ГЛАВА 21. Реформа межбюджетных отношений

знать

— основные принципы межбюджетных отношений в Российской Феде­рации;

— программы Правительства РФ по реформированию системы меж­бюджетных отношений;

— характеристики «нефинансируемых федеральных мандатов»;

— основные требования, предъяаоясмыс к системе финансовой помощи бюджетам;

уметь

— охарактеризовать основные итоги каждого из этапов реформы меж­бюджетных отношений;

— определить круг задач, стоявших перед региональными и муници­пальными органами власти в рамках реализации Концепции межбюджет­ных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Россий­ской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года;

владеть навыками

— проведения анализа актуальных проблем в сфере межбюджетных отношений и основных мероприятий, направленных на их решение.

За последнее десятилетие произошли принципиальные изме­нения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уров­ней. Принятие федеральных законов об общих принципах орга­низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, организации мест­ного самоуправления, а также поправок в БК в части регулирова­ния межбюджетных отношений способствовало упорядочению бюджетного устройства субъектов РФ, разграничению полномо­чий между федеральными органами государственной власти, орга­нами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, установлению стабильных доходных источни­ков бюджетов, определению принципов формирования и распре­деления межбюджетных трансфертов, предоставляемых из феде­рального бюджета. В данной главе рассмотрены основные этапы реформирования межбюджетных отношений в Российской Феде­рации. Для каждого из этапов определены правовые основы, при­ведены основные цели и задачи, а также результаты, которых уда­лось достичь в процессе реформирования и некоторые возникшие проблемы, в частности, «нефинансируемых федеральных мандатов».

Ключевые понятия

Проблема «нефинансируемых федеральных мандатов», механизм пре­доставления финансовой помощи регионам, среднесрочные программы реформирования бюджетной системы

Реформирование межбюджетных отношений в Российской Феде­рации на начальных этапах было полностью сконцентрировано на формировании недостающей нормативной правовой базы в сфере регулирования межбюджетных отношений.

С проведением реформы межбюджетных отношений в 1994 г. закончился этап стихийной децентрализации бюджетной сис­темы РФ, характеризующийся отсутствием целостной концепции бюджетных реформ того времени. В ходе реформирования меж­бюджетных отношений в 1994 г. были сделаны следующие шаги:

— региональным властям было предоставлено право устанавли­вать ставку налога на прибыль предприятий и организаций;

— были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов между уровнями бюджетной системы;

— впервые были внедрены методы распределения финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ на основе спе­циальных формул;

— и, наконец, основным ее итогом стало создание Фонда финан­совой поддержки субъектов РФ.

Таким образом, первая реформа межбюджетных отношений ознаменовала собой переход к построению бюджетной системы, основанной на принципах бюджетного федерализма.

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согла­сования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам распределения ее на формализованной основе. Однако процесс реформирования остался незавершенным. Основным препятствием к построению эффективной системы межбюджет­ного выравнивания оставалось отсутствие необходимой законода­тельной базы как по вопросам разграничения предметов ведения, установленных Конституцией РФ, и вытекающих из них расход­ных обязательств, так и по вопросам закрепления на долговремен­ной основе собственных доходных источников за бюджетами всех уровней бюджетной системы.

Так, в середине 1990-х гг. имела место практика передачи с феде­рального уровня на уровень субъектов РФ основной части расходов на социальную защиту населения. При этом отсутствовал механизм разграничения расходных полномочий и ответственности между уровнями власти. Регионы оказывались не в состоянии обеспечить реализацию принятых на федеральном уровне решений (например, обеспечить повышение минимального уровня заработной платы или предоставить целый ряд льгот ветеранам).

В такой ситуации региональные власти были вынуждены отка­зываться от выполнения ряда мер социальной защиты населения, поскольку средства на их реализацию из федерального бюджета не выделялись. Так возникал известный эффект «необеспеченных ман­датов». Вместе с тем отсутствие разграничения бюджетной ответст­венности между уровнями власти порождало стремление органов государственной власти субъектов РФ переложить ответственность за финансирование своих расходов на федеральный бюджет.

Первый этап реформы межбюджетных отношений происходил в условиях отсутствия БК и НК, принятых только в 1998 г. (часть вторая НК — в 2000 г.).

В дальнейшем реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации происходило на основе принятия в целом последовательной реализации методологически увязанных друг с другом правительственных программ структурных реформ в дан­ной сфере.

Второй этан реформы межбюджетных отношений базировался на Концепции реформирования межбюджетных отношений в Россий­ской Федерации в 1999—2001 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 30.07.1998 № 862.

Рис. 21.1. Основные этапы реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации

Концепцией впервые были определены общие направления реформирования межбюджетных отношений:

1) повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы РФ;

2) выравнивание возможностей реализации на всей терри­тории страны минимального уровня установленных Конститу­цией РФ и федеральным законодательством социальных гаран­тий, финансирование которых должно осуществляться из бюдже­тов всех уровней;

3) создание условий для повышения эффективности социально- экономического развития регионов.

