2.1. СОДЕРЖАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ КАК ОРГАНИЗАЦИОННО-ФИНАНСОВОЙ КАТЕГОРИИ

Поскольку государство представляет собой политический союз, объе­диняющий целые нации и народности, постольку политика — не просто отношения между людьми, а отношения между социальными общностя­ми. Политика формируется в сфере отношений и деятельности, которая связана с государственной властью.

Форма политики, ее организационная структура реально воплоще­ны в политических партиях, общественных движениях, а также законах, политических и правовых нормах. Содержание политики выражается в ее целях, направлениях государственного развития, решении стоящих проблем, в мотивах и механизме принятия политических решений.

Одним из важнейших направлений экономической политики госу­дарства является его финансовая политика, так как достичь успехов в построении экономически сильного и стабильного общества можно лишь при успехах в финансовой политике.

В экономической литературе существуют различные определения финансовой политики. Например, распространенной и достаточно емкой является следующая формулировка: «Финансовая политика — это осо­бая сфера деятельности государства, направленная на мобилизацию финансовых ресурсов, их рациональное распределение и использование для осуществления государством его функций»[34].

Другое определение дает М.В. Романовский: «Финансовая полити­ка включает в себя: бюджетную, налоговую, денежную, кредитную, цено­вую и таможенную политику. В свою очередь, финансовая политика госу­дарства является лишь средством осуществления его экономической и социальной политики, т.е. выполняет вспомогательную роль. Не надо забывать и другие направления государственной политики — националь­ное, геополитическое, военное. Совокупность этих пяти направлений и определяет финансовую политику, служащую основным инструментом проведения государственной политики. Финансовая политика России носит спонтанный характер и направлена на максимальную концентра­цию денежных ресурсов в руках государства при постоянном сужении базы формирования доходной части бюджета»2.

Одной из главных составных частей финансовой политики, во мно­гом определяющей экономический курс развития государства, является бюджетная политика. Именно бюджетная политика, в которой отража­ются интересы государства, функции государства, требующие для реше­ния поставленных задач бюджетных средств, занимает ведущее место в экономической политике страны, ее концепция формирует и налого­вую, и инвестиционную политику. В Послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2000 год» сказано: «Бюджетная политика является ключевым звеном экономической политики государ- ства»3. Аналогично говорится в Бюджетном послании Президента Рос­сийской Федерации на 2001 г.: «Бюджетная политика является ядром эко­номической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами»4. Подоб­ная государственная оценка роли бюджетной политики в экономической политике страны определяет ее основополагающее и первостепенное зна­чение и в финансовой политике.

Как это уже отмечалось ранее, экономическая сущность, функции и роль бюджета реализуются через такие организационно-финансовые категории управления бюджетным процессом, как бюджетное право, система бюджетов, бюджетная система, бюджетный механизм, а все они вместе взятые находят свое концентрированное выражение в бюджетной политике.

Бюджетная политика тесно связана с такими понятиями, как меж­бюджетные отношения, бюджетный потенциал (расходный и доходный), налоговое бремя. В ходе дальнейшего исследования мы будем обращаться к этим понятиям по мере необходимости при рассмотрении элементов, объектов, направлений и условий реализации приоритетов бюджетной политики государства и регионов. Здесь же отметим, что бюджетная поли­тика должна быть ориентирована, в частности, на создание необходи­мых условий для роста бюджетного потенциала страны, ее регионов и тер­риторий. В свою очередь степень реализации бюджетного потенциала зависит от того, насколько величина и распределение налоговой нагруз­ки оптимальны на субъектном и территориальном уровнях.

Бюджетная политика включает в себя объективные (базисные) и субъективные (надстроечные) начала, что и характеризует ее как орга­низационно-финансовую категорию (рис. 2.1). Объективное начало, на котором базируется бюджетная политика,— это экономические отно­шения, возникающие в процессе общественного воспроизводства (про­изводства, обмена, распределения и потребления национального продук­та), финансовые (денежные) отношения, составляющие содержание экономической категории финансов, бюджетные отношения, возника­ющие в процессе функционирования частной финансовой категории бюд­жета, и формы проявления сущности последней в виде функций образо­вания и использования централизованных фондов денежных доходов и контрольной.

