2.4. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ РАСХОДОВ

— обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты Рос­сийской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и их террито­риальных органов;

— функционирование федеральной судебной системы;

— осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах {финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организа­циями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы Российской Федерации в международные организации и др.);

— национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;

• — фундаментальные исследования и содействие научно-техниче­скому прогрессу;

— государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

— государственная поддержка атомной энергетики;

— ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

— исследование и использование космического пространства;

— содержание учреждений, находящихся в федеральной собствен­ности или в ведении органов государственной власти Российской Феде­Рации;

— формирование федеральной собственности;

— обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации;

— компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат;

— пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

— проведение выборов и референдумов Российской Федерации;

— федеральная инвестиционная программа;

— обеспечение реализации решений федеральных органов государ­ственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

— обеспечение осуществления отдельных государственных полно­мочий, передаваемых на другие уровни власти;

— финансовая поддержка субъектов Российской Федерации;

— официальный статистический учет;

— прочие расходы.

Из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются сле­дующие расходы:

— обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

— обслуживание и погашение государственного долга субъекта;

— проведение выборов и референдумов внутри субъекта;

— обеспечение реализации региональных целевых программ;

— формирование государственной собственности субъекта;

— осуществление международных и внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации;

— содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъекта;

— обеспечение деятельности средств массовой информации субъекта;

— оказание финансовой помощи местным бюджетам;

— обеспечение осуществления отдельных государственных полно­мочий, передаваемых на муниципальный уровень;

— компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъекта Россий­ской Федерации;

— прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъек­та Российской Федерации.

Аналогично имеют место расходы, которые покрываются только средствами местных бюджетов. К ним относятся следующие расходы:

— содержание органов местного самоуправления;

— формирование муниципальной собственности и управление ею[39]

— организация, содержание и развитие учреждений образования здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств мас­совой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

— содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

— организация, содержание и развитие муниципального жилищно- коммунального хозяйства;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог мест­ного значения;

— благоустройство и озеленение территорий муниципальных обра­зований;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

— содержание мест захоронения, находящихся в ведении муници­пальных органов;

— организация транспортного обслуживания населения и учрежде­ний, находящихся в муниципальной собственности или в ведении орга­нов местного самоуправления;

— обеспечение противопожарной безопасности;

— охрана окружающей природной среды на территориях муници­пальных образований;

— реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

— обслуживание и погашение муниципального долга;

— целевое дотирование населения;

— содержание муниципальных архивов;

— проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

— • финансирование реализации иных решений органов местного само­управления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения.

Наряду с относительно четким разделением расходных полномочий по бюджетам бюджетной системы Российской Федерации имеют место совместно финансируемые расходы. К ним относятся:

— государственная поддержка отраслей промышленности (за исклю­чением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

— обеспечение правоохранительной деятельности;

— обеспечение противопожарной безопасности;

— научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно- изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

— обеспечение социальной защиты населения;

— обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и вос­производства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;

— обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвы­чайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

— развитие рыночной инфраструктуры;

— обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

— • обеспечение деятельности избирательных комиссий;

— обеспечение деятельности средств массовой информации;

— финансовая помощь другим бюджетам;

— прочие расходы.

Распределение указанных совместных расходов должно осущест­вляться по согласованию между органами власти территорий.

Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:

— ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

— ассигнования на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муници­пальным контрактам;

— трансферты населению, направленные на выплату населению средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, зако­нодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

— ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

— ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возник­ших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюд­жетных доходов;

— бюджетные кредиты юридическим лицам (с учетом налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);

— субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;

— инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь созда­ваемых юридических лиц;

— бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государ­ственным внебюджетным фондам;

— кредиты иностранным государствам;

— средства на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Важнейшая форма расходов •— это ассигнования на содержание бюджетных учреждений.

Бюджетные учреждения могут расходовать бюджетные средства по следующим направлениям:

— оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми догово­рами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

— перечисление страховых взносов в государственные внебюджет­ные фонды;

— трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с феде­ральными законами, законами субъектов Российской Федерации и пра­вовыми актами органов местного самоуправления;

— командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

— оплата товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Перспективы развития российской экономики неразрывно связаны с функционированием бюджетной системы на основе бюджетного феде­рализма, сочетающего интересы Федерации и ее субъектов, при этом важ­ная роль в совершенствовании бюджетных отношений отводится рефор­мированию расходов бюджетов всех уровней с целью их оптимизации и эффективности.

