ГЛАВА 35. Региональный аспект бюджетной реформы

знать

— цели бюджетной реформы на региональном уровне;

— инициа тивы субъектов РФ по внедрению прохраммного бюджети рования;

— примеры бюджетных программ на региональном уровне;

уметь

— охарактеризовать достижения регионов в сфере реформирования бюджетного процесса;

— привести основные трудности, с которыми сталкиваются региональ­ные органы власти при осуществлении бюджетной реформы;

владеть навыками

— определения мероприятий бюджетной реформы в регионах, направ­ленных на повышение эффективности бюджетных расходов на регио­нальном уровне.

Предусмотренные Концепцией реформирования бюджетного процесса концептуальные подходы по реформированию бюджет­ного процесса на федеральном уровне, а также основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Феде­рации. Кроме того, н ходе бюджетной реформы органам государ­ственной власти субъектов Российской Федерации и органам мест­ного самоуправления рекомевдовалось утвердить собственные планы по реализации Концепции. Следуя поставленным целям, многие регионы копировали основные федеральные документы.

Вместе с тем следует отметит ь, что бюджетная реформа в различ­ных регионах происходит с разной скоростью.

В представленной главе рассмотрен опыт субъектов РФ по внед­рению основных элементов бюджетирования, ориентированного на результат.

Ключевые понятия

Инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, бюджетные целевые программы, повышение эффективности бюд­жетных расходов на региональном уровне

Бюджетная реформа в России, начавшаяся с утверждения на федеральном уровне Концепции реформирования бюджетного про­цесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., распространилась на региональный и муниципальный уровень, многие регионы копи­руют опыт федеральной реформы.

С одной стороны, это объясняется тем, что предусмотренные Концепцией реформирования бюджетного процесса концепту­альные подходы по реформированию бюджетного процесса на федеральном уровне, а также основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, в ходе бюджетной реформы органам государственной власти субъ­ектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовалось утвердить собственные планы по реализации Концепции.

С другой стороны, деятельность региональных и особенно муни­ципальных органов власти связана непосредственно с оказанием услуг населению в субъектах РФ и муниципачьных образованиях. Доля бюджетных услуг в бюджетах субъектов РФ и муниципальных образованиях является преобладающей, их выделение и система­тизация приобретают ключевое значение для повышения эффек­тивности бюджетных расходов на региональном уровне.

Некоторые регионы сразу после утверждения Правительст­вом России Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг. уже в 2004 г. на своем уровне приняли ряд документов, связанных с проведением бюд­жетной реформы в субъектах РФ. Среди таких основополагающих документов следует отметать:

— План мероприятий по реализации Концепции реформиро­вания бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004— 2006 гг.;

— Положение о докладах о результатах и основных направле­ниях деятельности главных распорядителей средств региональ­ного бюджета;

— Методические рекомендации по подготовке Докладов о резуль­татах и основных направлениях деятельности главных распоряди­телей средств регионального бюджета;

— порядок разработки среднесрочного финансового плана субъ­екта РФ и проекта регионального бюджета на очередной финан­совый год.

Например, распоряжением Правительства Республики Карелия от 02.10.2004 № 446р-П утверждены План мероприятий по реали­зации Концепции и Положение о докладах о результатах и основ­ных направлениях деятельности главных распорядителей средств бюджета Республики Карелия.

В целом указанный документ распространяет порядок подго­товки докладов, принятый на федеральном уровне, на средства бюджета Республики Карелия, а также рекомендации органам местного самоуправления муниципальных образований Респуб­лики Карелия разработать и реализовать собственные планы по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах.

Пример

Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств бюджета Респуб­лики Карелия

Положение устанавливает основные принципы и правила подго­товки и представления докладов о результатах и основных направ­лениях деятельности главных распорядителей средств бюджета Рес­публики Карелин.

Подготовка докладов осуществляется для расширения применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного пла­нирования, ориентированных на результаты, исходя из реализации установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации и Кон­цепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Феде­рации в 2004—2006 годах принципа эффективности использования бюджетных средств.

