3.2. РАЗВИТИЕ МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ОСНОВ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

По мнению профессора Э.А. Уткина, «роль планирования в жизни общества, его отдельных подсистем и элементов определяется положе­нием, которое планирование занимает в системе управления»'. Соответ­ственно сущность планирования вытекает из анализа содержания основ­ных функций управления: двойственная функция управления «подготовка и принятие управленческого решения» означает прежде всего практи­ческую работу по постановке целей, задач, которые преследует субъект управления, и разработку мер, обеспечивающих их достижение. По сво­ему содержанию такая деятельность и есть не что иное, как планирова­ние. Двойственная функция управления, подготовка и принятие реше­ний занимают центральное место в системе всех его функций. Поскольку планирование есть органически неразрывный структурный элемент управ­ления, часть его важнейшей функции, то, по мнению Уткина, можно впол­не обоснованно говорить о том, что планирование — центральное звено в системе управления.

Планирование есть инструмент управления, эта взаимосвязь обуслов­ливается объективной основой возникновения самой системы управле­ния. Управление — это свойство, присущее обществу на любой ступени его развития, и оно носит всеобъемлющий характер.

Характерной чертой системы управления является планомерность. Сущность планомерности состоит в том, что люди сознательно опреде­ляют и планируют направления и цели своих действий и соразмеряют эти действия с ресурсами, учитывая прямое и косвенное воздействие внешней по отношению к ним среды. Планирование труда выходит за рам­ки отдельных производств, оно распространяется на деятельность пред­принимателей, на промышленность и сельское хозяйство и их отрасли, на деятельность самого государства, активно вмешивающегося в эконо­мические, в том числе финансовые и социальные процессы.

Таким образом, управление, а следовательно, и планирование при­сущи как для предприятий, организаций и фирм, осуществляющих про­изводство материальных благ и услуг, так и для общества в целом. Есть и другие объективные обстоятельства, обусловливающие потребность общества в государственном планировании применительно к условиям рыночной экономики. К таким обстоятельствам следует отнести:

— неспособность механизма свободного рынка регулировать устой­чивость национальной экономики;

— рост в общем объеме потребления доли коллективного или обще­ственного потребления, которая в значительной мере регулируется не обычным рыночным механизмом, а государством;

— наличие экономических задач, решаемых на государственной основе;

— появление более сложных форм взаимодействия друг с другом хозяйствующих субъектов и отраслей экономики в результате расшире­ния интеграционных процессов, которые не могут быть охвачены рыноч­ным регулированием;

— существование проблем долгосрочного развития, не регулируемых рыночным механизмом;

— возникновение чрезвычайных ситуаций (война, экономические кризисы, стихийные бедствия и необходимость ликвидации их послед­ствий), стимулирующих деятельность в области планирования.

Таким образом, планирование как центральное звено системы управ­ления выполняет роль инструмента реализации политики государства, его отдельных субъектов и в условиях рыночной экономики.

Следует отметить, что в высокоразвитых странах с отлаженной систе­мой управления рыночной экономикой планирование уже давно высту­пает инструментом государственного регулирования экономики.

Итак, чтобы эффективно управлять национальной экономикой, эко­номикой субъектов Федерации, местных образований, деятельностью предприятий, организаций, регулировать разнообразные процессы, про­исходящие в обществе, необходимо органам управления точно и правиль­но намечать цели, которые они преследуют, разрабатывать научно обо­снованные меры, обеспечивающие достижение поставленных целей.

Планирование в целом и бюджетное планирование в частности име­ют общую теоретическую базу и основываются на общих принципах, общей методологии, включающей определенные методы разработки пла­нов, программ, прогнозов и др. Причем бюджетное планирование, несом­ненно, имеет свою специфику.

Чтобы теоретически раскрыть многоплановый и сложный характер бюджетного планирования, следует исходить из выяснения определения сущности самого понятия «планирование».

Имеется множество определений понятия «планирование», предло­женных российскими учеными-экономистами. Так, по определению Е.А. Черныш: «Планирование—это процесс подготовки управленческого решения, основанный на обработке исходной информации и включающий в себя выбор и научную подготовку целей, определение средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в ожидаемых усло­виях развития. Сущность планирования заключается в том, что на осно­ве сознательного использования системы объективных экономических законов, основных положений и выводов экономической теории, накоп­ленного опыта и хозяйственной практики обеспечить научно обоснован­ное руководство развитием народного хозяйства посредством использо-

1

вания системы плановых документов» .

В уже упоминавшейся книге Уткин дает свое определение планиро­вания: «Планирование можно определить как специфическую форму общественной практики людей, являющуюся одной из функций управ­ления — приоритетной, состоящей в подготовке различных вариантов управленческих решений в виде прогнозов, проектов программ и пла­нов, обосновании их оптимальности, обеспечении возможности выпол­нения и проверки их выполнения».

Последнее определение, на наш взгляд, достаточно полно отражает сущность планирования в целом. Что касается непосредственно бюджет­ного планирования, то в научной литературе в настоящее время его суть практически не раскрывается.

Например, в определении сущности бюджетного планирования про­фессора Л.А.

Экскурс в теорию и практику бюджетного планирования в нашей стране показывает, что в условиях централизованного управления эко­номикой принципиальные основы бюджетного планирования как состав­ной части финансового планирования (демократический централизм, единство бюджетного и народнохозяйственного планирования, сочета­ние отраслевого, ведомственного и территориального планирования ресурсов, соблюдение режима экономии, бюджетно-целевое направле­ние бюджетных средств и др.) в основном оставались неизменными на всех этапах социально-экономического развития государства.

В СССР основные положения бюджетного планирования определя­лись Конституцией СССР, Законом о бюджетных правах Союза ССР, законами о бюджетных правах союзных республик, Правилами о поряд­ке составления и исполнения государственного бюджета СССР, изда­ваемыми Министерством финансов СССР на основе бюджетного зако­нодательства.

Бюджетное планирование предусматривало решение следующих задач:

— выявления и мобилизации всех народнохозяйственных резервов и источников социалистического накопления;

— определения доходов государственного бюджета СССР по отдель­ным источникам поступлений и в общем объеме в соответствии с пока­зателями плана экономического и социального развития;

— установления расходов государственного бюджета СССР по целе­вому назначению и в общем объеме исходя из потребностей финансиро­вания мероприятий, предусмотренных планом и бюджетом;

— согласования государственного бюджета СССР с общей финан­совой программой государства;

— оптимального соотношения в распределении доходов и расходов между звеньями бюджетной системы, между отраслями хозяйства и эко- номическимирегионами;

— своевременного поступления доходов в течение года;

— контроля за хозяйственной и финансовой деятельностью мини­стерств, объединений, предприятий, организаций и учреждений при выполнении ими обязательств перед государством.

В бюджетном планировании принимали участие все органы госу­дарственной власти и управления. Верховный Совет СССР утверждал государственный бюджет СССР и отчет о его исполнении; Совет Мини­стров СССР устанавливал порядок и сроки составления проекта государ­ственного бюджета, рассматривал и контролировал его, анализировал отчет об исполнении бюджета; Министерство финансов СССР проводи­ло организационную, методическую и практическую работу по состав­лению и исполнению бюджета.