Сравнительно низкий удельный вес расходов на хозяйство (см. пара­граф 1.2) показывает, что государственный сектор экономики значитель­но сузился, т.е. государственная собственность не приумножается, а сокра­щается. Без наличия собственной экономической базы, а только за счет фискальной политики, на наш взгляд, государство не сможет в достаточ­ной мере обеспечить себя в долгосрочной перспективе необходимыми финансовыми ресурсами.

Необходима увязка бюджетов территорий с экономикой территорий как по доходам, так и по расходам. Нельзя бюджеты экономически раз­витых территорий превращать только в бюджеты социально-культурных мероприятий. Ослабление экономической функции власти приведет к под­рыву экономики территорий и государства в целом.

Расходы на хозяйство должны составлять, на наш взгляд, одно из ведущих мест в расходах бюджетов. Это объясняется важной ролью бюджета в решении основных экономических задач в государстве. С помощью бюджетных средств создаются финансовые предпосылки для совершенствования структуры производства, роста его эффективности, ускорения темпов научно-технического прогресса; бюджетные средства позволяют осуществлять меры по охране окружающей среды, рациональ­ному использованию и воспроизводству природных ресурсов.

Создание новых отраслей экономики, совершенствование террито­риальных пропорций в размещении производительных сил требуют и централизованного инвестирования денежных средств. Высокие тем­пы научно-технического прогресса, особенно в ключевых отраслях эко­номики, не могут быть обеспечены за счет использования только финан­совых ресурсов предприятий, организаций.

В ходе реформ в нашей стране произошло перераспределение части полномочий и ответственности между уровнями власти.

Резко упала дисциплина межбюджетных платежей. Власти всех уров­ней получили множество поводов для взаимных претензий, а значитель­ное число граждан оказались без гарантируемого государством социаль­ного минимума. В субъектах Российской Федерации остаются средства только для решения социальных задач, да и то на минимально доступ­ном уровне, что далеко от социальной достаточности.

Нехватка денежных средств в бюджетах территорий приводит к вынужденному отказу от финансирования большинства бюджетных рас­ходов, не относящихся к сфере жизнеобеспечения. Промышленная, инве­стиционная, инфраструктурная политика зачастую осуществляется на базе неденежных расчетов, в форме предоставления налоговых кредитов, частичного списания бюджетной задолженности или проведения заче­тов по взаимным финансовым обязательствам. Тактика опережающего сокращения расходов по отношению к недостаточному объему доход­ных поступлений способна на некоторое время смягчить проблему дефи­цита бюджетов, однако, на наш взгляд, в среднесрочной перспективе она породит устойчивые дисбалансы в бюджетной сфере, повлечет за собой рост задолженности по неисполненным обязательствам, подорвет базу для формирования бюджетных доходов будущих периодов.

Бюджетный кодекс РФ проблему разграничения полномочий пол­ностью не решил. Сфера «совместного финансирования» остается еще слишком широкой, бюджеты территорий перегружены финансовыми обязательствами, возложенными на них вышестоящими уровнями влас­ти без предоставления источников финансирования.

В отличие от разделения доходных источников разграничение рас­ходных полномочий до сих пор находится практически вне нормативно- правового регулирования, базируясь на унаследованных от советской практики подходах.

В связи с этим соответствующие разделы БК РФ должны быть пере­работаны.

В связи с изложенным очень важно оценить объективные потребно­сти каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах, т.е. провести вертикальное выравнивание, чтобы обеспечить все уровни бюд­жетной системы источниками финансирования, отвечающими их ответ­ственности и функциям.

В целом, на наш взгляд, чтобы достичь цели бюджетной политики (тактической или стратегической), которая определяется приоритетны­ми функциями власти в отдельные периоды развития территорий, необ­ходимо достичь разграничения расходных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Далее требуется законодательно закрепить механизм финансового обеспечения выполняемых муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий.

Кроме того, необходимо повысить ответственность законодательной и исполнительной власти за принимаемые в области бюджетные отно­шения. Законодательная и исполнительная власть должны вместе стре­миться к достижению определенной ими цели бюджетной политики, вытекающей из состояния экономики территории, заданных функций власти.

Исключительно важным является решение проблемы эффективно­сти расходов бюджетов. Эффективность расходов, оптимизация расхо­дов, оценка эффективности расходов — это одни из главных требований к расходам, которые находят отражение в последние годы в посланиях Президента Российской Федерации и в большинстве бюджетных посла­ний руководителей субъектов Федерации.