Непосредственной задачей подготовки докладов является обеспече­ние населения Республики Карелия и Правительстпа Республшси Каре лия информацией о результатах и целях бюджетной политики, фор мирование проектов перспективного финансового плана и бюджета Республики Карелия на очередной финансовый год исходя из наибо­лее аффективного использования средств бюджета Республики Каре­лия для достижения планируемых результатов проведения государст­венной политики в целом и в сферах деятельности соответствующих органов исполнительной власти Республики Карелия. На основе докладов главных распорядителей средств бюджета Респуб­лшси Карелия в порядке, установленном Правительством Республики Карелия, составляется сводный доклад Правительства Республики Карелия о результатах и основных направлениях деятельности.

Для каждой стратегической цели приводя тся формулировки и крат­кие характеристики соответствующих тактических задач (основ­ных направлений деятельности) главного распорядителя средств бюджета.

В целях обоснования реалистичности системы целей и задач описа­ние каждой тактической задачи должно включать перечень и подроб­ное описание мероприятий, направленных на ее решение, на плано­вый период и очередной год.

Стратегические цели, тактические задачи и мероприятия формулиру­ются в соответствии с функциями и полномочиями органов государ­ственной власти Республики Карелия, утвержденными положениями и иными актами, регламентирующими деятельность соответствующих органов государственной власти Республики Карелия. По каждой стратегической цели, тактической задаче приводятся фактические (ожидаемые) и целевые (планируемые) значения пока­зателей, характеризующих непосредственные и конечные результаты деятельности главного распорядители средств бюджета.

В докладе приводится монит оринг результативности и качества бюд­жетных услуг в отчетном периоде.

Доклады представляются в Комиссию Правительства Республики Каре­лия по повышению результативности бюджетных расходов. Министер­ство экономического развития Республики Карелия и Министерство финансов Республики Карелия в сроки, установленные Правительст­вом Республики Карелия.

Постановлением Правительства Республики Карелия от 07.02.2005 № 9-П также утверждено Положение о Комиссии Правительства Республики Карелия по повышению результатив­ности бюджетных расходов. Согласно данному Положению, основ­ными задачами Комиссии являются:

а) обеспечение согласованных действий органов исполнитель­ной власти Республики Карелия, а также взаимодействие с орга­нами местного самоуправления муниципальных образований Рес­публики Карелия при проведении бюджетной реформы;

б) рассмотрение и оценка докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств бюд­жета Республики Карелия;

в) рассмотрение проектов нормативных правовых актов и пред­ложений, затрагивающих вопросы:

— исключения дублирования функций и полномочий органов исполнительной власти Республики Карелия;

— завершения процесса разграничения полномочий между органами исполнительной власти Республики Карелия и органами м ест н о го самоуправления;

—оптимизации структуры и функций государственных учреждений и государственных унитарных предприятий Республики Карелия.

Во исполнение распоряжения Правительства Республики Каре­лия от 02.10.2004 № 446р-П Министерством финансов Республики Карелия разработаны и утверждены приказом от 26.10.2004 № 292 Методические рекомендации по подготовке Докладов о результа­тах и основных направлениях деятельности главных распорядите­лей средств бюджета Республики Карелия.

Приказом Министерства финансов Республики Карелия от 13.04.2005 № 84 утвержден Порядок оценки докладов о результа­тах и основных направлениях деятельности главных распоряди­телей средств бюджета Республики Карелия. Данным документом, в частности, определен порядок представления и оценки Докла­дов, а также методика оценки пакета документов, представляемых одновременно с Докладом.

1) таблицу, характеризующую организацию бюджетного про­цесса и бюджетного учета;

2) аналитические таблицы распределения средств, необходи­мых для реализации бюджетных целевых программ;

3) форму оценки объемов финансирования бюджетных целе­вых программ (с распределением по годам).

К Заявке прилагаются заполненные главным распорядителем оценочные таблицы.