Государственный бюджет не входил в состав государственного пла­на экономического и социального развития, но составлялся, рассматри­вался и исполнялся как бюджет всего народного хозяйства, все его ста­тьи определялись с использованием показателей этого плана.

Бюджетное планирование занимало ведущее положение в системе финансового планирования, поскольку государственный бюджет являл­ся основным финансовым планом государства, центральным фондом его денежных средств. В процессе бюджетного планирования проводилась координация всех финансовых планов, что обеспечивало единство систе­мы финансового планирования государства. Одновременно сохранялась главенствующая роль государственного бюджета в мобилизации и рас­пределении финансовых ресурсов.

В научной литературе советского периода содержание бюджетного планирования было изучено достаточно глубоко, в то же время различ­ными учеными оно рассматривалось по-разному.

Так, доктор экономических наук Д.А. Аллахвердян в своем научном труде «Финансовое планирование в СССР» писал: «Бюджетное плани­рование охватывает систему мероприятии по составлению, рассмотре­нию, утверждению и исполнению государственного бюджета СССР»[43].

Другой точки зрения придерживался Г.К. Шеховцов. Он утверждал, что «составление и исполнение бюджета, таким образом, — две стороны единого процесса бюджетного планирования. Такое представление о бюд­жетном планировании соответствует внутреннему содержанию народно­хозяйственного планирования. Но некоторые экономисты под бюджет­ным планированием подразумевают только первую его часть — непосредственное составление бюджета.

АМ. Александров и Э.А. Вознесенский считали, что «содержанием бюджетного планирования является составление, рассмотрение, утверж­дение и исполнение бюджета»[45].

И, наконец, точка зрения Л.А. Дробозиной: «Бюджетное планирова­ние — это планомерное распределение и перераспределение совокупно­го общественного продукта и национального дохода в процессе состав­ления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета»[46].

Итак, в результате обобщения рассмотренных формулировок в целом по планированию и с учетом специфики бюджетного планирования можно сделать вывод, что бюджетное планирование должно определяться сле­дующим образом: бюджетное планирование—это инструмент управле­ния бюджетной системой и межбюджетными отношениями при состав­лении бюджетов на основе принципов и методов, исходящих из бюджет­ной политики государства.

Планирование в целом и, следовательно, бюджетное планирование осуществляются на всех уровнях управления: на федеральном уровне — макроэкономическое планирование, на региональном уровне — регио­нальное (территориальное) планирование, на местном уровне — мест­ное (муниципальное) планирование. Планирование осуществляется так­же на уровне предприятий, организаций, фирм — микроэкономическое планирование.

По периоду действия различаются долгосрочные планы—на 10 и более лет, среднесрочные — сроком от трех до пяти лет, текущие (годовые) пла­ны. В практической деятельности планирование осуществляется на различ­ные периоды действия, при этом соблюдаются главные условия — преем­ственность планирования, достижение поставленных целей и задач.

Процесс планирования неразрывно связан с методологией планиро­вания. Ученые-эконом исты рассматривают вопросы методологии доста­точно глубоко. Например, Л.П. Владимирова в своей работе «Прогнозиро­вание и планирование в условиях рынка» дает следующее определение методологии планирования: «Процесс планирования осуществляется по своим внутренним законам согласно логике обоснования показателя, т.е. в соответствии с методологией планирования. Методология планиро­вания — это учение о совокупности основных принципов, методов, о системе применяемых показателей, мер (и действий), необходимых для выполнения плана, а также его мониторинга. Методология планирования как научная рекомендация по осуществлению процесса планирования не является раз и навсегда данной, незыблемой. Она может совершен­ствоваться с появлением новых знаний в области экономики и планирова- ния»1. Автор определяет следующие принципы планирования как элемен­ты методологии: единство, непрерывность, гибкость, точность, участие.

В работе согласно методологии называются основные методы пла­нирования: балансовый, опытно-статистический, нормативный, эконо­мико-математический, каждый из которых, в свою очередь, предусмат­ривает различные варианты расчетов в зависимости от установившейся практики или специфики объекта планирования.

Кроме принципов и методов планирования автор относит к элемен­там методологии показатели плана. По определению Л.П. Владимиро­вой, показатель плана — это выраженная числом характеристика свой­ства (явления, процесса, решения) экономического объекта. Показатели, используемые в экономических расчетах, могут быть классифицирова­ны по различным основаниям.

Свою научную точку зрения на методологию планирования даст Е.А. Черныш в работе «Прогнозирование и планирование в условиях рын­ка». Автор определяет методологию планирования следующим образом: «Слово «методология» образовано от сочетания двух слов: метод и логи­ка. Метод — • путь исследования или познания; логика — наука о законах мышления. Методология вообще — учение о структуре, логической орга­низации, методах и средствах деятельности; характеризует внутреннюю организацию и регулирование процесса познания или фактического пре­образования какого-либо объекта. Под методологией планирования пони­мается система подходов, принципов, показателей, методик и методов разработки и обоснования плановых решений, а также логика планиро­вания. Методология базируется на экономической теории, изучающей закономерности и законы развития общества, основные положения и тен­денции воспроизводственных процессов; развивается и совершенствует­ся по мере развития самой экономической теории и хозяйственной прак­тики»'.

В качестве основных составных элементов методологии планирова­ния в работе называются такие: принципы, методы, показатели, методи­ка, логика планирования. Автор определяет каждый составной элемент методологии следующим образом.

Принципы планирования — исходные положения, правила форми­рования, обоснования и организации разработки плановых документов, причем это не застывшие образования, они совершенствуются, изменя­ются, наполняются новым содержанием по мере развития экономики. Автор называет следующие основные принципы планирования: принцип научности, принцип социальной направленности и приоритета обществен­ных потребностей, принцип повышения эффективности общественного производства, принцип пропорциональности и сбалансированности, прин­цип приоритетности, принцип согласования краткосрочных и перспек­тивных целей и задач.

Методы планирования представляют собой совокупность способов и приемов, с помощью которых обеспечиваются разработка и обоснова­ние плановых документов. К основным методам планирования Е.А. Чер­ныш относит балансовый, нормативный, программно-целевой. При обо­сновании, разработке и контроле за ходом реализации плановых документов широко используются математические методы.

Показатели планов, как указывается в рассматриваемой работе, — • это форма количественного выражения принимаемых плановых реше­ний; они определяют структуру и адресность плановых документов. Роль показателей планов в процессе подготовки и обоснования управленче­ских решений зависит от того, насколько полно и последовательно они отражают особенности системы хозяйствования, механизм действия эко­номических законов, увязывают цели плана с ресурсами и эффективно­стью их использования, возможностями развития производства, общего­сударственные интересы с интересами отдельных субъектов рыночного хозяйства. Через систему плановых показателей осуществляется центра­лизованное управление процессом воспроизводства и развитие социаль­но-экономических отношений в стране.

По мнению автора, все плановые показатели по своему назначению, содержанию и форме можно подразделить на количественные и каче-

1 Черныш Е.А. Прогнозирование и планирование а условиях рынка: Учебное пособие/ Е.А. Черныш, Н.П. Молчанова, А.А. Новикова, Т.А. Салтанова. М: ПРИОР, 2000. С. 39.