Особенностью Концепции как нормативного документа в сфере регулирования бюджетного процесса в РФ стаю разграничение расход­ных полномочий и ответственности между органами власти и управ­ления разных уровней. В частности, концепция устанавливала:

— перечень расходов, финансируемых исключительно из феде­рального бюджета;

— перечень расходов, финансируемых исключительно из бюд­жетов субъектов РФ;

— перечень расходов, финансируемых исключительно из бюд­жетов муниципальных образований;

— перечень расходов, финансируемых в соответствии с Конс­титуцией РФ, федеральным законодательством, договорами о раз­граничении предметов ведения и полномочий совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муни­ципальных образований.

Таким образом, в рамках Концепции произошло четкое разгра­ничение расходных полномочий между уровнями власти.

В период подготовки Концепции была проведена инвента­ризация расходных полномочий федерального, регионального и местных бюджетов и регламентирующих их нормативных пра­вовых актов. По результатам этой работы в 1999 г. в федераль­ном законодательстве, а также договорах и соглашениях с субъек­тами РФ было конкретизировано разграничение расходов и бюджет­ной ответственности органов власти и управления разных уровней, что позволило за период с 1998 по 2001 гг. осуществить поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расход­ным полномочиям и ответственности.

В основу новой методики предоставления финансовой помощи регионам был положен индекс бюджетных расходов, показывающий, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных сред­ств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению со средними или минимальными по Российской Федерации затратами для обеспечения сопоставимого уровня финансирования основных бюджетных расходов. Так, значение индекса бюджетных расходов, равное двум, означает, что в данном регионе стоимость предостав­ления одинакового пакета бюджетных услуг в расчете на душу насе­ления в два раза выше, чем в регионе с наиболее благоприятными условиями финансирования бюджетных расходов.

Реформирование коснулось и разграничения доходных источни­ков между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

Налоговым законодательством был установлен исчерпываю­щий перечень налогов, которые могут вводиться федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Субъ­ектам РФ было предоставлено право вводить на территории дан­ного субъекта региональные налоги, такие как: налог на имуще­ство предприятий и организаций, транспортный налог, налог на игорный бизнес и др.

Органам местного самоуправления предоставлялось право вво­дить на территории соответствующего муниципального образова­ния следующие местные налоги: земельный налог, налог на имуще­ство физических лиц. налог на рекламу и другие.

При этом распределение поступлений от отдельных федераль­ных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъек­тов РФ производилось по единым базовым нормативам, закреплен­ным в федеральном законодательстве не менее чем на три года.

Одним из важнейших нововведений в рамках Концепции стало изменение механизма предоставления финансовой помощи регио­нам. С внедрением Концепции вместо одного ранее действовавшего Федерального фонда поддержки регионов было создано три целе­вых фонда: 1) Федеральный фонд финансовой поддержки субъек­тов РФ; 2) Фонд регионального развития; 3) Фонд развития реги­ональных финансов.

Вместе с тем изменился не только механизм распределения трансфертов, но и условия их предоставления. В качестве условия получения финансовой помощи из федерального бюджета было определено проведение ревизии бюджета субъекта РФ. При полу­чении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия прово­дится в обязательном порядке.

Начиная с 1999 г. финансовая помощь, предоставляемая субъ­ектам РФ из федерального бюджета, используется под контролем территориальных органов Казначейства России и федеральных органов финансового контроля.

При этом субъектам РФ, получающим финансовую помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, запрещалось:

— ставить государственных служащих, финансируемых за счет бюджета субъекта РФ и местных бюджетов, в лучшие усло­вия оплаты труда по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений;

—предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в раз­мере, превышающем 3% расходов соответствующего бюджета;

— предоставлять государственные гарантии в размере более 5% бюджетных расходов.

Обязательными условиями для выделения средств из Федераль­ного фонда финансовой поддержки субъектов РФ стал перевод с 2000 г. исполнения бюджетов субъектов РФ на казначейское испол­нение через территориальные органы Казначейства России, а также наличие у субъекта РФ программы увеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемых трансфертов.

Концепцией также устанавливалась ответственность участ­ников межбюджетных отношений, предусматривающая необхо­димость законодательного закрепления прав и ответственности органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления в области межбюджетных отношений.

Решение проблемы «нефинансируемых мандатов» предполага­лось осуществить посредством принятия соответствующих феде­ральных законов о приостановлении действия федеральных зако­нов, не имеющих финансового обеспечения для их реализации.

Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. можно без преувеличе­ния назвать фундаментальной и новаторской для того времени. В период реализации Концепции вступили в силу два основных закона, определяющих основы бюджетной системы РФ — НК и БК, произошла регламентация разграничения расходных полномочий и ответственности, а также закрепления доходных источников за соответствующими бюджетами. Не следует также забывать, что реализация Концепции происходила в достаточно сложных усло­виях сразу поое финансового кризиса августа 1998 г. Тем не менее реформой межбюджетных отношений в 1998—2001 гг. были зало­жены нормативно-правовые основы бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Главная задача Концепции, заключавшаяся в создании прин­ципиально нового механизма бюджетного выравнивания, была решена, что позволило сместить направление реформы к двум дру­гим основополагающим аспектам межбюджетных отношений — расходным и налоговым полномочиям.

Следует также отметить, что именно Концепция реформирова­ния межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999— 2001 годах положила начало принятию среднесрочных программ в сфере реформирования бюджетной системы РФ.

В целом успешное выполнение плана мероприятий по реали­зации Концепции в 1999—2001 годах предопределило необхо­димость закрепления достигнутых результатов и формирования новых приоритетов реформирования.

Такие приоритеты были сформулированы в Программе разви­тия бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, принятой постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584.

Данная Программа позволила решить основные проблемы, свя­занные с распределением финансовой помощи регионам. Однако в системе межбюджетных отношений остался ряд нерешенных воп­росов, которые по мере практической реализации новых принципов межбюджетного выравнивания только обострялись. Среди них:

1) бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты были перегружены обязательствами, возложенными на них федераль­ным законодательством без предоставления источников финанси­рования («нефинансируемые федеральные мандаты»);

2) несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распре­делялась без четких критериев и процедур, что требовало дальней­шего развития и законодательного закрепления методологии бюд­жетного выравнивания;

3) федеральным законодательством были установлены крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, что позволяло им перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние соци­альной сферы на федеральный центр;

4) серьезным препятствием на пути развития бюджетной сис­темы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-террито­риального деления субъектов РФ.

Все это приводило к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, под­рыву предпосылок для устойчивого экономического роста, услож­нению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегио­нальных диспропорций.

Главной целью Программы стало формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятель­ную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно уста­новленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Такая система обеспечивает:

— экономическую эффективность — создание долгосрочных стимулов душ органов власти субъектов и местного самоуправле­ния проводить структурные реформы, поддерживать конкурент­ную среду, благоприятный инвестиционный и предприниматель­ский климат, содействовать росту доходов населения и экономиче­скому развитию соответствующих территорий;

— бюджетную ответственность — управление общественными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соот­ветствующих территорий для предоставления бюджетных (обще­ственных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюд­жетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;

— социальную справедливость — выравнивание доступа граж­дан, вне зависимости от места их проживания, к основным обще­ственным услугам и социальным гарантиям;

— политическую консолидацию — достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уров­ней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффек­тивного выполнения органами власти субъектов и местного само­управления своих функций, содействие развитию гражданского общества;

— территориальную интеграцию — обеспечение единства нало­гово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягче­ние диспропорций регионального развития, упрочение террито­риальной целостности страны.

Основными задачами, поставленными в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, были следующие:

1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;

2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;

3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномо­чий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

4) формирование и развитие объективных и прозрачных механиз­мов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

5) повышение качества управления общественными финан­сами на региональном и местном уровне.

Общей предпосылкой для реализации Программы стала назрев­шая необходимость упорядочения бюджетного устройства субъек­тов РФ.

Проблема заключалась в том, что в результате принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в большинстве субъ­ектов РФ муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных райо­нов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование.

Таким образом, фактически в Российской Федерации на мес­тном уровне по-прежнему существовало два административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами. Однако БК и НК регулировали только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномо­чий, не разделяя муниципальные образования на территориаль­ные и поселенческие.

На основе этого в ходе реализации Программы предполагалось внесение изменений в БК с целью установить возможность форми­рования в субъектах РФ местных бюджетов разных типов (уров­ней), определить сферу их расходных полномочий, отвечающую предметам ведения органов местного самоуправления, ввести еди­ные принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципаль­ных образований.

Другим не менее важным препятствием на пути построения эффективной системы межбюджетных отношений являлось отсут­ствие базового элемента системы межбюджетных отношений — четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Более того, на региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством были возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирован™.

В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имели возможности обеспечить сбалансиро­ванность СВОИХ бюджетов И вынуждены были проводить ПОЛИ­ТИК}' выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств.

Таким образом, ключевой задачей реформы межбюджетных отношений на данном этапе стало предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полно­мочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами.

Для ее решения в рамках Программы необходимо было при­нять ряд мер, а именно:

— четко разграничить, на основе количественного анализа и еди­ных принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сокра­тив в максимально возможной степени сферу совместных (пере­секающихся) полномочий;

— обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответст­вующих бюджетов;

— сократить, а в перспективе — ликвидировать «нефинанси- руемые федеральные мандаты», предусмотрев полное финансо­вое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;

— законодательно определить порядок изменения разграниче­ния расходных полномочий при соответствующем перераспреде­лении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и (или) предоставлении источников финансирования передавае­мых расходных обязательств.