В советский период каждая статья расходов бюджетных средств прора­батывалась на предмет эффективности в процессе бюджетного плани­рования. Планирование расходов в бюджетных организациях происходи­ло по сметам, которые фактически являлись простейшими финансовыми планами. Чтобы расходование средств бюджетов по сметам было эффек­тивным, выполнялись важнейшие принципы сметного финансирования:

— строгий режим экономии в расходовании средств;

— отпуск средств не под план, а в меру выполнения запланирован­ных работ с учетом фактического использования ранее отпущенных средств;

— целевое финансирование бюджетных учреждений с учетом уста­новленных норм расходов;

— осуществление контроля со стороны вышестоящих ведомств и финансовых органов за правильным составлением смет и эффек­тивным использованием средств бюджетов учреждениями и организа­циями.

На. наш взгляд, данные принципы актуальны и для условий рыноч­ной экономики.

Если рассматривать проблему эффективности расходов в целом, то эффективность расходов бюджетных средств во многом определяется целевым расходованием средств бюджетополучателями. В то же время эффективность расходов непосредственно зависит от своевременности выделения бюджетных средств, от качества контроля за использованием средств по назначению. Так как от целевого расходования средств бюд­жетополучателями непосредственно зависит эффективность расходова­ния бюджетных средств, на наш взгляд, правомерно осуществлять пла­нирование расходов снизу, от бюджетополучателей, на основании установленных нормативов, индексов, по которым должны планироваться все статьи смет.

Децентрализованное планирование расходов бюджетов от бюдже­тополучателей под эгидой финансового управления (департамента) тер­риторий позволит достичь оптимизации расходов в бюджетах, добиться максимального соответствия расходов объективным потребностям бюд­жетополучателей. Оценка эффективности расходов сохранится за финан­совыми контролирующими организациями. В предлагаемом варианте планирования расходов бюджетов, на наш взгляд, нет противоречия функ­циям власти. Исполнительная власть исходя их функций власти, бюд­жетной политики определяет состав бюджетополучателей, последние же формируют оптимальную структуру расходов под руководством финан­сового управления (департамента) территорий. Таким образом, функции, полномочия власти будут определяющими при распределении бюджет­ных средств. Разграничение расходных полномочий по уровням бюджет­ной системы будет практически обеспечено необходимыми финансовы­ми ресурсами. Все это, несомненно, будет способствовать оптимизации, повышению эффективности бюджетных расходов.

Кроме того, по нашему мнению, при формировании бюджетной поли­тики в области расходов в субъектах Федерации в ближайшие годы необходимо:

— отказаться от порочной практики отраслевого лоббирования и зашиты интересов отдельных бюджетополучателей, перейдя к форми­рованию государственного подхода к распределению бюджетных средств, основанного на понимании необходимости комплексного развития тер­ритории;

— продолжить упорядочение системы социальных льгот и других социальных выплат, предусмотрев при этом замену большинства катего­риальных льгот, предоставляемых по региональному законодательству, адресными формами социальной поддержки населения;

— рассмотреть возможность сокращения в отдельных организациях и органах управления работников бюджетной сферы с обязательным усло­вием их трудоустройства;

— ускорить процесс перехода регионального и местного уровня управления к казначейскому исполнению бюджета, что позволит, в част­ности, исключить принятие бюджетными учреждениями несанкциони­рованных бюджетных расходов;

— создать условия для более рационального использования бюджет­ных средств на поставки продукции для областных государственных нужд на основе прозрачного механизма расходования бюджетных средств с конкурсным подходом к получению государственных заказов;

— • создать систему мониторинга результативности бюджетных рас­ходов с помощью качественных и количественных индикаторов, зало­жить в нее элементы стимулирования и заинтересованности руководите­лей — получателей бюджетных средств в повышении эффективности использования ресурсов;

— разработать основу для введения процедур ответственности руко­водителей органов местного самоуправления за принятие решений или бездействие, влекущие неэффективное использование бюджетных средств.

Все это позволит сократить неэффективные государственные расхо­ды, затраты и сконцентрировать бюджетные средства на приоритетных направлениях, вытекающих из бюджетной политики территорий.

На современном этапе социально-экономического развития Россий­ской Федерации, в ходе реализации экономических реформ совершен­ствование межбюджетных отношений является приоритетным направ­лением государственной бюджетной политики. При этом определение общих ориентиров бюджетной политики в субъектах Федерации должно базироваться на понимании того, что экономическая, политическая и со­циальная стабильность муниципальных образований непосредственно влияет на устойчивость и жизнеспособность всего государства.