ственные, натуральные и стоимостные, абсолютные и относительные, утверждаемые, индикативные и расчетные, синтетические и индивиду­альные. При этом система показателей не может быть неизменной, она зависит от целей и задач планируемого периода. Указывается, что слож­ной проблемой, характерной для переходной экономики, является дости­жение адекватности плановых показателей особенностям отдельных эта­пов реформирования хозяйственной системы.

Методика, будучи составной частью методологии планирования, определяется автором как совокупность конкретных способов и приемов экономических, технико-экономических и экономико-математических расчетов, необходимых для разработки отдельных видов, разделов и пока­зателей плана, их координации и увязки с рынком, анализа выполнения и других целей.

И наконец, логика планирования. Она определяет во взаимосвязи последовательность и этапы проведения плановых расчетов, а также целесообразность тех или иных действий, связанных с разработкой пла­нов. Наряду с этим логика служит основой для разработки технологии планирования, которая представляет собой совокупность процедур сбо­ра, обработки и использования планово-экономической информации. Как считает автор, главным в логике планирования является определение исходного пункта, с которого начинается и которому подчиняется весь процесс разработки планов.

К главным составляющим логики планирования Е.А. Черныш отно­сит следующие: формулирование целей планирования; анализ уровня планируемого объекта за прошлый период и в момент планирования; оценку уровня его развития; установление исходных ресурсов, которые могут быть созданы за планируемый период; изучение общественных по­требностей по объему и структуре; взаимоувязку ресурсов и потребнос­тей общества; выработку плановых решений.

В книге «Стратегическое планирование» дано общее определение методологии, акцентируется внимание на определении методологии стра­тегического планирования: «Методология любой науки представляет собой органическое единство общемировоззренческих, общеметодоло­гических принципов, общенаучных методов познания и специфической, частной методологии»[47]. Опираясь на такое определение методологии науки, дается следующее определение методологии стратегического пла­нирования, учитывающее его особенности: это органическое единство логики разработки стратегических прогнозов, проектов программ и пла­нов; специфических методологических принципов и подходов; системы показателей, используемых в процессе стратегического планирования, а также системы методов составления и обоснования оптимальности про­гнозных и плановых показателей, выражающих задания стратегических программ и планов».

Приведенные формулировки характеризуются общим утверждени­ем, что методология включает в себя и принципы, и методы планирова­ния. По нашему мнению, такое утверждение относительно принципов необоснованно. Принципы неправомерно включать в методологию, так как они являются основными, исходными положениями теории, соглас­но которой определяются направления и пути развития методологии. На наш взгляд, методология планирования представляет собой совокуп­ность методов планирования, являющихся инструментами познания объективных закономерностей, которые используются в практической деятельности людей при решении планируемых задач.

Для выработки современных направлений развития бюджетного планирования необходимо четко определять его основные принципы. Рассмотрение бюджетного планирования как неотъемлемой части финан­сового планирования дает основания признать и единство основных прин­ципов. Вместе с тем следует раскрыть отдельные особенности их прояв­ления на современном этапе, учесть эти особенности в теории бюджетного планирования. Вопрос осложняется множеством точек зрения, существу­ющих по определению общих принципов планирования, что отмечалось выше. Что же касается характерных принципов бюджетного планирова­ния, то они практически не раскрываются в научной литературе.

Исходя из принципов планирования в целом, опираясь на практиче­ский опыт разработки бюджетов в настоящий период, а также руковод­ствуясь БК РФ, мы предлагаем в качестве основных принципов бюджет­ного планирования следующие: самостоятельность, научность, гласность.

Самостоятельность бюджетного планирования по уровням бюджет­ной системы в первую очередь предусматривает законодательно утвер­жденное право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно разрабатывать бюджеты на подведом­ственных территориях. При этом основой для самостоятельного плани­рования должны являться законодательно закрепленные собственные источники доходов бюджетов и регулирующие доходы бюджетов с соот­ветствующим законодательным закреплением полномочий по формиро­ванию доходов бюджетов на каждом уровне бюджетной системы. Само­стоятельность бюджетного планирования означает право органов государственной власти и органов местного самоуправления самосто­ятельно определять направления расходов средств бюджетов и источни­ки финансирования дефицитов бюджетов. В то же время в процессе бюд­жетного планирования самостоятельность исключает компенсацию дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней бюджетной системы.

Научность бюджетного планирования предусматривает непрерыв­ность бюджетного планирования, реальность и стабильность бюджетов, сбалансированность бюджетов, использование научно обоснованных норм и нормативов.

Основные положения, характеризующие научность бюджетного пла­нирования, в разные периоды становления рыночных отношений в нашей стране в той или иной степени реализовывались, но в недостаточно пол­ной мере. Так, фактически не обеспечивалось такое положение научно­сти бюджетного планирования, как непрерывность. Это было связано с отсутствием прогнозирования бюджетов на более длительный период, чем один год. Реальность и стабильность бюджетов подрывалась про­блемами, возникавшими в экономической жизни страны. Эти проблемы носили как внутренний, так и внешний характер. Падение производства, рост инфляции, огромный государственный долг, несовершенство нало­говой системы приводили к составлению в большинстве случаев нере­альных бюджетов на всех уровнях бюджетной системы с большим дефи­цитом. Это имело следствием частые корректировки бюджетных показателей, введение механизма секвестра расходов, несоблюдение бюджетного периода, т.е. нестабильность бюджетов.

На стабильность бюджетов оказывало свое отрицательное влияние существовавшее перераспределение средств по уровням бюджетной системы посредством постоянно меняющихся нормативов бюджетного регулирования. Нормативы отчислений от регулирующих налогов и дохо­дов устанавливались в зависимости от складывающихся условий — • то в пользу центра, то в пользу регионов.

Во многих случаях научность бюджетного планирования ослабля­лась недостаточно широким применением научно обоснованных норм и нормативов, отсутствием совершенных методик и др. В целом отсут­ствие сбалансированности бюджетов объяснялось оторванностью от реального состояния экономики страны.

Таким образом, при всей емкости понятия научности бюджетного планирования главным ее критерием является разработка бюджетов в соответствии с объективными экономическими законами, реальными условиями состояния экономики, целями и задачами государства на соот­ветствующих этапах его развития.

Принцип гласности бюджетного планирования, как уже отмечалось, входит в число основных и предусматривает полную открытость для общества и средств массовой информации хода рассмотрения и приня­тия решений по проектам бюджетов, включая вопросы, имеющие разно­гласия внутри законодательного органа государственной власти или меж­ду законодательным и исполнительным органами государственной власти. Утверждение проекта секретных статей предусматривается только в составе федерального бюджета.

В процессе планирования приходится решать проблемы, различа­ющиеся но степени взаимосвязи между явлениями и процессами, между причинами и следствиями. Условно можно выделить четыре класса про­блем: стандартные (хорошо структурированные), структурированные, слабо структурированные, неструктурированные.

К стандартному, хорошо структурированному классу проблем сле­дует отнести проблемы планирования, возникающие, когда изменение причины (факторных признаков) ведет к однозначному установленному изменению результата.