Министерство финансов Республики Карелия проводит про­верку соответствия представленных оценок Заявок установлен­ной методике и направляет свои заключения на представленные Заявки в Комиссию.

В случае если оценка определенной части Заявки по заключению Министерства финансов Республики Карелия составляет менее 65% суммы баллов согласно оценке, представленной главным распоря­дителем средств бюджета, указанная часть исключается из заявки и оценке не подлежит. В случае исключения по данному основа- нию из Заявки Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Заявка снимается с рассмотрения и возвращается главному распорядителю средств бюджета на доработку.

Комиссия рассматривает и принимает решение о распределе­нии средств между главными распорядителями средств бюджета на основании оценки представленных Заявок, а также заключе­ния Министерства финансов Республики Карелия на представлен­ные Заявки и предложений по распределению средств. Принятое решение о распределении средств между главными распорядите­лями средств бюджета доводится Комиссией до главных распоря­дителей средств бюджета и Министерства финансов Республики Карелия в трехдневный срок.

Не остались без внимания регионального законодателя и бюд­жетные целевые программы, финансирование которых осущест­вляется из бюджета субъекта РФ. Так, закон Республики Карелия от 06.10.2005 № 909-ЗРК«0 бюджетных целевых программах Рес­публики Карелия» регулирует отношения, возникающие при разра­ботке, утверждении и реализации бюджетных целевых программ, финансируемых за счет средств бюджета Республики Карелия.

Согласно данному документу целевые программы могут быть следующих видов (как показано на схеме).

Рис. 35.2. Виды бюджетных целевых программ в Республике Карелия

Целевая программа может включать в себя несколько под­программ, направленных на решение конкретных задач в рам­ках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их реализации.

Государственным заказчиком-координатором или государст­венным заказчиков целевой программы яааяются органы испол­нительной власти Республики Карелия, определяемые Правитель­ством Республики, одновременно являющиеся главными распоря­дителями бюджетных средств, выделяемых на реализацию целевой программы в соответствии с законом о бюджете Республики Каре­лия на соответствующий финансовый год.

Инициаторами постановки проблем для решения програм- мно-целевыми методами могут выступать любые юридические и физические лица, органы государственной власти и органы мес­тного самоуправления Республики Карелия.

Программы социально-экономического развития Республики Каре­лия и регионатьные целевые программы являются долгосрочными целевыми программами со сроком реализации более трех лет.

Отраслевые целевые программы являются среднесрочными целевыми программами со сроком реализации более одного года до трех лет включительно.

Ведомственные целевые программы могут быть как средне­срочными со сроком реализации более одного года до трех лет включительно, так и краткосрочными со сроком реализации до одного года.

Концепция целевой программы представляется в орган испол­нительной власти Республики Карелия, уполномоченный на реше­ние вопросов в соответствующей сфере деятельности.

Далее происходит оценка представленной концепции целевой программы по следующим критериям:

1) значимость проблемы;

2) невозможность комплексно решить проблему за счет исполь­зования существующих механизмов и необходимость государст­венной поддержки для ее решения;

3) эффективность технических, организационных и иных меро­приятий, необходимых для распространения достижений и повы­шения на этой основе эффективности общественного производства, для улучшения уровня жизни населения, групп населения;

4) необходимость учета межотраслевых и отраслевых связей для решения проблемы.

Правительство Республики на основе представленных пред­ложений принимает решение об одобрении концепции целевой программы и разработке соответствующей целевой программы, устанавливает предельные объемы финансирования, определяет государственного заказчика-координатора.

Пример

Региональная целевая программа «Развитие сферы культуры в Рес­публике Карелия на период до 2012 года»

Основные цели и задачи Программы направлены на сохранение самобытности многонациональной культуры Карелии, ее культур­ного наследия, возрождение и развитие духовных традиций и цен­ностей и ьключение культуры в процесс социальных и экономиче­ских преобразований в качестве одного из основных элементов стра­тегии развития Республики Карелия.