Субъективное начало категории бюджетной политики базируется на системе надстроечных, организационно-финансовых отношений управления бюджетным процессом, которые реализуются через органи-

Бюджетно-налоговое Система бюджетов Бюджетно-налоговое

право

и бюджетная система

I

Бюджетный механизм по элементам

I

Организация бюджетного

процесса (исполнение

доходов и расходов)

Бюджетный процесс (исполнение бюджетов)

Бюджетная политика (концепция)

зационно-финансовые категории бюджетного права, системы бюджетов, бюджетной системы и бюджетного механизма (бюджетное планирова­ние, организация, регулирование и контроль).

Итак, мы подошли к определению понятия бюджетной политики. Обобщая отношение экономистов к теоретическому осмыслению бюд­жетной политики, нельзя не отметить упрощенность подходов к понима­нию этой сложной категории. Многие финансисты используют данный термин к самым различным явлениям в сфере государственных финан­сов, оставляя за читателем право самому домыслить значение термина «бюджетная политика» или считая, что данный вопрос настолько поня­тен, что не требует комментариев.

В экономической литературе бюджетная политика не рассматрива­ется как орган изац и он но-финансовая категория, т.е. как категория управ­ления бюджетным процессом, в основе которого лежат объективные экономические (финансовые, бюджетные) отношения с надстроенными над ними организационно-финансовыми отношениями государственно­го управления (планирования, организации, регулирования и контроля). По-другому бюджетную политику следует рассматривать и понимать как категорию, синтезирующую в себе субъективные (надстроечные, управ­ленческие) и объективные (денежные, бюджетные) отношения, возника­ющие в процессе сознательного, целенаправленного воздействия госу­дарства на общественное воспроизводство путем использования функциональных возможностей категории бюджета и системы обслужи­вающих ее других организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом (бюджетного права, системы бюджетов, бюджет­ной системы, бюджетного механизма). Предлагаемый подход к понима­нию бюджетной политики важен с практической точки зрения. Он позво­ляет осознать, что бюджетная политика, хотя и является управленческим понятием, должна в полной мере учитывать объективные законы и зако­номерности.

С учетом вышесказанного можно дать определение сущности бюд­жетной политики как организационно-финансовой категории. Она пред­ставляет собой систему мер и действий органов власти в области управ­

ления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленную на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенно­го на данном этапе экономического и социального эффекта. Под послед­ним следует понимать удовлетворение на базе роста чистого внутренне­го продукта страны растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных (коллективных) благах (услугах) на уров­не не ниже научно обоснованных государственных стандартов.

Бюджетная политика, будучи комплексной, самостоятельной орга­низационно-финансовой категорией управления, имеет свои субъекты и объект. В отношении субъектов бюджетной политики российские эко­номисты обычно единодушны во мнении, что таковыми выступают го­сударственные (муниципальные) законодательные (представительные) и исполнительные органы власти, разрабатывающие, утверждающие, контролирующие и реализующие на практике принятую бюджетную политику, а также непосредственные исполнители бюджетов всех уров­ней власти по доходам и расходам (налогоплательщики — физические и юридические лица, распорядители бюджетных кредитов и бюджето­получатели).

Более сложный вопрос — объект бюджетной политики. Из различ­ных определений этого понятия российскими экономистами видно, что единого мнения по данному вопросу нет. Чаще всего под объектом бюд­жетной политики понимаются в различных комбинациях бюджетно-нало­говое законодательство, бюджетная система и бюджетный механизм. Нам представляется, что в любом случае происходит сужение объекта бюд­жетной политики, а следовательно, и содержание этой категории. Более правильным, научно и практически обоснованным было бы признать в качестве объекта бюджетной политики весь бюджетный процесс, вклю­чающий в себя бюджетно-налоговое право, бюджетную систему, систе­му бюджетов и бюджетный механизм. Названные относительно само­стоятельные организационно-финансовые категории выступают одновременно структурными элементами единого бюджетного процес­са, каждый из которых призван выполнять свои функции и задачи в рам­ках принятой бюджетной политики.

Как организационно-финансовая категория бюджетная политика должна строиться на основополагающих принципах (требованиях). К сожалению, в экономической литературе этот важный вопрос остался без внимания. Попытки определить такие принципы в отношении нало­говой политики были предприняты российскими экономистами начала XX в. Учитывая тот факт, что налоговая политика является частью общей бюджетной политики, имеет смысл остановиться на отдельных, наибо­лее интересных для нас подходах. К примеру, В. Тзердохлебов предла­гал положить в основу налоговой политики принцип экономического роста, отмечая, что развитие производительных сил — высший принцип, с точки зрения которого наука имеет право оценивать налоговые систе­мы, сохраняя свой политический нейтралитет1. Это требование уточняет чуть позже А. Соколов как принцип непротиводействия абсолютному или относительному росту чистого национального продукта2. Видимо, названный основной принцип в силу своей универсальности справедлив и в отношении бюджетной политики.