К структурированным проблемам планирования относятся пробле­мы, заключающиеся в том, что изменение факторных признаков ведет не к однозначному изменению результативного признака, а к изменению с учетом его поправки, корреляции. В данном случае изменение фактор­ных признаков ведет к изменению результата в пределах определенного интервала.

Слабо структурированные проблемы — это проблемы планирова­ния, возникающие, когда результативный признак зависит от многих факторных признаков и его изменение колеблется в широком интервале.

И наконец, неструктурированные проблемы возникают, когда в про­цессе планирования причинно-следственная связь «фактор — результат» устанавливается на основе логического анализа, так как изменение резуль­тативного признака трудно предсказуемо (к примеру, планирование соот­ношения курсов доллара и рубля на определенный период и др.).

Как следствие, в условиях многоструктурности решаемых проблем в планировании, в том числе бюджетном планировании, применяется методология, включающая несколько методов разработки планов, про­грамм и прогнозов. Одним из них является балансовый метод. Суть его заключается в достижении баланса между взаимозависимыми показате­лями плана, обеспечении их увязки и согласованности. Это достаточно эффективный метод планирования, он позволяет устанавливать и плани­ровать направления движения финансовых потоков, т.е. источники и направления расходования бюджетных средств, во взаимосвязи.

Нормативный метод. Он находит широкое применение в планирова­нии и базируется на определении и использовании системы норм и норма­тивов. В самом определении понятия «норма», как научно обоснованной меры общественно необходимых затрат ресурса на единицу потребле­ния, заложено важное преимущество нормативного метода — установ­ление в процессе планирования четкой зависимости между расходуемы­ми ресурсами и ожидаемыми результатами. В бюджетном планировании это особенно важно.

В настоящее время в бюджетном планировании начинают использо­вать социальные стандарты на душу населения, индексы бюджетных рас­ходов, налоговый потенциал. Все это нормативный метод бюджетного планирования в разных форматах проявления.

Метод системного анализа и синтеза в планировании основывается на разделении, расчленении экономических систем на составные части, определении в них главных проблем перспективного развития, выявле­нии и учете положительных и негативных факторов в тех или иных состав­ных частях системы.

Экономико-математические методы и модели. Сферой их примене­ния является планирование в условиях стандартных и структурирован­ных проблем. Экономико-математические методы основываются на при­менении математических приемов при анализе экономических систем, прогнозировании экономического роста, оценке финансового потенциа­ла и т.д. Эконом и ко-математические модели в процессе перспективного планирования могут отрабатываться для системы национальных счетов, моделирования финансовых ресурсов, затрат и т.п. Их применение зна­чительно повышает эффективность планирования.

Следует отметить, что данные методы являются основополагающи­ми в бюджетном планировании, они действуют в различных экономи­ческих условиях. Но в целях развития теории и практики бюджетного планирования, на наш взгляд, в бюджетном планировании требуется использовать еще такие методы, как перманентный, вариантный, резер­вирования. Необходимость использования этих методов подтверждает практика бюджетного планирования последних лет.

Перманентный метод предполагает среднесрочное бюджетное пла­нирование и взаимосвязь бюджетов во времени по доходным и расход­ным показателям. Перманентность в бюджетном планировании — это гарантия бюджетной стабильности.

Что касается вариантного метода, то, на наш взгляд, бюджет любого уровня должен составляться в двух вариантах (подробно рассмотрено в параграфе 1.3). Это необходимо для защиты бюджетов от изменения мировых цен на российские экспортные товары и от изменений в эконо­мике внутри страны.

Функции государства будут реализованы максимально только в том случае, если они подкрепляются необходимыми бюджетными средства­ми. Чтобы сохранить такую ситуацию, исключить негативные послед­ствия в экономике, влияющие на бюджетное финансирование, необхо­димо, по нашему мнению, создавать на всех уровнях бюджетной систе­мы бюджетные резервы.

Бюджетные резервы, на наш взгляд, обеспечивают гарантированное получение бюджетных средств хотя бы в минимальном объеме и частич­но защищают от роста налоговой нагрузки.

Мнение Правительства РФ, высказанное М.М. Касьяновым по дан­ному вопросу, заключается в следующем: «Доходы, связанные с благо­приятной внешней конъюнктурой, должны направляться не на текущее потребление, а на формирование бюджетного резерва, о чем неоднократ­но говорил Президент. Средства этой части бюджета будут инвестиро­ваться с целью ... снижения фискальной нагрузки будущих периодов»[48].

Итак, рассмотрены теоретические основы бюджетного планирова­ния, которые, как уже отмечалось, являются в целом общими для всей системы планирования в стране. В основном они базируются на научных разработках российских ученых-экономистов. В то же время в ряде высо­коразвитых государств накоплен определенный опыт в бюджетном пла­нировании и, в частности, в методологии бюджетного планирования, согласно которой применяются нетрадиционные для нашей страны мето­ды бюджетного планирования,

В соответствии с принятой методологией бюджетного планирова­ния во многих странах используются три главных метода бюджетного планирования: автоматический, метод мажораций и минораций, метод непосредственной оценки.

Автоматический метод бюджетного планирования основывается на переносе итогов исполнения бюджета по доходам и расходам за отчет­ный период в бюджет на новый период. Этот метод распространяется на отдельные статьи и разделы бюджета.

В основу метода мажораций и минораций закладывается статисти­ческая обработка динамического ряда за 10—15 дет. Определяется тен­денция ряда к росту или уменьшению, находится тренд, в соответствии с которым корректируются соответствующие статьи доходов и расходов бюджета. Мажорацией называется тенденция к росту, минорацией — тенденция к уменьшению.

Метод непосредственной оценки в бюджетном планировании бази­руется на изучении конъюнктуры. Путем непосредственной оценки бюд­жетные менеджеры прорабатывают варианты предполагаемой конъюнк­туры и определяют оптимальную величину ожидаемых поступлений в бюджет и изменение расходов бюджета.

Необходимо отметить, что в практике бюджетного планирования высокоразвитых зарубежных стран в последние годы широкое развитие получило долгосрочное бюджетное прогнозирование и программирова­ние, опосредствующееся в составлении цепных и скользящих бюджетов.

Цепной бюджет является перспективным и составляется в основном по правительственным программам гражданских капиталовложений, военным программам строительства и перевооружения. Суммы по кон­кретным программам вносятся в бюджеты на соответствующие финан­совые годы без дополнительного утверждения.

Скользящий бюджет первоначально охватывает пятилетний период, при этом с составлением бюджета на очередной финансовый год пяти­летний бюджет дорабатывается и продляется перспективно на год впе­ред, при этом вносятся необходимые коррективы в годовые разбивки скользящего бюджета.

Обобщая опыт бюджетного планирования, в том числе опыт разра­ботки цепных и скользящих бюджетов, Б.М. Сабанти в своей работе «Теория финансов» пишег: «В основе цепных и скользящих бюджетов, а также вообще бюджетного планирования в последние десятилетия пре­обладает метод ППБР: планирование — прогнозирование — разработка бюджета. Особенность этого метода заключается в определении не про­сто величины затрат (как при обычном бюджетном планировании), а в сопоставлении суммы затрат с ожидаемым результатом от данной про­граммы. Система ППБР требует вывода оптимального варианта затрат с учетом конечного эффекта. То есть производится оценка единицы полез­ного эффекта данной программы. Это особенно важно при ограниченно­сти ресурсов у государства»1.