В этих целях в БК потребовалось ввести понятие «расходные полномочия» — права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции:

а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюд­жетных расходов (в том числе — определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финан­совые нормативы, уровень и структуру расходов);

б) обеспечивать их финансовыми средствами;

в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.

Особое внимание в рамках реализации Программы было уделено разграничению расходных полномочий между органами государ­ственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправле­ния, а также законодательному закреплению механизма финансо­вого обеспечения выполняемых муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий.

В отношении обеспечения бюджетов бюджетной системы доход­ными источниками одним из основных направлений Программы стало существенное повышение роли собственных доходов регио­нальных и местных бюджетов, в том числе — региональных и мест­ных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в дол­госрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каж­дого уровня в основном за счет собственных налогов.

Для достижения этой цели к 2005 г. предусматривались следу­ющие меры:

1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долго­срочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

4) отказаться от практики централизации поступлений по реги­ональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

5) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предпри­ятий, ликвидировать внутренние «офшорные» зоны, ввести пра­вовые и финансовые механизмы по противодействию недобросо­вестной налоговой конкуренции.

В отношении механизма оказания финансовой помощи из феде­рального бюджета субъектам РФ в Программе развития бюджетного федерализма была продемонстрирована преемственность курса, взятого в ходе реализации Концепции реформирования межбюд­жетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, в рамках которой были заложены основы принципиально новой системы распределения межбюджетных трансфертов. К концу 1990-х гг. назрела необходимость ее дальнейшего развития.

Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и соци­альным гарантиям при одновременном создании стимулов для про­ведения на региональном и местном уровне рациональной и ответ­ственной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышении эффективности бюджетных расходов.

Исходя из этого она должна соответствовать следующим основ­ным требованиям:

1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставлен­ных цепей и механизмов распределения на текущую и инвестици­онную, а также выравнивающую и «стимулирующую»;

2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;

3) распределение финансовой помощи должно проводиться но единой методике на основе формул с проверяемыми (воспроизво­димыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспе­ченности регионов либо заранее установленных условий и проце­дур конкурсного отбора;

4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использо­ваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах. Для этого необходимы объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и методы срав­нения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;

5) методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимае­мыми на их основе нормативными правовыми актами Правитель­ства РФ;

6) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объ­ема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете (в абсолют­ных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципаль­ными образованиями законом о бюджете;

7) максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи, поз­воляющая субъектам РФ и муниципальным образованиям само­стоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создаю­щая стимулы для увеличения собственных доходов;

8) установление на федеральном уровне общих принципов и тре­бований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обес­печенности муниципальных образований.

В соответствии с этими требованиями в процессе реализации Программы произошло совершенствование форм предоставле­ния финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ. Для этих целей действовали как три ранее созданных фонда: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд регионального разви­тия и Фонд реформирования региональных финансов, так и два новых фонда — Фонд компенсаций и Фонд софинансирования расходов.

Вместе с тем проведение вышеуказанных мер (четкое разгра­ничение расходных полномочий, ликвидация «нефинансируемых мандатов», расширение налоговых полномочий и стабильность в разделении доходных источников, объективная и «жесткая» сис­тема бюджетного выравнивания) в рамках Программы развития бюджетного федерализма оказалось недостаточным условием для стимулирования органов власти субъектов и местного самоуправ­ления к повышению эффективности управления общественными финансами, обеспечению прозрачности принимаемых решений. Поэтому в целях ускорения данного процесса возникла необхо­димость подкрепления новой системы межбюджетных отноше­ний механизмом федерального регулирования управления реги­ональными и местными бюджетами. Этот механизм был основан на регуляторах трех уровней:

1) обязательных для исполнения минимальных требований, установленных в федеральном законодательстве;

2) рекомендуемых нормативов и параметров, соблюдение кото­рых будет учитываться при предоставлении целевой обусловлен­ной финансовой помощи (субсидий) из федерального бюджета;

3) дополнительных, более высоких стандартах управления обще­ственными финансами, добровольно принимаемыми и выполня­емыми органами власти субъектов и местного самоуправления (например, «Кодекс лучшей практики» и др.).

За время реализации Программы была разработана и внедрена система мониторинга региональных и местных бюджетов, типовая программа реформирования и руководство по управлению регио­нальными финансами, методика присвоения субъектам РФ и муни­ципальным образованиям рейтингов кредитоспособности и каче­ства управления бюджетами, используемым, в частности, при предо­ставлении средств займов международных финансовых организаций и технической помощи в рамках российских и международных про­грамм при одновременном обеспечении их эффективности.