Тем не менее, если говорить в целом, принципиальные основы пост­роения бюджетной политики остались за рамками научных исследований.

На наш взгляд, на всех этапах экономического развития стратеги­ческая цель бюджетной политики — это обеспечение финансовой и соци­альной стабильности в государстве. Что касается принципов, то бюджет­ная политика, по нашему мнению, будет действенным средством управления бюджетными и межбюджетными отношениями, если она будет базироваться на таких основных принципах, как:

— принцип объективности. Означает отражение в бюджетной поли­тике объективных процессов, происходящих в экономике, финансах, обществе. Объективная политика — это беспристрастная политика, когда желаемое не выдается за действительное;

— принцип преемственности. Предусматривает формирование бюд­жетной политики на предстоящий финансовый год с учетом задач и дости­жений предшествующего периода. Соблюдение принципа преемствен­ности позволяет обеспечить эффективность управления бюджетной Системой;

— принцип обязательности. Политика любая, в том числе и бюд­жетная, может считаться действенной, если такая политика обязательна для исполнения, иначе она превращается в пустой политический лозунг, вырождается в политическую трескотню. Реализация принципа обяза­тельности зависит не только от исполнительной, но и, как уже говори­лось, от законодательной власти;

— принцип гласности. Действенность бюджетной политики нераз­рывно связана с этим принципом. Гласность бюджетной политики озна­чает ее открытость, прозрачность и подконтрольность бюджетных отно­шений на всех стадиях бюджетного процесса. Население, общественность как налогоплательщики должны быть четко информированы о бюджет­ной политике государства и о бюджетной политике в субъектах Россий­ской Федерации, должны иметь полное представление, в каком направ­лении расходуются взимаемые с них налоги.

Перечисленные выше принципы являются основополагающими тре­бованиями, которых следует придерживаться при построении рациональ­ной бюджетной политики в России, конкретные же направления, прио­ритеты, механизмы и пути ее реализации будут рассмотрены в следующих параграфах учебного пособия.

До сих пор не разработана подробная, расширенная типизация или видовая классификация бюджетной политики. Существующие типиза­ции чаще всего ограничиваются выделением стратегии и тактики феде­ральной и региональной бюджетной политики. Однако это более много­плановое понятие. Содержание бюджетной политики наиболее полно раскрывается в детализации ее на разноплановые типы, виды и формы реализации на основе соответствующих критериев.

1. По масштабности и долговременное™ целей и задач различают стратегическую долговременную (на срок от трех и более лет) и такти­ческую текущую составляющие общей бюджетной политики. Стратегия и тактика должны взаимодополняться и развиваться, а не противоречить друг другу, как это наблюдалось в России на протяжении 90-х годов. Если тактические цели и задачи постоянно меняются, оставаясь до конца нерешенными, или противоречат общей стратегии, то вряд ли можно ожидать от такой бюджетной политики значимых результатов, экономи­ческого и социального эффекта.

2. В зависимости от приоритетов целевой направленности мер в обла­сти управления бюджетным процессом необходимо выделять следующие типы бюджетной политики:

— доходный;

— расходный;

— контрольно-регулирующий;

— комбинированный.

Доходный тип бюджетной политики характеризуется тем, что в управлении бюджетным процессом и в бюджетном механизме его реа­лизации во главу угла ставится доходная часть бюджетной системы. Пла­нирование, организация и исполнение бюджетов сконцентрированы пре­имущественно на доходах и ведутся от доходов, под объем которых подстраиваются бюджетные расходы и контрольно-регулирующие зада­чи. В налоговой политике, как основной части политики бюджетной, подобный подход проявляется в приоритете максимально возможного увеличения любыми средствами доходов бюджета в текущем плане и зачастую в ущерб стратегическим интересам экономики страны, регио­нов и налогоплательщиков. Разновидностью такой политики является политика высоких налогов, с присущими ей высокими ставками и сверх­предельным налоговым бременем, минимумом налоговых льгот и т.д.