На наш взгляд, применение методов бюджетного планирования, пред­ложенных в настоящем учебном пособии, несомненно, повысит эффек­тивность бюджетного планирования в Российской Федерации и прибли­зит его к уровню планирования в странах, где накоплен значительный опыт в этой области.

Основанием для разработки проекта закона о бюджете региона на планируемый период является постановление Правительства РФ, кото­рое утверждается ежегодно, как правило, в марте текущего перед плани­руемым года и имеет формулировку: «О разработке прогноза социально- экономического развития Российской Федерации на ... год и проекта федерального закона «О федеральном бюджете на... год».

Руководители регионов в развитие постановления правительства издают соответствующие постановления по регионам. В частности, по Самарской области постановление имеет формулировку «О разработ­ке прогноза социально-экономического развития Самарской области на ... годы и проекта закона Самарской области «Об областном бюджете на ... год». С аналогичной формулировкой издаются соответствующие постановления по другим регионам. Как правило, срок издания этих документов — май текущего перед планируемым года.

Процедура разработки проекта закона о бюджете на предстоящий финансовый год в субъектах Российской Федерации строго регламенти­рована. Так, на примере Самарской области она включает следующие этапы.

Департамент по экономике и инвестициям администрации области разрабатывает и доводит до структурных подразделений администрации области, органов местного самоуправления, территориальных федераль­ных органов исполнительной власти, участвующих в разработке прогно­за, прогнозируемые условия функционирования экономики области, содержащие основные макроэкономические показатели, целевые пара­метры, приоритеты социально-экономической политики. Затем представ­ляет в департамент управления финансами администрации области пока­затели прогноза на планируемый период: динамику и структуру валового регионального продукта; прогноз инфляции; производство продукции (товаров, работ и услуг); производство подакцизной продукции по видам; оборот розничной торговли; объем платных услуг населению; числен­ность занятых в экономике; фонд заработной платы; прибыль по эконо­мике; проект областной инвестиционной программы; перечень экологи­ческих мероприятий, финансируемых за счет средств областного бюджета; предложения по долевому финансированию федеральных целе­вых программ за счет средств областного бюджета в части капитального строительства.

По получении от департамента по экономике и инвестициям показателей прогноза на планируемый период структурные подразделе­ния администрации области разрабатывают и представляют в названный департамент: бюджетные заявки для формирования областной инвести­ционной программы и перечня экологических мероприятий, финансиру­емых за счет средств областного бюджета; прогнозы развития отраслей, включая прогнозы развития государственного сектора экономики и про­гнозы развития внешнеэкономической деятельности; другие материалы, необходимые для разработки прогноза на планируемый период.

Подготовка материалов для составления проекта бюджета осуще­ствляется на основании заявок и предложений получателей и распоряди­телей бюджетных средств, которые представляют соответствующие материалы в департамент управления финансами и по принадлежности в департамент по экономике и инвестициям.

Прямые получатели средств областного бюджета представляют в департамент управления финансами администрации области: бюджет­ные заявки с расчетами и обоснованиями для включения в проект област­ного бюджета в соответствии с утвержденной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации; предложения о проведении структур­ных и организационных преобразований в соответствующих сферах дея­тельности с учетом реальных возможностей областного бюджета; предло­жения о внесении изменений в нормативные правовые акты, исполнение которых влечет за собой дополнительное расходование средств областно­го бюджета, не обеспеченное реальными источниками финансирования.

Областные государственные заказчики, получатели средств област­ного бюджета и областных внебюджетных фондов, осуществляющие закупки продукции для областных государственных нужд, представля­ют прогнозируемые данные на планируемый период: по объему продук­ции, закупаемой для государственных нужд за счет средств областного бюджета и областных внебюджетных фондов; по финансированию заку­пок товаров, работ и услуг.

По завершении полного комплекса работ по составлению проекта бюджета на новый финансовый год департамент управления финансами администрации области представляет на рассмотрение коллегии админи­страции области проект закона Самарской области «Об областном бюдже­те на ... год». Обсуждение и утверждение закона об областном бюджете коллегией администрации области проводится, как правило, в сентяб­ре — октябре текущего перед планируемым года. Процедура разработки проекта бюджета в администрации области заканчивается, и проект пере­дается на рассмотрение и утверждение в губернскую Думу.

Особо важное значение при разработке бюджета субъекта Федера­ции на новый финансовый год имеет методика бюджетного планирова­ния. Бюджетное планирование на уровне субъекта Федерации преду­сматривает планирование доходов и планирование расходов бюджета. Планирование доходов включает:

— планирование налоговых доходов;

— планирование неналоговых доходов;

— планирование безвозмездных перечислений;

— планирование целевых бюджетных фондов, если они предусмот­рены.

Планирование расходов включает планирование расходов по всем категориям бюджетополучателей территории. В целом бюджетное пла­нирование, как уже сказано, завершается составлением проекта бюджета территории.

Необходимо отметить, что методически бюджетное планирование в субъектах Федерации в настоящее время еще недостаточно отработа­но. В первую очередь это касается методики планирования налоговых поступлений.

По результатам исследований, изучения опыта и практики бюджет­ного планирования в субъектах Российской Федерации (Приволжского федерального округа) в условиях рыночных преобразований нами разра­ботана методика бюджетного планирования на уровне субъекта Федера­ции. Особенностью методики является то, что в ней формализован про­цесс планирования налоговых доходов — важнейшего вида доходов бюд­жета, что создает возможности для анализа и дальнейшего совершенство­вания планирования. В целом доходная часть бюджета субъекта Россий­ской Федерации определяется как сумма всех налоговых поступлений, рассчитанных по каждому виду налогов исходя из контингента налога и норматива налоговых отчислений, прогнозно рассчитанных неналого­вых поступлений, прогнозно рассчитанных безвозмездных перечислений, прогнозно установленных сумм целевых бюджетных фондов. Наряду с планированием доходов бюджетное планирование, как уже отмечалось, включает планирование расходов. При формировании расходной части бюджета концептуально закладывается принцип сбалансированного бюд­жета. Соблюдение этого принципа требует тщательного рассмотрения планируемых расходов на предмет их эффективности, приоритетности, экономической, а в отдельных случаях — политической целесообразности.

Например, в Самарской области областной бюджет на 2003 г. (и три предшествующих года) был сформирован без дефицита, и это условие в значительной степени было достигнуто за счет оптимального планиро­вания бюджетных расходов.

В процессе планирования бюджетных расходов в Самарской обла­сти на 2003 г. на первом этапе были рассмотрены и проанализированы заявки бюджетополучателей, представленные ими в департамент управ­ления финансами для включения в проект бюджета. Анализ показал, что объем расходов по представленным заявкам превышает расчетный объем доходов по региону в 1,7 раза. Это обстоятельство потребовало от депар­тамента управления финансами совместно с бюджетополучателями тща­тельного изучения и пересмотра всех заявленных расходов, сокращения их числа или назначения по соответствующим расходам поэтапного финансирования. В результате была рассчитана и сформирована расход­ная часть бюджета, сбалансированная с прогнозируемыми доходами бюд­жета области на 2003 г.

