Стабилизационный фонд: формирование и направления использования

пошлина на нефть и незапланированный профицит федерального бюджета.

Как зафиксировано в Бюджетном кодексе РФ, СтФ имеет неприкосновенный неснижаемый в среднесрочной перспективе (на два-три года) базовый ресурсный остаток, равный 500 млрд. р. Начиная с 2008 г. Минфин России планирует существенно повысить этот рубежный ограничитель - до 3,1.. .4,5 % ВВП. Так, уровень в 3,1 % ВВП будет означать, что при снижении мировых цен на нефть до 15 долларов за 1 баррель государство способно покрыть все свои расходные обязательства в течение двух лет, а при уровне 4,5 % ВВП - в течение трех лет[14].

Поскольку решение о создании и накоплении Фонда принято, требуется поиск оптимального механизма его формирования и распоряжения его средствами. При этом возникает несколько проблем (рис. 19), рассмотренных ниже, решение которых требует взвешенных, научно обоснованных подходов.

Рис. 19. Проблемы Стабилизационного фонда

1. В отечественной литературе встречаются достаточно серьезные исследования, в которых проводится обоснование механизмов формирования Стабилизационного фонда. В частности, Е. Гурвич с этой целью проводит разделение структурного и общего баланса бюджета, последний включает как обычные, так и конъюнктурные доходы[15] По мнению автора [4], обоснования требует и так называемая «цена отсечения» - то пороговое значение мировой цены на нефть, которое соответствует неким справедливым доходам от ее продажи.

В настоящее время в Стабилизационном фонде аккумулируется большая часть конъюнктурных доходов от добычи и продажи нефти. К ним относятся: налог на добычу полезных ископаемых и экспортные пошлины на нефть в части, превышающей «цену отсечения» нефти (в 2005 г. она составляла 20 долл. США за баррель, в 2006 г. - 27 долл. за баррель). В конце года производится также дозачисление в Стабилизационный фонд профицита бюджета.

2. При классической схеме, которая реализована, например в Норвегии, фонд включает две составляющие: фонд стабилизации бюджета и фонд будущих поколений. Необходимость второй части обосновывается старением населения и ожидаемым в связи с этим увеличением социальной нагрузки на бюджет. Между тем опыт Норвегии можно применять в России с большими оговорками. Россия с ее низким уровнем производства и жизни большинства населения вряд ли сможет в ближайшем будущем позволить себе такой же объем резервирования доходов, как Норвегия, занимающая второе место в мире по ВВП на душу населения. В условиях, когда не решены проблемы нынешних поколений, существуют веские основания утверждать о преждевременности формирования в стране фондов будущих поколений.

В настоящее время перед Россией стоит другая первоочередная задача - определение «несгораемой суммы» Фонда, конъюнктурного резерва, который может быть потрачен только в чрезвычайных обстоятельствах. Согласно Бюджетному кодексу РФ, «неприкосновенный запас» Стабилизационного фонда должен составлять 500 млрд.

Как заявленная сумма в 500 млрд. р., так и ее номинация в отечественной валюте вызывает определенные сомнения [4]. Ясно, что с течением времени за счет накопленной инфляции она будет постепенно уменьшаться и, в конечном счете, превратится в ничтожную величину. В условиях падения курсов резервных валют нет смысла номинации этой суммы и в долларах, евро или какой-либо другой международной счетной единице. По мнению автора [4], более логичным было бы установление не абсолютного размера Фонда, а относительного «критического» значения Фонда в процентах к ВВП, в качестве некоего нормативного значения. Например, 10 или 15 %. Эта относительная величина должна рассчитываться на основе модели, определяющей амплитуду экономических колебаний, обусловленных внешнеэкономическими факторами. Заслуживает внимания и предупреждение, высказанное С. Киммельманом и С. Андрюшиным: «...привязка неснижаемого объема СтФ к ВВП является ошибочной, так как противоречит основной декларируемой цели СтФ - ослаблению или устранению инфляционного влияния на экономику мировых цен на природные ресурсы»[17]. Однако рост мировых цен на ресурсы не может не повлиять на мировую, а значит, и внутреннюю инфляцию, этот процесс носит неизбежный характер. Для выполнения Стабилизационным фондом антициклической функции имеет смысл устанавливать не единый норматив, а его диапазон, в пределах которого допускаются колебания, конкретное же значение будет определяться автоматически исходя из правил формирования Фонда, согласованных с моделью, и текущей макроэкономической ситуации.