Расходный тип бюджетной политики основан на подчинении дохо­дов бюджета его расходам. Стратегия и тактика бюджетного планирова­ния, регулирования и контроля сконцентрированы на расходной части бюджетов. В первую очередь определяется объем общественных услуг, выраженных через объем государственных (муниципальных) расходов, а затем под эти показатели подводится соответствующий объем доход­ных источников с учетом конкретной социально-экономической ситуа­ции в стране и перспектив ее развития. Такой подход вытекает из основ­ной цели бюджета и бюджетной политики — доставлять обществу мак­симум благ (услуг) и из логики рыночных отношений; товар (услуга) — деньги (налоговые платежи), если придерживаться общепринятого пони­мания государства как коллективного хозяйствующего макросубъекта, оказывающего обществу разнообразные услуги за соответствующую пла­ту. Однако следует отметить, что эффективность бюджетной политики расходного типа тем выше, чем стабильней экономика страны, когда поиск дополнительных доходных источников составляет второстепенную задачу.

Контрольно-регулирующий тип бюджетной политики строится на максимально возможном использовании государством контрольно- регулирующих свойств бюджета, государственных расходов и заказов, налогов и налоговых методов (льгот, санкций и т.д.), зачастую в ущерб основному предназначению бюджета и цели бюджетной политики — мак­симальному (на конкретном этапе) обеспечению общества коллективны­ми услугами высокого качества на основе поступательного развития рыночной экономики. Такой политике присущи чрезмерное увлечение регулированием и регламентированием экономики, государственными заказами, налоговыми льготами и санкциями, расширением государствен­ной (муниципальной) собственности на сферы деятельности, традици­онно выполняемой частным сектором, распространением жесткого госу­дарственного контроля на деятельность, не являющуюся исключительно бюджетной, и т.д. Элементы рассматриваемой политики не единожды применялись и применяются в России в течение последнего десятиле­тия. Это не случайно, поскольку контрольно-регулирующая бюджетная политика в отрыве от других ее типов обусловлена, как правило, слабо­стью выполнения бюджетом своих основных функций — образования и использования централизованных фондов денежных средств, длитель­ным проведением государством жесткой политики высоких налогов, вле­кущей за собой массовое уклонение от уплаты налогов и уход легальной экономики в разряд теневой. Не меняя по сути элементов бюджетного

процесса и бюджетного механизма, государство пытается возместить потери, связанные с недостатками выполнения бюджетной системой сво­их функций, контрольно-регулирующим и мерами. Целью бюджетного регулирования и контроля становится не создание необходимых усло­вий для нормального функционирования бюджетного процесса, а поиск способов искусственного вмешательства в экономику для поддержания равновесия доходов и расходов.

Все три рассмотренных типа бюджетной политики имеют свои недо­статки и применительно к современной России не могут быть использо­ваны в чистом виде, изолированно друг от друга, поскольку это негатив­но скажется на экономическом состоянии государственного хозяйства. Поэтому более эффективной и сбалансированной является комбиниро­ванная бюджетная стратегия и тактика, нацеленная на реализацию в ком­плексе всех функций бюджета и достижение на этой основе значимого экономического и социального результата. Такую политику можно назвать по-другому равновесной бюджетной политикой, направленной на обеспечение равновесного соотношения всех функций бюджета, инте­ресов государства, налогоплательщиков, пользователей государственны­ми услугами и общества в целом.

Комбинированная (равновесная) бюджетная политика ориентирована на создание необходимых и достаточных условий для развития рыноч­ной экономики, на увеличение количества и качества предоставляемых государством (муниципалитетами) услуг, на обеспечение органов власти всех уровней достаточными и стабильными собственными доходами на основе роста легальных объемов производства, потребления и дохо­дов субъектов, активизации инвестиционной деятельности и повышения контрольно-регулирующей эффективности бюджетного механизма. Основными приоритетными направлениями реализации такой бюджет­ной политики могут быть разработка и внедрение научно обоснованных государственных социальных стандартов, упорядочение системы госу­дарственных заказов, повышение доли инвестиционной составляющей в общих государственных (муниципальных) расходах, сокращение неэф­фективных расходов, оптимизация общего налогового бремени и ставок основных налогов, рационализация состава и структуры налоговой систе­мы и налоговых льгот, создание эффективных механизмов распределе­ния расходных и доходных полномочий между бюджетами различных уровней и межбюджетного регулирования на базе адекватного России бюджетного федерализма.