Итак, бюджетное планирование в субъектах Федерации представля­ет собой достаточно сложный и объемный процесс подготовки управ­ленческого решения по проекту бюджета предстоящего финансового года.

Не менее сложным и еще недостаточно совершенным является бюд­жетное планирование в муниципальных образованиях регионов. Необ­ходимо отметить, что понятие «бюджетное планирование» применитель­но к муниципальным образованиям в настоящее время используется редко, оно заменяется понятием «межбюджетные отношения». На наш взгляд, последнее неточно. С нашей точки зрения, межбюджетные отно­шения есть форма выражения бюджетной политики, а бюджетное плани­рование — практическая реализация данной политики. Поэтому право­мерно говорить именно о бюджетном планировании в муниципальных образованиях.

Бюджетное планирование в части доходов в муниципальных обра­зованиях в зависимости от установившейся практики может осущест­вляться по нескольким вариантам.

В соответствии с традиционным вариантом бюджетного планирова­ния за основу при расчете общей суммы бюджетных расходов муници­пального образования принимаются условно-нормативные суммы, опре­деленные по каждому направлению местных расходов. Исходя из разме­ров расходов и планового дефицита бюджета, складывающихся на планируемый год, устанавливаются дифференцированные нормативы отчислений от доходов в местные бюджеты. При этом если собственных доходов недостаточно, разница компенсируется финансовой помощью.

Традиционный вариант бюджетного планирования в муниципаль­ных образованиях, основанный на покрытии плановых расходов, приме­нялся практически во всех регионах в начальный период перехода Россий­ской Федерации к рыночной экономике. В дальнейшем многие регионы перешли на другие варианты бюджетного планирования. Дело в том, что рассматриваемый вариант не был достаточно адаптирован к переходу на рыночные отношения и в планировании зачастую преобладал субъек­тивный подход при определении размера расходов местного бюджета и установлении нормативов отчислений по конкретным налогам.

Нормативно-долевой вариант планирования доходов бюджетов в муниципальных образованиях регионов, основанный на применении нормативно-долевой методики бюджетных расчетов, в качестве альтер­нативного традиционному в настоящее время нашел широкое примене­ние — более чем в 45 субъектах Российской Федерации.

Планирование доходов по нормативно-долевому варианту преду­сматривает ряд последовательных стадий формирования доходной части бюджетов.

В начальной стадии по региону устанавливаются нормативы отчис­лений от регулирующих налогов, единые для всех муниципальных обра­зований, и рассчитьтваются величины ожидаемых собственных доходов по конкретным муниципальным образованиям, т.е. определяется их доходный потенциал.

С учетом доходного потенциала по каждому муниципальному обра­зованию региона устанавливаются конкретные размеры сумм трансфер­тов, источником которых является региональный ФФПМО.

На последующей стадии планирования доходов местных бюджетов по названному варианту средства ФФПМО распределяются между муни­ципальными образованиями с учетом принятого норматива доходов на душу населения и в зависимости от величины собственных доходов на душу населения конкретно в каждом муниципальном образовании. При этом показатель величины потенциала территории по доходам, вели­чина собственных доходов на душу населения в муниципальных образо­ваниях играют определяющую роль.

Как видно, характерной особенностью нормативно-долевого вари­анта муниципального бюджетного планирования в части доходов явля­ется процедура установления конкретных сумм трансфертов из ФФПМО в зависимости от прогнозируемого доходного потенциала конкретной территории на предстоящий финансовый год.

Кроме названных вариантов доходный потенциал муниципальных образований может измеряться путем оценки возможных поступлений средств в целом по всем налогам на предстоящий финансовый год. Такая оценка доходного потенциала осуществляется методом экстраполяции данных о налоговых поступлениях, собранных натерриториях муниципа­литетов за предшествующие годы с учетом индекса ожидаемой инфляции, прогнозов изменения макроэкономических показателей и других факто­ров, влияющих на объемы налоговых поступлений с территории. Такой подход используется в настоящее время в ряде субъектов Федерации.

Вместе с тем измерение налогового потенциала территорий с помо­щью прошлых налоговых доходов в межбюджетных отношениях имеет свою негативную сторону, поскольку предрасполагает муниципалитеты к снижению собираемости налогов, к сокрытию части доходов, в целом лишает их заинтересованности в развитии собственной налоговой базы, так как чем ниже будут представлены показатели по собственным дохо­дам, тем больше средств они смогут получить на следующий год по линии межбюджетного выравнивания. В частности, в этих условиях из двух муниципальных образований с одинаковой налоговой базой и одинако­выми расходными потребностями на больший объем средств по линии межбюджетного выравнивания сможет претендовать то, в котором мень­ше было мобилизовано доходов, будь то вследствие более низкой соби­раемости налогов, необоснованного предоставления налоговых льгот или использования более низких ставок по налогам, в отношении которых органы местного самоуправления имеют право устанавливать ставку.

Для исключения подобных несоответствий налоговый потенциал, на наш взгляд, следует измерять исходя не из фактических налоговых поступлений в предшествующие годы, а в зависимости от налоговой базы, которой располагают муниципалитеты. Эта методика более сложная, чем экстраполяция прошлых поступлений, поскольку суммарная налоговая база муниципалитетов состоит из данных по собираемости отдельных налогов и достоверное измерение налоговой базы в целом требует нали­чия значительной информации по множеству показателей, тем не менее она предпочтительна. Так, измерение налогового потенциала террито­рии с помощью показателей, отражающих налоговую базу, не создает у муниципалитетов отрицательных стимулов, препятствующих росту со­бираемости налогов, как это происходит в случае использования в этих целях показателей фактических поступлений в предшествующие перио­ды, и тем самым вызывает у них заинтересованность повышать эффек­тивность использования располагаемой налоговой базы. Следует отме­тить, что при этом может оказаться неурегулированной ситуация, когда в муниципальном образовании отмечен рост налогового потенциала и предполагается соответствующее сокращение средств, направляемых из региона на бюджетное выравнивание. В данном случае, чтобы не лишать муниципалитеты заинтересованности в развитии своей нало­говой базы и обеспечении роста налогового потенциала, часть средств, передаваемых местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации в порядке межбюджетного регулирования, можно распределять между муниципалитетами в зависимости от степени развитости их налоговой базы, прироста налоговой базы, достигнутого в отчетном периоде роста мобилизации доходов в бюджетную систему или иных подобных пока­зателей, т.е. подходить к муниципалитетам дифференцированно.

Заинтересованность в повышении эффективности используемой налоговой базы в муниципалитетах, как правило, предполагает проведе­ние на территории регулирующих мер: повышение или снижение ставок налогов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления; пересмотр недостаточно обоснованных налоговых льгот или отказ в их предоставлении; введение или отмену действующих налогов и сбо­ров, устанавливаемых органами местного самоуправления; выявление и регистрацию в качестве плательщиков налогов в местный бюджет юри­дических лиц, вставших на налоговый учет на иной территории, но веду­щих экономическую деятельность на территории данного муниципаль­ного образования; сокращение теневой экономики, в том числе путем выявления незарегистрированных налогоплательщиков, розничных тор­говцев и т.д.