3. Если принято решение о накоплении средств Фонда, важным становится нахождение приемлемой формы сбережения и решение вопроса о том, кто должен управлять средствами Фонда.

В мае 2006 г. была принята следующая схема размещения Стабилизационного фонда в 2006 г.: 45 % - в долларах США, 45 % - в евро и 10 % - в фунтах стерлингов. Допускаются колебания этой структуры в пределах увеличения (уменьшения) доли той или иной валюты на 5 %. Средства депонируются на валютном депозите Центрального банка РФ, который должен платить Минфину процентную ставку, равную доходности некоторого утвержденного пакета государственных ценных бумаг. Плановая доходность такого «размещения» составляет в 2006 г. 5 % годовых. По мнению А. Кудрина, такая форма размещения облегчит и досрочное погашение задолженности перед Парижским клубом кредиторов [18]. В перспективе предполагается размещение этих средств в долговые обязательства государств с высоким международным рейтингом и лишь в отдаленном будущем - в надежные корпоративные ценные бумаги. При оценке эффективности тех или иных предложений о размещении Стабилизационного фонда следует учитывать два обстоятельства: а) законодательно накладываемые ограничения, б) альтернативную стоимость доступных вложений. Подобные оценки уже имеются в российской печати.

Так, согласно расчетам Генерального директора Аналитической лаборатории «Веди» Алексея Ведева, Россия не выиграла, а проиграла от досрочного погашения внешнего долга, равно как и от размещения средств Фонда в облигации иностранных государств. Дело в том, что в 2005 г. государственные копании «Газпром» и «Роснефть» активно брали зарубежные синдицированные кредиты, проценты по которым на 2-3 процентных пункта больше, чем доходность размещения Стабилизационного фонда[19]. Фактически Россия перекупила свой же долг по более высокой цене. В данных рассуждениях неясно только одно: насколько правильно отождествлять государство и компании, находящиеся в государственном управлении, можно ли их рассматривать как единое целое. Можно ли считать неэффективной, например, экономическую организацию, позволяющую иностранным банкам привлекать средства отечественных вкладчиков с тем, чтобы предоставлять их под более высокие проценты в долг отечественным предприятиям.

Размещение средств Фонда в иностранной валюте необходимым образом должно учитывать также риск изменения валютного курса, который в настоящее время весьма велик.

4. Если принято решение о расходовании средств Фонда, необходимо определение направлений их использования. Это наиболее сложный вопрос, решение которого необходимо искать независимо от того, какой ответ получен на предыдущие вопросы. Разногласия по ним сводятся к тому, до какого уровня копить и когда тратить, теперь же предстоит выяснить, на что тратить.

В настоящее время государство ведет речь лишь о допустимых направлениях расходования первой, собственно стабилизационной, части фонда. Согласно законодательству, средства Фонда разрешается использовать исключительно на погашение внешней задолженности. В 2004 г. из Фонда не было потрачено ни копейки. В 2005 г. средства Стабилизационного фонда расходовались по нескольким направлениям: досрочное погашение части долга перед Парижским клубом (430,1 млрд. р.), погашение части долга Международному валютному фонду (93,5 млрд. р.), погашение валютных кредитов, выданных Банком России Министерству финансов (123,8 млрд. р.), финансирование дефицита Пенсионного фонда РФ (30 млрд. р.)[20]. Согласно экспертной оценке коллегии Счетной палаты РФ, осуществлявшей проверку расходования Стабилизационного фонда, экономический эффект от досрочного погашения долгов эквивалентен доходности 5... 6 %. По мнению некоторых экономистов, в частности Е.

Относительно второй части Фонда, резервной, исследовано мнение общественности и ученых о направлениях расходования. Согласно данным уже упоминавшегося нами опроса по изучению общественного мнения, проведенного ВЦИОМ[21], подавляющее число опрошенных (32 %) предлагают вложить средства в развитие современной системы здравоохранения.