В реальной действительности сложно провести четкие границы меж­ду доходным, расходным и контрольно-регулирующими типами бюджет­ной политики. Практика показывает, что проводимая государством бюд­жетная политика обычно носит комбинированный (с преобладанием черт одного из первых трех типов), но не всегда равновесный, сбалансирован­ный характер. Поэтому важнейшая задача государства — разработка кон­цепции и механизмов реализации эффективной, сбалансированной ком­бинированной бюджетной стратегии и тактики.

3. В зависимости от стратегической направленности бюджетного регулирования следует различать стимулирующую и сдерживающую бюджетную политику. При этом под бюджетным регулированием мы понимаем не только межбюджетное регулирование, но и все прочие формы регулирующей деятельности государства в бюджетной сфере — распределение доходных и расходных полномочий между бюджетами различных уровней, налоговое регулирование во всех его проявлениях, регулирование экономики и социальной сферы через систему государ­ственных расходов (заказов, программ и т.п.). Сдерживающая политика типична для стран с развитой рыночной экономикой, где применяется с целью предотвращения кризисов перепроизводства отдельных видов продукции, недопущения переинвестирования отдельных отраслей эко­номики и т.д. В современной России речь может идти о стимулирующей бюджетной политике в товаропроизводящей сфере в сочетании с исполь­зованием элементов политики сдерживания инфляции.

4. По территориальному признаку бюджетную политику условно можно разделить на федеральную, региональную и местную. Условность такого деления объясняется тем, что региональные и местные органы власти в России не наделены пока еще такими бюджетно-налоговыми полномочиями и правами, которые позволили бы в полной мере прово­дить им самостоятельную бюджетную политику. В связи с принятием 15 августа 2001 г. правительственной Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г. появляется возможность решения этой проблемы. Однако, во-первых, названную Программу нуж­но еще реализовать на практике, а во-вторых, даже после реализации этой Программы за федеральным центром останется эксклюзивное право раз­работки основных направлений бюджетной политики (стратегии и такти­ки), только в рамках которых территориальные органы власти будут стро­ить свою бюджетную политику. В противном случае может произойти нарушение единства бюджетно-налогового пространства и бюджетной политики на территории всей страны.

5. По признаку предметной специализации в составе различных типов бюджетной политики можно выделить налоговую, социальную, инве­стиционную, выравнивающую и другие виды бюджетной политики.

Проведенные выше типизация и классификация бюджетной поли­тики имеют не только теоретическое, но и в большей степени практиче­ское значение. Для того чтобы глубоко проанализировать и дать объек­тивную оценку проводимой в стране бюджетной политики, можно исполь­зовать предложенные ранее критерии, а результаты оценки положить в основу разработки приоритетов, конкретных путей и механизмов по­строения и реализации бюджетной политики.

Согласно Бюджетному кодексу РФ Бюджетное послание Президен­та Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федера­ции является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федераль­ного бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и краткосроч­ные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются опре­деляющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составле­нии проекта федерального бюджета на очередной год.

Основные направления бюджетной и налоговой политики государст­ва на новый финансовый год, изложенные в Бюджетном послании Прези­дента РФ, имеют рекомендательный характер и направляются в органы центральной исполнительной и законодательной власти и в регионы стра­ны, как правило, за 10 месяцев до начала нового финансового года. Руково­дители регионов на основании Бюджетного послания Президента РФ издают на очередной финансовый год соответствующие послания по регионам. В областях — это бюджетные послания губернаторов об основных направлениях бюджетной и налоговой политики области на новый год. Главная задача бюджетных посланий руководителей регио­нов • соблюдение и развитие основных направлений Бюджетного посла­ния Президента РФ применительно к региону, определение общей концеп­ции бюджетной и налоговой политики региона при разработке бюджета на очередной финансовый год. Так, анализ социально-экономического положения Самарской области перед 2003-м финансовым годом оцени­вался положительно, экономика области развивалась с наращиванием макроэкономических показателей. В экономике и социальной сфере сло­жились благоприятные тенденции, которые определили общую предсказу­емость и стабильность ситуации в Самарской области. В то же время состояние бюджета области зависит и от других факторов, в частности от планируемых Правительством РФ изменений налогового и бюджетного законодательства, размеров нормативов отчислений от регулирующих налогов в Федеральном бюджете. К примеру, при полной реализации в 2002 г. первого этапа Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. из-за перераспределения по уровням бюджетов налоговых доходов, поступающих с территории Самарской области, требовалось учесть снижение удельного веса област­ного бюджета в системе доходов во все уровни бюджетов с 31 до 20%.