В целом, оценивая существующие варианты бюджетного планиро­вания в муниципальных образованиях в части доходов, на наш взгляд, можно сделать вывод, что предпочтительным является традиционный вариант, основанный на покрытии плановых расходов (дифференциро­ванный подход), но адаптированный к современным условиям развития экономики. Несомненно, что это позволит в дальнейшем планировать бюджеты от расходов.

Итоговое финансирование расходных потребностей муниципалите­тов формируется из двух слагаемых: финансирования переданных пол­номочий и финансирования собственно местных полномочий. Исполне­ние переданных государственных полномочий должно финансироваться с помощью целевых субвенций, а расходные потребности на исполнение собственных полномочий — за счет собственных доходов местных бюд­жетов и средств, передаваемых в местные бюджеты в порядке межбюд­жетного регулирования. В этом случае расходные потребности местных бюджетов на исполнение переданных им государственных функций долж­ны определяться в зависимости от численности групп населения, потре­бителей бюджетных услуг и нормативов расходов, установленных феде­ральным или региональным законодательством.

Расходные потребности муниципальных образований в настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации оцениваются «прямым счетом» на основе системы минимальных социальных стандартов. Как показывает практика, планирование бюджетных расходов по единым госу­дарственным стандартам без учета привязки к реальным доходам, которы­ми располагает данный регион, неизбежно приводит к превышению расходных потребностей над доходными возможностями. Кроме того, использование единых государственных стандартов в планировании бюджетных расходов приводит к возникновению у населения завышенных ожиданий относительно уровня бюджетных услуг, в то время как средств для предоставления услуг в таком объеме может оказаться недостаточно.

Отмеченные недостатки характерны в условиях использования еди­ных нормативов расходов, определенных исходя из желательного уров­ня предоставления бюджетных услуг, но без учета реальных возможно­стей бюджета. Использование же фактически сложившихся подушевых нормативов расходов для расчета расходных потребностей муниципали­тетов в настоящих условиях, на наш взгляд, более реально, оно позволит исключить рассогласования в бюджетной обеспеченности, однако при этом ориентиром подушевых нормативов расходов должны оставаться нормативы на основе государственных стандартов.

Альтернативным по сравнению с использованием нормативов рас­ходов является метод измерения расходных потребностей, связанный с использованием единого индекса бюджетных расходов (ИБР).

Индекс бюджетных расходов призван учитывать различия муници­пальных образований по численности потребителей бюджетных услуг, по стоимости предоставляемых бюджетных услуг, плотности населения на территории, вплоть до длительности отопительного сезона, транспорт­ной доступности И пр.

ИБР показывает относительную потребность отдельных муниципа­литетов в подушевых бюджетных расходах и рассчитывается как сумма индивидуальных индексов по всем статьям расходов с учетом соответ­ствующей доли данных видов расходов в общем объеме расходов мест­ных бюджетов. При этом главными статьями расходов, по которым рассчитываются индивидуальные индексы, являются расходы на содер­жание администрации конкретных муниципалитетов, расходы на обра­зование, здравоохранение и социальную сферу в пределах территории.

Укрупненно схема определения относительных потребностей муни­ципалитетов в бюджетных расходах на основании расчета индекса бюд­жетных расходов представляется следующей:

-— власти региона группируют муниципальные образования терри­тории по определенным признакам, например, но типу — городской или сельский, по транспортной доступности, численности населения или др.;

— для каждой установленной группы в отдельности рассчитывает­ся подушевой, средний по группе, уровень расходов;

—рассчитывается ИБР, одинаковый для всех муниципалитетов дан­ной группы, как отношение подушевого уровня расходов в группе к сред­нему по данному региону;

— последующее бюджетное выравнивание осуществляется с учетом ИБР группы соответствующего муниципального образования.

Существуют и другие методы оценки расходных потребностей муни­ципальных образований. Так, например, в Самарской области в ряде муни­ципальных образований используется вариант бюджетного планирова­ния, базирующийся на планировании расходов на основе смет. Сметное финансирование в данном случае представляется одним из видов бюд­жетного финансирования и заключается в планировании сумм расход­ных потребностей определенного хозяйствующего субъекта или отдель­ной административно-территориальной единицы исходя из рассчитанных норм денежных расходов, исчисленных на основе уровня фактических расходов, достигнутого в предшествующем году. К примеру, в Самар­ской области в Самаре и Тольятти все внутригородские районы не явля­ются в соответствии с уставами этих городов муниципальными образо­ваниями и, начиная с 1998 г., не составляют бюджеты, а планируют расходы на основе смет. Все средства, получаемые в результате сбора налогов и других обязательных платежей, доходы от муниципальной соб­ственности и прочие поступления зачисляются в городские бюджеты. Финансирование же районов осуществляется на основании смет расхо­дов, утверждаемых ежегодно в администрации города. На практике это дало положительные результаты. Сосредоточение всех финансовых воз­можностей в едином бюджете города позволило проводить единую финан­совую политику в этих городах, комплексно решать вопросы финанси­рования учреждений социально-культур ной сферы, городского хозяйства и, особенно, социальной поддержки граждан, ликвидировать встречные финансовые потоки внутри города. Б целом, учитывая практический опыт планирования расходов бюджетов в субъектах Федерации и оценивая существующие методы планирования бюджетов территорий, можно утверждать, что планирование расходов по стандартам, индексам, еди­ным нормам на душу населения недостаточно объективно, так как носит формальный, «нивелировочный» характер, лишь приблизительно учи­тывает специфику территорий, что в конечном итоге приводит к ошиб­кам в бюджетном планировании, необходимости перераспределения средств бюджетов в ходе их исполнения, нарушает сложившийся баланс в развитии территорий.

На наш взгляд, наиболее оптимальным вариантом планирования бюджетных расходов является нормативный с применением дифферен­цированных нормативов затрат по категориям населения, а не на душу населения, проживающего на данной территории. При этом финансовые, материальные нормативы должны устанавливаться на определенное вре­мя, например один раз на три-четыре года, с последующим пересмотром или корректировкой.

Кроме того, с нашей точки зрения, планирование расходов бюдже­тов должно предусматривать два этапа: планирование расходов бюдже­тополучателями и планирование расходов бюджетов финансовыми орга­нами. При этом значительное внимание необходимо уделять планирова­нию на первом этапе, так как экономическая оценка заявленных расходов, их целесообразность и научная обоснованность в итоге определяют эффективность расходов, запланированных в бюджет на новый финан­совый год. В данной связи приобретают важное значение вопросы совер­шенствования планирования расходов у бюджетополучателей и усиле­ния контроля за процессом планирования расходов со стороны финансо­вых органов.

В целях совершенствования методики бюджетного планирования и создания условий для планирования бюджетов от расходов мы счита­ем, что в субъектах Федерации необходимо проводить оценку результа­тивности и эффективности расходов бюджетов субъектов Федерации.

.

