линейных» ве­домств. Этот вариант позволит в максимально возможной степени реали­зовать идею компактного и лишенного внутреннего конфликта интересов «сводного» органа. В то же время само создание любого нового органа может оказаться сложной задачей, тем более - применительно к выполне­нию системообразующих функций. Кроме того, реформированный финан­сово- экономический блок может стать ареной ведомственной конкурен­ции, только уже не двух, а трех участников.

Помимо совершенствования взаимодействия с экономическими орга­нами, при проведении бюджетной и административной реформ перед фи­нансовыми органами стоит задача организовать эффективное взаимодей­ствие с другими исполнительными органами государственной власти, орга­нами местного самоуправления по вопросам, связанным с внедрением механизмов управления, ориентированного на результат, среди которых:

- создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межве­домственного планирования и проектного управления по целям и резуль­татам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ве­домствами;

- разработка показателей эффективности использования финансовых ресурсов органами исполнительной власти, органами местного самоуп­равления;

- разработка и внедрение управленческого учета, позволяющего рас­пределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать конт­роль за достижением результатов;

- разработка и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и дол­жностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;

- финансовые аспекты управления подведомственными органам ис­полнительной власти организациями;

- создание методологической и нормативно-правовой базы по перечис­ленным вопросам.

Ключевые слова: бюджетная результативность, государственное управление, аудит, единый казначейский счет, администраторы бюджет­ных программ.