Большой процент респондентов считает, что необходимо увеличить пенсии и заработную плату бюджетникам (соответственно 28 и 26 %), приоритетной сферой в глазах населения остается также сельское хозяйство (27 %), развитие промышленности и строительство новых промышленных предприятий (24 %), 18 % высказывается за инвестирование Фонда в строительство современных дорог, 13 % - за вложения в фундаментальную науку, 4 % - в улучшение экологической обстановки, 2 % - в дорогостоящие проекты, поднимающие мировой престиж страны (освоение космоса, проведение Олимпиады в России, постройку высокоскоростной магистрали Москва - Петербург и т.п.). Самый низкий процент населения (1 %) поддерживает проект А. Чубайса об использовании Фонда для реформирования энергетической системы страны.

Все предложения ученых относительно использования средств Фонда можно свести к следующим группам:

а) средства фонда нужно расходовать на инвестиции в социальную сферу, это вложения в человеческий капитал, которые являются неотчуждаемыми, к тому же приносят долговременную отдачу. В то же время и здесь возникают свои опасения. Даже такая благородная миссия, как покупка дорогостоящего импортного медицинского оборудования для государственных учреждений здравоохранения, может в последующем привести к тому, что на волне приватизации медицинских учреждений данные активы будут за бесценок присвоены новыми собственниками, которые извлекут из них частную ренту;

б) нельзя бояться расходования средств на выплаты бюджетникам, пенсионерам. Предполагается, что сопутствующее повышение платежеспособного спроса должно стимулировать предложение благ и услуг. Между тем, согласно исследованиям Центра развития, внутреннее производство в России имеет низкую эластичность по платежеспособному спросу - 0,29 (что меньше, чем в Турции - 0,31, Мексике - 0,36 и тем более в США - 0,65)[22], в то время как чувствительность импорта к внутреннему спросу гораздо выше. Это означает, что средства Фонда будут стимулировать развитие не отечественного, а импортного производителя (китайского, турецкого и пр.), а также значительный рост цен в секторе «неторгуемых благ» (nontraded goods), в разряд которых попадают, главным образом, услуги и строительство;

в) копить Фонд не имеет смысла, необходимо на соответствующую сумму уменьшить налоговую нагрузку на экономику, что само по себе станет важным стимулирующим фактором экономического роста. Эффект роста платежеспособного спроса в данном случае будет несколько иным, чем в предыдущем случае, так как дополнительные доходы могут быть потрачены как на рост заработной платы, так и на инвестиционные расходы. По мнению Д.Р. Белоусова и О.Г. Солнцева, снижение НДС с 18 до 13 % вдобавок обеспечит позитивный структурный эффект, так как наибольший выигрыш от этого получат отрасли, ориентированные в первую очередь на внутреннего потребителя, особенно машиностроение. Менее желательным является снижение ЕСН, поскольку оно негативно отразится на доходах Пенсионного фонда. Негативный структурный эффект можно ожидать от уменьшения налога на прибыль, так как выигрыш получат в

основном предприятия топливно-сырьевой ориентации ;

г) средства Фонда следует потратить на проведение реформы межбюджетных отношений, развитие бюджетного федерализма. Для этого необходимо обеспечить их поступление в региональные и местные бюджеты. Это призвано устранить несоответствие расходных и доходных полномочий разных уровней бюджетной системы, способствовать выравниванию доходов территориальных бюджетов и уменьшению горизонтального дисбаланса. По мнению автора [4], для развития депрессивных территорий целесообразно в них, а не в благополучных регионах, как это делается теперь, открывать особые экономические зоны, создавать благоприятные налоговые режимы, и тогда инновационная мысль естественным образом потянется туда, вместе со стратегическими проектами и инвестиционными ресурсами. Необходимым условием создания подобной зоны должно стать размещение на данной территории производства принципиально новых товаров и услуг;

д) средства Фонда должны быть потрачены на поддержку инвестиционных проектов, в первую очередь в отраслях инфраструктуры. Некоторые исследователи считают, что избыточные доходы Стабилизационного фонда должны

расходоваться исключительно на поддержку инновационной деятельности.