В качестве механизма повышения результативности и эффективно­сти расходов областного бюджета, на наш взгляд, необходима разработ­ка и внедрение в практику бюджетного планирования и контроля систе­мы числовых индикаторов отдельных направлений расходов областного бюджета (далее • — индикаторы), характеризующих объем, расходы, результативность, стоимость, эффективность бюджетных услуг, т.е. мето­дики оценки результативности и эффективности расходов областного бюджета.

Разработка индикаторов и их внедрение в бюджетный процесс позволят:

— формально закрепить целевые параметры по каждому структур­ному подразделению администрации области, ответственному за расхо­дование бюджетных средств, с разбивкой по отдельным направлениям расходов областного бюджета;

— осуществлять планирование достижения конкретных результатов по повышению результативности и эффективности бюджетных расхо­дов с использованием числовых критериев;

— анализировать тенденции изменения эффективности бюджетных расходов на протяжении ряда лет, а также выявлять причины, влияющие на указанные изменения;

— осуществлять работы по выборочному аудиту результативности и эффективности бюджетных расходов в случае обнаружения неблаго­приятных тенденций в изменении значений индикаторов результативно­сти и эффективности;

— публиковать информацию о результативности и эффективности бюджетных расходов, которая позволяет осуществлять широкий обще­ственный контроль за деятельностью органов государственного управ­ления Самарской области.

Для реализации данной методики каждый главный распорядитель бюджетных средств должен выделить в структуре деятельности перечень отдельных направлений расходов областного бюджета в рамках целевых статей и видов расходов областного бюджета, направленных на финан­сирование предоставления определенного типа бюджетных услуг насе­лению области, а также главным распорядителям бюджетных средств необходимо провести инвентаризацию отдельных направлений расходов областного бюджета и сформировать реестр отдельных направлений рас­ходов областного бюджета. Реестры отдельных направлений расходов областного бюджета передаются на согласование в департамент управ­ления финансами администрации области до начала формирования про­екта бюджета на очередной финансовый год.

Объем расходов по отдельным направлениям расходов областного бюджета рассчитывается главными распорядителями бюджетных средств

в пределах средств, определенных в соответствии со сценарными усло­виями функционирования экономики Самарской области на очередной финансовый год. На основе реестров отдельных направлений расходов областного бюджета, разрабатываемых главными распорядителями бюд­жетных средств, департаментом управления финансами администрации области должен создаваться сводный реестр отдельных направлений рас­ходов областного бюджета. Сводный реестр направлений расходов областного бюджета используется при разработке проекта областного бюджета на очередной финансовый год и в процессе его исполнения.

В рамках работ по созданию и ведению сводного реестра направле­ний расходов областного бюджета департамент управления финансами разрабатывает единую систему кодификации отдельных направлений расходов областного бюджета.

Разрабатываемые главными распорядителями бюджетных средств индикаторы должны удовлетворять следующим требованиям:

— • отражать целевой результат деятельности главного распорядите­ля бюджетных средств по отдельному направлению расходов областно­го бюджета (ориентация на достижение результата);

— представлять информацию, необходимую для оценки качества управления бюджетными расходами и оптимизации процедур принятия управленческих решений в бюджетной сфере;

—быть сопоставимыми между собой, т.е. позволять производить межотраслевые сравнения динамики изменения значений индикаторов (сопоставимость).

В соответствии с вышеизложенными требованиями по каждому отдельному направлению расходов областного бюджета должны разра­батываться индикаторы:

— объема, характеризующие объем произведенных бюджетных услуг в натуральном выражении;

— затрат, указывающие общий объем расходов на реализацию отдельного направления расходов областного бюджета;

— результативности, характеризующие качественные параметры достижения целевого результата отдельного направления расходов областного бюджета;

— стоимости, показывающие объем бюджетных расходов на произ­водство единицы бюджетных услуг;

— эффективности, отражающие объем финансовых средств, потра­ченных на достижение полученного целевого результата.

Данные типы индикаторов являются основными и должны быть раз­работаны для каждого отдельного направления расходов областного бюджета.

Однако в целях детального отражения различных аспектов деятель­ности главные распорядители бюджетных средств могут разрабатывать и использовать в практической деятельности по повышению результа­тивности и эффективности бюджетных расходов дополнительные инди­каторы.

Ответственность за разработку необходимого и достаточного перечня индикаторов возлагается на главных распорядителей бюджетных средств. Индикаторы утверждаются разработчиком и должны быть согласованы с департаментом управления финансами.

При планировании бюджетных расходов на очередной бюджетный год каждым главным распорядителем бюджетных средств должна быть проделана следующая работа в рамках деятельности, направленной на повышение результативности и эффективности бюджетных расходов.

На стадии формирования проекта бюджета на очередной бюджет­ный год для каждого отдельного направления расходов областного бюд­жета, которое финансировалось в отчетном году и предлагается главным распорядителем бюджетных средств к финансированию, в очередном финансовом году должны быть:

— четко сформулированы и изложены цели финансирования отдель­ного направления расходов областного бюджета;

— указан перечень основных, а при необходимости и дополнитель­ных индикаторов, характеризующих отдельное направление расходов областного бюджета, а также приведены методы расчета индикаторов и источники получения исходных данных;

— приведены отчетные (расчетные) значения каждого индикатора;

— приведена динамика изменения значений индикаторов на протя­жении трех последних бюджетных лет в табличной и графической форме;

— приведены содержательные обоснования причин, повлекших наблюдаемые тенденции изменения значений основных индикаторов;

— указаны предлагаемые и прогнозируемые значения индикаторов на очередной бюджетный год с необходимыми обоснованиями.

На стадии формирования проекта бюджета на очередной бюджет­ный год для каждого отдельного направления расходов областного бюд­жета, которое финансировалось из областного бюджета в отчетном году и не предлагается главным распорядителем бюджетных средств к финан­сированию в очередном бюджетном году, должны быть указаны причи­ны, повлекшие за собой принятие главным распорядителем бюджетных средств решения о прекращении финансирования указанного отдельного направления расходов областного бюджета в очередном финансовом году.

Изложенные выше данные по всем отдельным направлениям расхо­дов областного бюджета, реализуемым главным распорядителем бюд­жетных средств, должны быть сведены в отчет по анализу результатив­ности и эффективности бюджетных расходов (составляется каждым глав­ным распорядителем бюджетных средств).

В процессе формирования проекта областного бюджета на очеред­ной бюджетный год каждый главный распорядитель бюджетных средств должен представить губернатору области, в департамент управления финансами администрации области отчет по анализу результативности и эффективности бюджетных расходов. Все отчеты должны использо­ваться при формировании проекта областного бюджета на очередной финансовый год.

На стадии исполнения бюджета в течение текущего бюджетного года главные распорядители бюджетных средств должны ежеквартально вести текущий мониторинг значений индикаторов.

При возникновении существенных отклонений значений индикато­ров от запланированных главным распорядителем бюджетных средств должны предприниматься меры по корректировке сложившейся ситуа­ции. В случае необходимости департаментом управления финансами администрации области совместно с основным распорядителем бюджет­ных средств могут проводиться работы по аудиту результативности и эффективности деятельности по реализации соответствующего отдель­ного направления расходов областного бюджета.