В общем виде Программа была направлена на повышение само­стоятельности органов власти субъектов РФ и местного самоуправ­ления при принятии решений в рамках федерального законодатель­ства по организации собственного бюджетного процесса, форми­рованию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных пол­номочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточ­ности субъектов РФ и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.

В рамках реализации Программы были заложены основы прин­ципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечи­вающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращение обязатель­ств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней без учета возможностей по их выполнению («необеспе­ченные мандаты»).

На реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации значительное влияние оказала Концепция реформирова­ния бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249. Главной целью Концепции стало повышение результативности бюд­жетных расходов и оптимизация управления бюджетными средст­вами на всех уровнях бюджетной системы РФ.

При этом предусмотренные Концепцией основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса распростра­нялись на бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ.

Реформирование бюджетного процесса осуществлялось в направ­лении создания условий и предпосылок для максимально эффек­тивного у правлен и я государственными (муниципальными) финан­сами в соответствии с приоритетами государственной политики.

При этом основным итогом реализации Концепции рефор­мирования бюджетного процесса стало принятие Федерального закона от 26.0^.2007 № 63-Ф3. Среди нововведений в области меж­бюджетных отношений необходимо отметить следующие. Из БК были исключены определения общих понятий «дотация», «субси­дия» и «субвенция». Вместо этого в соответствующих главах БК они используются только применительно к конкретным видам бюджетных ассигнований. Так, общее понятие «субсидия» разде­лено на межбюджетные субсидии, субсидии автономным учреж­дениям, субсидии иным некоммерческим организациям, субси­дии юридическим лицам, осуществляющим производство товаров, работ, услуг, а субвенции однозначно определены как межбюджет­ные трансферты, предоставляемые на осуществление делегиро­ванных полномочий. Таким образом, произошло уточнение форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов бюд­жетной системы РФ другим бюджетам.

В целях внедрения принципов прозрачности региональных и муниципальных финансов законом были введены дополнитель­ные условия предоставления межбюджетных трансфер тов для дота­ционных и высокодотационных субъектов РФ и муниципальных образований в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением средств, передаваемых на исполнение делегируемых полномочий) в объеме собственных доходов субъектов РФ и муни­ципальных образований, направленных на повышение финансовой дисциплины и повышение качества управления региональными (муниципальными) финансами. Так, к субъектам РФ и муници­пальным образованиям, в которых доля межбюджетных трансфер­тов в собственных доходах превышает 20%, применяются допол­нительные ограничения по установлению расходных обязательств и объему расходов на оплату труда государственных (муниципаль­ных) служащих и (или) содержание органов власти. Для высокодо­тационных субъектов РФ и муниципальных образований (с долей межбюджетных трансфертов, превышающей, соответственно, 60% и 70% собственных доходов), кроме того, введены требования по заключению с вышестоящими финансовыми органами соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и ежегодному проведению проверю! годового отчета об исполне­нии бюджета внешними контрольными органами.

Также были внесены уточнения, предполагающие при подго­товке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год проведение корректировки общего объема средств Федераль­ного фонда финансовой поддержки субъектов РФ в случае, если по итогам отчетного года фактический уровень инфляции превы­сил прогнозный.

Органам государственной власти субъектов РФ и органам мест­ного самоуправления было рекомендовано утвердить собственные планы по реализации Концепции.

В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса на основе Фонда реформирования региональных финан­сов в 2005 г. был создан Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов,

В рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса была создана правовая основа дая новой системы орга­низации бюджетного процесса в Российской Федерации.

В результате реализации Концепции реформирования межбюд­жетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года были достигнуты следующие результаты:

1) упорядочено бюджетное устройство субъектов РФ;

2) разграничены полномочия между федератьными органами государственной власти, органами государственной власти субъ­ектов РФ и органами местного самоуправления;

3) установлены стабильные доходные источники бюджетов;

4) определены принципы формирования и распределения меж­бюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюд­жета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

5) в цепом улучшилось качество управления финансами на реги­ональном и местном уровнях.

Принятые федеральные законы об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов РФ, организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также поправки в БК в части регулирования межбюджетных отношений создали зако­нодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимо­отношения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Проведение бюджетной реформы, основные положения кото­рой утверждены в Концепции реформирования бюджетного про­цесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах, также потре­бовало принятия мер по ее реализации не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.

Вместе с тем по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства РФ требует осуществления комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муни­ципальными финансами. В связи с этим возникла необходимость обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий.

В настоящее время завершен очередной этап реформирования межбюджетных отношений, связанный с реализацией Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и каче­ства управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах, утвержденной распо­ряжением Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р.

Целью Концепции стало повышение эффективности деятель­ности органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, а таюке качества упраапения государственными и муниципальными финан­сами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наибо­лее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и осо­бенностей социально-экономического развития территорий.