Так, по мнению М. Касьянова, конъюнктурные доходы, которые он определяет ценой отсечения нефти 20 - 25 долл. за баррель, Россия должна тратить как на финансирование текущих расходов (заработную плату, пенсии, содержание школ), так и на инвестиционные цели, главным образом, в развитие инфраструктуры - строительство магистралей, связывающих Россию с зарубежными странами, новых нефте- и газопроводов[23].

По мнению Е. Ясина, Стабилизационный фонд в части, превышающей 500 млрд. р., нужно расходовать на приобретение дорогостоящего физического, химического, биологического и прочего оборудования для научных целей. Другую часть фонда, по мнению ученого, следует распределять на конкурсной основе на создание и развитие инновационных предприятий, начиная

42

со стадии выделения грантов под инновационные проекты .

Белоусов Д.Р. и Солнцев О.Г. активно продвигают идею создания государственных институтов развития. В России такую роль могли бы выполнять: Фонд инновационного развития, финансирующий инновационные проекты и страхующий риски по ним; Национальные технологические агентства, предназначенные для управления реализацией новых технологий; программы развития регионов, нацеленные на создание инновационных сетей; Нефтяной инвестиционный фонд (аналогичный существующему в Омане), осуществляющий финансирование воспроизводства минерально-сырьевой базы и развитие экспортной инфраструктуры[24].

Стабилизационный фонд призван осуществлять функцию стерилизации денежной массы. Принятие решения о том или ином направлении его расходования скажется либо на экономическом росте, либо на уровне цен в стране, или же за ее пределами (так называемый экспортируемый рост, что мы имеем сегодня, или экспортируемая инфляция). Ясно, что направление средств на внутренние инновационные проекты, при создании эффективного механизма их отбора, даст наилучший из всех возможных результатов. В то же время следует согласиться с В. May, что «современная российская институциональная система не позволяет рационально использовать бюджетные деньги на инвестиционные проекты»[25]. Это значит, что необходима радикальная институциональная реформа, осуществлению которой будет противодействовать сложившаяся в России десятилетиями практика неформального взаимодействия государства и бизнеса.

Однако есть еще один важный момент взаимосвязи Стабилизационного фонда и инфляции, который упускают современные исследователи. Это - проблема конвертации нефтедолларовых поступлений в российскую валюту. В настоящее время таким образом запускается валютный канал эмиссии, столь опасный для российской экономики. Отказ государства от обязательной продажи валютной выручки экспортеров решает лишь часть проблемы, ибо нефтедоллары продолжают функционировать на внутреннем российском рынке, способствуют укреплению рубля и падению конкурентоспособности обрабатывающего сектора, что ведет к негативным структурным сдвигам в экономике. По мнению автора [4], государству сегодня следует не отменить, а заменить механизм обязательной продажи валютной выручки на механизм ее изъятия в Стабилизационный фонд без всякой промежуточной конвертации в рубли и обратно. Именно за счет этих поступлений не только досрочно выплачивать долги Парижскому и Лондонскому клубу кредиторов, но и в перспективе создать Инвестиционный валютный банк (или корпорацию). Эта корпорация (банк) должна финансировать (давать льготные кредиты) под целевые инвестиционные проекты в иностранной валюте при условии, что кредиты расходуются исключительно на приобретение передовых зарубежных технологий, ноу-хау, материалов, при условии их композиционного применения для создания новых отечественных товаров. Очевидно, что в настоящее время абсолютная изоляция от внешнего мира и создание протекционистского режима могут только дальше отбросить страну в экономическом развитии. Сегодня выигрывает то государство, которое умеет эффективно использовать преимущества международного разделения труда, в том числе в сфере высоких технологий. Предлагаемая схема обеспечивает эффективный для России обмен сырьевых ресурсов на то, в чем она нуждается в наибольшей степени. Она проста в применении, перекрывает валютный канал эмиссии денег и предотвращает бездумное накопление обесценивающихся долларов.

6.1.