За годы реализации Программы (2000—2005 гг.) благодаря совершен­ствованию системы управления отраслью на основе программно-целе­вого метода, разработке стратегии развития культуры и учреждений культуры, развитию проектной деятельности и социального партнер­ства удалось достичь позитивных результатов по созданию и интег­рации информационных ресурсов библиотек Республики Карелия, поддержке и развитию матсриально-тсхничсского комплекса, сохра­нению и развитию традиционной культуры народов России в Респуб­лике Карелия; в области финансовой политики за счет приааечения средств федерального бюджета снизить нагрузку на бюджет Респуб­лики Карелия, а также сформировать бюджет развития отрасли. Главной целью Программы является развитие культуры как важного ресурса социально-экономического развития республики, социальной стабильности и духовного здоровья населения Республики Карелия. Достижение поставленных целей обеспечивается выполнением сле­дующих задач:

— повышение привлекательности Республики Карелия как центра культуры, образования, науки и туризма, содействие улучшению делового климата и инвестиционной привлекательности;

— развитие социальной и экономической инфраструктуры;

— формирование позитивного мироощущения и идеологии здоро­вого образа жизни, воспитание духовности, патриотизма и творче­ской активности новых поколений жителей республики;

— развитие межрегиональных, международных связей, в том числе приграничных связей с Европейским Союзом.

Сроки реализации Программы 2007—2012 гг. В Программе предусматривается реализация следующих меропри­ятий:

— обеспечение сохранности историко-культурного наследия Респуб­лики Карелия:

— формирование и использование ресурсов культуры в целях социально-экономического развития республики в условиях инфор­мационного общества;

— поддержка молодых дарований, сохранение и развитие системы образования в сфере культуры;

— адресная поддержка профессионального искусства, литературы и творчества;

— формирование системы непрерывного профессионального обра­зования.

Предельный объем средств на Программу рассчитан в ценах соответ­ствующих лет и составляет 2129,8 млн руб., в том числе:

— за счет средств бюджета Республики Карелин — 1290,3 млн руб.,

— за счет прочих источников — 839,5 млн руб.

Расходы на строительство объектов культуры предусматриваются в долгосрочной Адресной инвестиционной программе Республики Карелия на 2005 г. и до 2010 г.

Финансирование Программы осуществляется за счет средств бюд­жета Республики Карелия.

Государственный заказчик Программы — Министерство культуры и по связям с общественностью Республики Карелия. Программа способствует сохранению и восстановлению историко- культурной среды территорий — мест формирования традиционной культуры и жизнедеятельности народов, проживающих на террито­рии Республики Карелия.

Программой предусмотрено создание и развитие на территории рес­публики туристской инфраструктуры, что позволит получить пря­мой экономический эффект и повысить социально-экономическое развитие территорий, усилить социальную направленность эконо­мики, обеспечить общий рост занятости населения. Важным результатом реализации Программы станет рост дополни­тельных инвестиции в сферу культуры Республики Карелия и рост инвестиций, полученных за счет развития туризма.

На региональном уровне по аналогии е федеральным происходит разработка административных регламентов исполнения государ­ственных функций и предоставления государственных услуг. Так, указом Главы Республики Карелия от 08.09.2007 № 126 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламен­тов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Распоряже­нием Правительства Республики Карелия от 29.09.2007 № З57р-Г1 также утверждены методические рекомендации по разработке ад м и н и страти вны х регл а ме нтов.

Пример

Административный регламент Управления записи актов граждан­ского состояния Республики Карелия пред оставления государст­венной услуги по государственной регистрации заключения брака

Административный регламент разработан е целях повышения каче­ства исполнения и доступности результатов предостаалеиия государ­ственной услуги по государственной регистрации заключения брака, создания комфортных условий для граждан.