В данной Концепции были определены следующие основные задачи:

— укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;

— создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюд­жеты субъектов РФ и местные бюджеты;

— создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

— повышение прозрачности региональных и муниципальных фи нансов;

— оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ б целях повышения эффективности и качества управ­ления государственными и муниципальными финансами, а таюке в целях реализации реформы местного самоуправления.

В настоящее время БК предусмотрен ряд норм, обеспечива­ющих стабильность региональных и муниципальных финансов. К ним, в частности, относятся разграничение поступлений в бюд­жеты разных уровней от федеральных налогов и сборов и необ­ходимость внесения изменений в законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае изменения расходных обязательств в течение года. Кроме того, установлено, что прогнозируемость объ­ема Федерального фонда финансовой поддержка субъектов РФ на очередной финансовый год достигается путем индексации объема Фонда в текущем финансовом году на прогнозируемый в очеред­ном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен). Тем не менее указанные меры представляются недостаточ­ными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансо­вому планированию бюджетов всех уровней, требующему опреде­ленности не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период.

Кроме того, в случае если фактический уровень инфляции (индекс потребительских цен) в отчетном году оказался выше прогнозируе­мого на этот год уровня инфляции (индекса потребительских цен) необходимо увеличивать объем средств Федерального фонда финан­совой поддержки субъектов РФ на разницу между утвержденным на отчетный финансовый год объемом средств Фонда и расчетным объ­емом средств исходя из фактического уровня инфляции, умножен­ную на прогнозируемый в текущем и очередном финансовых годах уровень инфляции (индекс потребительских цен).

В условиях перехода на трехлетнее бюджетное планирование предстоит осуществить расчеты межбюджетных трансфертов, пре­доставляемых субъектам РФ на среднесрочный период.

Средства финансовой помощи, направляемые на реализа­цию полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, включая инвестиционную, сконцентрированы в специааьно создаваемом Федерапьном фонде софинансирования расходов. Единые принципы распределения средств Фонда позволят повысить прозрачность межбюджетных трансфертов и их обоснованность.

В рамках реализации Концепции происходило постепенное внедрение механизмов мониторинга и оценки федеральными орга­нами исполнительной власти эффективности реализации полномо­чий, передаваемых органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, а также повышение ответст­венность за исполнение делегируемых полномочий.

Концепцией также были предусмотрены меры по усовершен­ствованию методики распределения финансовой помощи из феде­рального бюджета с целью создания стимулов к увеличению пос­туплений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Так, предусматривается внести изменения в методику распределе­ния дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъ­ектов РФ, которые обеспечат создание механизма стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собст­венной налоговой базы. Стимулирующий эффект будет достигаться путем уточнения порядка расчета указанных дотаций, не предус­матривающего сокращения их размеров в результате достижения субъектом РФ более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития.

Результаты работы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по увеличению поступлений налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты будут учитываться при распределении дотаций на поддержку мер по обес­печению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.

Реформа разграничения полномочий законодательно закрепила значительную часть полномочий по предметам совместного веде­ния Российской Федерации и субъектов РФ за органами государст­венной власти субъектов РФ, и от того, насколько эффективно будут использоваться региональные финансы, во многом будет опреде­ляться и устойчивость государственных финансов в целом.

В целях активизации деятельности органов государственной власти субъектов РФ по финансовому оздоровлению и улучшению качества управления государственными и муниципальными финан­сами, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджет­ного процесса, стимулирования экономических реформ в субъек­тах РФ и муниципальных образованиях в составе федерального бюджета образован Фонд реформирования региональных и муни­ципальных финансов.

Функционирование Фонда реформирования региональных и муни­ципальных финансов особенно актуально в период реализации в Российской Федерации бюджетной реформы, реформы местного самоуправления, а также разграничения предметов ведения и полно­мочий. В этой связи было увеличено количество субъектов РФ и муни­ципальных образований, отбираемых для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов, а также усовершенствован механизм отбора путем усиления роли показателей, определяющих качество управления региональными и муниципальными финансами.

В целях создания стимулов для улучшения качества управления региональными финансами происходит внедрение системы еже­годной рейтинговой оценки результатов работы органов государ­ственной власти субъектов РФ по управлению финансами, в пер­вую очередь, по использованию новых принципов бюджетирова­ния, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования. Для субъектов РФ, получивших наиболее высокие оценки, создана система финансового поощрения.

В целях обеспечения выполнения приоритетных для Россий­ской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов РФ в условиях разграничения полномочий специально создан Федеральный фонд софинансирования расходов, в кото­ром сконцентрированы средства для предоставления финансовой помощи, выделяемой на условиях софинансирования.

Одним из направлений работы по повышению качества управ­ления государственными и муниципальными финансами стало повышение бюджетной дисциплины субъектов РФ и муниципаль­ных образований.