В качестве нового направления бюджетной политики области на 2003 г. названо увеличение неналоговых доходов за счет повышения эффективности управления государственной собственностью. Для этого предложено установить четкое распределение собственности по уровням власти в целях оптимизации расходов на ее содержание и получения от использования собственности максимального дохода.

В отношении эффективности бюджетных расходов, как и прежде, в бюджетной политике на 2003 г. сохранилось жесткое требование по рациональному и экономному расходованию бюджетных средств. В этой связи предложено из общего количества областных программ, запланированных на новый финансовый год, выделить и утвердить наи­более приоритетные и на них сфокусировать выделение финансовых рас­ходов. Одновременно для ужесточения контроля за использованием бюд­жетных средств рекомендовано продолжить работу по полному переходу 1на казначейскую систему исполнения областного и местных бюджетов (области.

В 2003 г. сельское хозяйство сохранило свое приоритетное направ­ление в бюджетной политике области, при этом в качестве основных форм •поддержки аграрному сектору предложено предоставление льготных |кредитов на реализацию перспективных проектов, субсидирование това- (ропроизводитслям процентной ставки по кредитам коммерческих бан- 1ков, льготное налогообложение товаропроизводителей и др.

Новые инициативы на 2003 г., связанные с бюджетным финансиро­ванием, проявлены со стороны областной администрации в сфере обра- Цзования и здравоохранения. В сфере образования приоритетным направ­лением назван переход на новую систему бюджетного финансирования эбразовательного процесса в Самарской области. В основу реформиро­вания системы образования ставится создание так называемых образова­тельных округов (как правило, на территории нескольких муниципаль­ных образований). При этом направление бюджетных расходов должно эсуществляться по двум составляющим:

• — на реализацию проектов автономного теплоснабжения школ, что перспективе позволит существенно сэкономить бюджетные средства нз[ оплату коммунальных услуг;

— на развитие автоматизации и глобализации образовательного про­цесса, что предполагает качественно улучшить преподавательский про- десс, особенно для отдаленных населенных пунктов.

В здравоохранении рекомендовано упорядочить расходы на финан­сирование гарантированного государственного объема медицинской [ лекарственной помощи населению, осуществляемые из бюджетных ассигнований и средств обязательного медицинского страхования обла­сти. При этом программную часть отрасли здравоохранения следует скон­центрировать на решении основополагающей задачи — профилактики и улучшения программы «Здоровье населения Самарской области».

Одним из направлений бюджетной политики области определено дальнейшее оказание государственной поддержки реальному сектору экономики путем предоставления из средств областного бюджета пря­мых инвестиций и государственных гарантий. Выделение инвестиций на безвозвратной основе за счет средств областного бюджета предложе­но осуществить по следующим критериям:

— в лимиты капитальных вложений включать объекты с учетом обес­печения их ввода до 2005 г.;

— приоритет отдавать тем объектам, которые предусмотрены област­ными целевыми программами;

— строительство объектов муниципального значения осуществлять с обязательным долевым участием местных бюджетов;

— в рамках программы капитальных вложений главное внимание уделять развитию отраслей «жилищное строительство», «образование», «здрав оохран ение».

Приоритетной сохраняется задача в ближайшие четыре года сокра­тить вдвое очереди граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

В сфере межбюджетных отношений признано целесообразным, как и прежде, руководствоваться действенным принципом самостоятельно­сти и ответственности органов местного самоуправления за эффектив­ное использование находящихся в их распоряжении финансовых ресур­сов. Кроме того, для стабилизации внутриобластных межбюджетных отношений необходимо сохранить на 2003 г. нормативы отчислений в местные бюджеты от доходов, поступающих в консолидированный бюд­жет области, на прежнем, едином для всех муниципальных образований уровне; оставить неизменными основные подходы к формированию и рас­пределению Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, в частности, по душевому принципу.

В целях усиления мотивации органов местного самоуправления по качественному формированию и исполнению местных бюджетов в составе областного бюджета предложено создание Фонда реформиро­вания муниципальных финансов, с помощью которого можно будет решить ряд проблем муниципальных образований, улучшить состояние бюджетной системы Самарской области в целом.

В то же время анализ показывает, что Б бюджетных посланиях руко­водителей ряда субъектов Федерации отсутствует системный подход, в них нередко смешиваются такие понятия, как цель, задачи, направле­ния, приоритеты бюджетной политики, неполно представлена обязатель­ность власти в решении бюджетных вопросов, недостаточна гласность бюджетных посланий.