Административный регламент определяет сроки и последователь­ность действий (административных процедур) Управления ЗАГС Республики Карелия, порядок взаимодействия между территориаль­ными отделами ЗАГС и с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти Республики Карелия, орга­нами местного самоуправления при осуществлении полномочий по государственной регистрации заключения брака. Государственная регистрация заключения брака устанавливается в целях охраны имущественных и личных неимущественных прав граждан, з также в интересах государства.

Получателями государственной услуги являются граждане Россий­ской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, заре­гистрированные на территории РФ в соответствии с действующим за ко1 годател ьством.

Государственная услуга предоставляется любым территориальным отде­лом ЗАГС на территории РФ по выбору граждан, вступающих в брак. Предоставление государственной услуги включает в себя следующие административные процедуры:

1) консультирование по процедуре предоставления государственной услуги;

2) подача заявления о заключении брака;

3) рассмотрение заявления о заключении брака;

4) выдача извещения об отказе в государственной регистрации заклю­чения брака;

5) составление записи акта о заключении брака;

6) оформление свидетельства о заключении брака;

7) государственная регистрация заключения брака.

В результате предоставления государственной услуги гражданин получает:

— свидетельство о заключении брака:

— извещение об отказе в государственной регистрации заключе­ния брака.

Аналогичные документы приняты и во многих других субъ­ектах РФ. Предпринят также ряд шагов по развитию среднесроч­ного бюджетного планирования на региональном уровне, выде­лению и систематизации расходных обязательств, внедрению бюджетных целевых программ, совершенствованию монито­ринга бюджетного сектора, изменению законодательства о бюд­жетном процессе.

В целях обеспечения реализации мер по повышению эффек­тивности бюджетных расходов распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджет­ных расходов на период до 2012 года было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуп­равления разработать и реализовать аналогичные региональные и муниципальные программы по повышению эффективности рас­ходов соответствующих бюджетов.

С целью поддержки и стимулирования регионов, принявших региональные программы повышения эффективности бюджетных расходов, принято постановление Правительства РФ от 31.12.2010 № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределе­ния субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Рос­сийской Федерации на реализацию региональных программ повы­шения эффективности бюджетных расходов».

Указанные субсидии предоставлялись субъектам РФ (не более 15 ежегодно) при соблюдении требований бюджетного законода­тельства и выполнении условий предоставления субсидий, а также достижении наилучших результатов в сфере повышения эффек­тивности бюджетных расходов в отчетном году и положительной динамики данных результатов.

Минфином России был утвержден приказ от 26.07.2013 № 75н «Об утверждении методики проведения оценки результатов, достиг­нутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных резуль­татов».

В 2011 г. субъектами РФ, получившими субсидию на реализа­цию региональных программ повышения эффективности бюджет­ных расходов по итогам проведенного конкурсного отбора были определены: Омская область, Ярославская область, Астраханская область, Владимирская область. Ставропольский край, Республика Карелия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Буря­тия, Республика Алтай, Алтайский край, Тульская область. Брян­ская область, Республика Коми, Чувашская Республика — Чува­шия, Курганская область.

В 2012 г. такими регионами стали: Чеченская Республика, Брян­ская область. Оренбургская область, Республика Коми, Чуваш­ская Республика — Чувашия, Удмуртская Республика, Забайкаль­ский край, Краснодарский край, Курганская область, Республика Тыва, Республика Башкортостан, Тамбовская область, Мурманская область, Республика Адыгея (Адыгея), Приморский край.

В целом следует отметить, что региональное законодатель­ство о бюджетном процессе всегда реагирует на каждое изме­нение федерального законодательства. Несмотря на то, что БК субъекты РФ наделены достаточно широкими полномочиями по организации собственного бюджетного процесса, а вся бюджет­ная реформа в Российской Федерации направлена на повышение их самостоятельности и ответственности, региональные органы государственной власти продолжают следовать проверенному методу — фактически копировать федеральные нормативные пра­вовые акты. Вместе с тем для продвижения бюджетной реформы, а также с целью реализации ее принципов, заложенных на феде­ральном уровне, такой принцип стандартизации регионального законодательства имеет положительный эффект.