Представление прозрачной и достоверной информации о деятель­ности органов государственной власти субъектов РФ и органов мест­ного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муни­ципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о пла­нах, условиях и результатах деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Концепцией также была предусмотрена необходимость введе­ния в практику публичных ежегодных отчетов органов государст­венной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Указанные отчеты должны включать результаты деятельности орга­нов управления за прошедший период и планы повышения эффек­тивности управления региональными и муниципальными финан­сами на предстоящий период.

Публичные ежегодные отчеты призваны содействовать орга­нам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, населению и другим заинтересованным лицам в осуществлении контроля за эффективностью деятельности орга­нов управления за прошедший период, анализа соответствия затра­ченных средств значимости предоставленных населению бюджет­ных услуг и результатов выполнения целевых бюджетных программ, а также проведения сравнения по аналогичным показателям с дру­гими территориями.

В связи с проводимой бюджетной реформой и смещением акцентов в бюджетном процессе с «управления бюджетными ресурсами (затра­тами)» на «управление результатами» возникла потребность в осуще­ствлении независимой экспертизы деятельности органов государст­венной власги субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В Российской Федерации функции по независимой экспертизе частично исполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального контроля. Их глав­ной функцией является контроль за исполнением бюджета, ана­лиз отклонений бюджета от установленных показателей, обнару­жение и предотвращение нецелевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности их расхо­дования. В то же время контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальные контрольно-счетные органы не осуществляют оценку результативности и эффективности управления государст­венными и муниципальными финансами.

Между тем переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля за правильностью рас­ходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году и при завершении каждой бюд­жетной программы.

По решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или представительного органа муниципального образования эту функцию могут выполнять неза­висимые аудиторские фирмы.

Внедрение на региональном уровне принципов бюджетирования, ориентированного на результат, требует изменения законодатель­ства РФ в части организационно-правовых форм организаций бюд­жетной сферы, планирования и управления финансами, определения полномочий ответственных лиц на всех уровнях государственного и муниципального управления, изменения систем отчетности, созда­ния систем управленческого учета и управления качеством предо­ставляемых государственных и муниципальных услуг, систем теку­щего мониторинга и контроля за результатами.

Реализация в 2006—2008 гг. мер по повышению эффективности межбюджетных отношений позволила обеспечить создание эффек­тивной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимо­отношений между органами власти в Российской Федерации, спо­собной к самостоятельному развитию на основе сочетания прин­ципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов. В целом по основным заданным направлениям, а именно: укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ, создание стимулов для увеличения поступлений доходов в реги­ональные и местные бюджеты и улучшения управления общест­венных финансов, повышение прозрачности региональных и мест­ных бюджетов, удалось достичь значительных результатов. Следует учитывать, что реализация Концепции проходила в период разгра­ничения полномочий между уровнями бюджетной системы РФ. Поэтому основной ее задачей было оказание финансовой помощи регионам и муниципалитетам в объемах, необходимых для испол­нения делегированных полномочий, поддержание их финансовой стабильности. Требование БК в отношении недопустимости пере­дачи расходных полномочий с одного уровня бюджета другому без обеспечения их финансовыми ресурсами было соблюдено. Новые методики межбюджетного выравнивания создали дополнительные стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов регио­нальных и местных бюджетов.

Достигнутые результаты позволили сместить акцент рефор­мирования с необходимости постоянного роста объемов финан­совой помощи на эффективность расходования предоставляемых бюджетных средств.

Новый этап продвижения бюджетной реформы на региональном и местном уровнях ознаменовался реализацией Концепции меж­бюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъ­ектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года, одобрен­ной распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р.

Реформа сети бюджетных учреждений по всей стране посред­ством реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 повлекла за собой необходимость совершенствования взаимоот­ношений между органами власти всех уровней по вопросам ока­зания государственных услуг.

Кроме того, действующая система разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджет­ной системы в отдельных случаях требует корректировки в целях возложения ответственности за обеспечение предоставления бюд­жетных услуг на органы публичной власти, способные сделать это наиболее эффективно.

В ряде субъектов РФ остается низким качество управления бюд­жетным процессом, свидетельством чего являются высокий по срав­нению со среднероссийским уровнем уровень просроченной креди­торской задолженности по отношению к их собственным доходам, низкое качество финансового планирования, а также недостаточ­ное использование современных процедур и методов управления бюджетным процессом в каждой из фаз бюджетного цикла.

В 2009 г. произошло значительное сокращение поступлений налоговых доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, в частности налога на прибыль организаций.

Сокращение доходов в наибольшей степени затронуло субъ­екты РФ, доходы которых значительно зависят от финансового состояния крупных налогоплательщиков, занятых в металлургичес­кой, нефтяной, химической и других сферах промышленности.

В условиях экономического кризиса субъекты РФ столкнулись с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов субъ­ектов РФ и местных бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений, а также риска возникновения кредиторской задолжен­ности по первоочередным обязательствам.

В связи с этим новая Концепция включает меры, направлен­ные на смягчение последствий экономического кризиса на субъ­екты РФ и муниципальные образования, осуществление структур­ных преобразований в системе межбюджетных отношений и повы­шение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в субъек­тах РФ и муниципальных образованиях.

В соответствии со сложившейся ситуацией развитие межбюд­жетных отношений и инструментов управления бюджетным про­цессом направлено на решение следующих задач:

— установление особенностей организации бюджетного про­цесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;

— создание стимулов повышения качества управления бюджет­ным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях;

— корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов РФ и местного само­управления;

— совершенствование системы разграничения расходных обя­зательств между органами государственной власти и местного самоуправления;

— дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюд­жетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Начало реализации указанной Концепции осуществлялось в условиях кризисной ситуации в экономике, негативным обра­зом сказывающейся на поступлении доходов в бюджеты субъ­ектов РФ и местные бюджеты, что предполагало новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъек­тах РФ и муниципальных образованиях.

На начальном этапе се реализации органам государственной власти субъектов РФ рекомендовалось осуществлять меры, направ­ленные на адаптацию доходной части бюджетов субъектов РФ к сло­жившейся экономической ситуации и развитие доходного потен­циала на своей территории, включающие:

— подготовку прогноза поступлений доходов исходя из реаль­ной ситуации в экономике;

— оперативную корректировку бюджетов при отклонении пос­туплений доходов от прогнозных данных;

— осуществление анализа обоснованности и эффективности при­менения налоговых льгот и принятие мер по их оптимизации;

— обеспечение увеличения поступлений по налогам в бюд­жеты субъектов РФ и муниципальных образований в первую оче­редь за счет постановки па учет неучтенных объектов налогооб­ложения;

— поддержку' значимых для региона отраслей экономики, наибо­лее подверженных кризису, в том числе меры гто использованию гарантийных механизмов, осуществление субсидирования про­центных ставок;

— взаимодействие в рамках антикризисных комиссий с круп­нейшими налогоплательщиками, расположенными на террито­риях соответствующих субъектов РФ и муниципальных образова­ний, в целях обеспечения своевременного и полного выполнения ими налоговых обязательств.

В отношении расходов бюджетов рекомендации включали обес­печение адекватной экономической ситуации корректировки рас­ходов, предполагающей осуществление следующих мер:

— инвентаризация и оптимизация расходов субъектов РФ, в том числе оптимизация расходов на содержание бюджетной сферы и органов государственной власти субъектов РФ и местного само­управления;

— обеспечение реструктуризации сети бюджетных учрежде­ний при условии сохранения качества и объемов государствен­ных и муниципальных услуг;

— сокращение капитальных и других расходов, не связанных с обеспечением жизнедеятельности объектов социальной и ком­мунальной инфраструктуры;

— финансирование капитальных вложений по объектам с высо­кой степенью готовности и ограничение расходов на приобрете­ние оборудования;

— обеспечение жесткого режима экономного и рационального использования бюджетных средств, направленных на оказание социально значимых государственных и муниципальных услуг, включая установление для бюджетных учреждений нормативов потребления топливно-энергетических и других материальных ресурсов;

— недопущение кредиторской задолженности по принятым обязательствам, в первую очередь по заработной плате и соци­альным выплатам.

В настоящее время очередной этап реформирования межбюд­жетных отношений в Российской Федерации завершился.

В целях разработки и реализации нового этапа развития меж­бюджетных отношений необходимо:

— предоставить право субъектам РФ самостоятельно опреде­лять те категории граждан, которым необходимо оказывать соци­альную поддержку, исходя из принципа нуждаемости;

— обеспечить переход к распределению всех межбюджетных трансфертов федеральным законом о федеральном бюджете;

— осуществить переход к предоставлению субсидий по принципу «одна государственная программа — одна субсидия»;

— проработать механизмы передачи делегированных полномо­чий субъектам РФ в качестве их собственных полномочий с закреп­лением соответствующих доходных источников субъектов РФ;

— обеспечить выполнение плана поэтапной отмены льгот по региональным и местным налогам, установленных на феде­ральном уровне;

— усилить ответственность регионов за неэффективную бюд­жетную политику;

— способствовать обеспечению в субъектах РФ взвешенной долговой политики.

Общее направление бюджетной реформы на предстоящий период связано с оздоровлением от последствий финансового кризиса и высокими рисками снижения доходной части бюдже­тов бюджетной системы РФ.

В такой ситуации одним из решений является реализация ком­плекса мер по повышению эффективности использования бюд­жетных средств, что потребует совершенствования инструментов управления бюджетным процессом на всех уровнях власти. Новая концепция реформирования бюджетной системы изложена в Про­грамме повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593.