Поскольку федерация (федеративное государство) — это сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований (субъектов федерации), обладающих правом самоопределения и само­управления, постольку именно для данной формы государственного устройства особое значение имеют вопросы межбюджетных отношений. Для России как государства, основанного на федеративных принципах, понятия федерализма, федеративных отношений имеют на настоящем эта­пе его развития крайне актуальную значимость. Формирование государ­ственной региональной политики, основывающейся на принципах феде­рализма, является одной из центральных проблем современного российского общества.

Вопросы бюджетного федерализма, межбюджетных отношений в настоящее время находятся в центре внимания экономистов, полити­ков. В основном в научной литературе бюджетный федерализм рассмат­ривают как отношения по разграничению бюджетных прав и полномо­чий, налогов и расходов между федеральным, региональными и местными бюджетами, или как совокупность принципов и механизмов бюджетно- налоговых отношений между различными уровнями государственной власти и управления.

Представляет интерес, на наш взгляд, развернутое определение бюд­жетного федерализма А.Г. Игудина. Он рассматривает федерализм вооб­ще как отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той мере, в какой они в наибольшей степени обеспечивают единство обществен­ных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них административно-территориаль­ных образований. Бюджетный федерализм выражает эти же отношения на той же основе в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральными бюджетами и бюджетами субъектов Федерации, а также внутри последних между региональным бюджетом и местными бюджетами.

В достаточно четком определении В.Н. Федоткина, на наш взгляд, правильно подчеркивается роль государства и экономической политики в бюджетном федерализме (чего нет в определении А. Г. Игудина): бюд­жетный федерализм — это система отношений между органами власти разных уровней по поводу формирования и расходования бюджетных средств. В основе этой системы — важнейшие особенности социально- экономической политики в государстве и используемых им методов управления на всех уровнях.

Несмотря на разные {в основном по объему) определения бюджет­ного федерализма, общим является то, что бюджетный федерализм эко­номически реализуется через установленную систему межбюджетных отношений.

В современной России вопросы сущности и механизмов реализации межбюджетных отношений на всех уровнях власти стоят особенно акту­ально и остро. Вместе с тем в научной литературе существует на сегодня множество определений понятия «межбюджетные отношения». За раз­личиями в определении следуют и различия в объеме понятия и степени охвата проблем и вопросов.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации дается определение межбюджетным отношениям следующим образом: «Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления». Нормативный акт содержит доста­точно строгое и простое определение. Но, очевидно, нормативный акт и должен содержать именно такого рода определение, позволяющее чет­ко определить конкретные, практические области его действия.

По мнению А.Г. Игудина, в расширенной трактовке межбюджетные отношения — это отношения между органами власти по поводу разграни­чения на постоянной (долговременной) основе видов расходов и доходов (полностью или частично), поступающих в бюджетную систему страны, а также нормативного распределения регулирующих налогов на времен­ной основе и перераспределения средств между бюджетами в целях тер­риториального выравнивания до уровня государственных номинальных

і

социальных стандартов и с учетом налогового потенциала территории

Такая расширенная формулировка позволяет представить межбюд­жетные отношения в виде двух блоков (рис. 2.2).

Межбюджетные отношения

Рис. 2.2. Система межбюджетных отношений

На наш взгляд, данная трактовка межбюджетных отношений пред­ставляет интерес и несомненно имеет ярко выраженный углубленный характер.

Столь же углубленный характер имеет формулировка А. С. Петрух- нова, предлагающего ввести в научно-практический оборот понятие «отношения и механизм межбюджетного взаимодействия» с целью более четкого разграничения и объединения в общую группу родственных, но не однозначных понятий собственно межбюджетных отношений и отношений межбюджетного регулирования[40]. Действительно, до сих пор в экономической литературе отсутствует четкое методологическое раз­граничение и обоснование характера их взаимосвязи. Введение катего­рии отношений межбюджетного взаимодействия позволяет решить эту проблему. Такие отношения включают в себя две группы отношений:

1) отношения между различными органами власти по поводу раз­граничения на постоянной основе доходов и расходов по звеньям бюд­жетной системы (межбюджетные отношения);

2) отношения по поводу отчислений от регулирующих доходов на временной основе нижестоящим бюджетам и перераспределения дохо­дов между звеньями бюджетной системы с целью территориального выравнивания и покрытия дефицита (межбюджетное регулирование).

Отношения межбюджетного взаимодействия составляют экономи­ческое содержание одноименного механизма. Он представляет собой организацию отношений межбюджетного взаимодействия в определен­ную систему форм и методов их реализации на основе принципов бюд­жетного федерализма. К таким принципам относятся принципы: един­ства общегосударственных, территориальных и личных интересов; сочетания централизма и децентрализма в области разграничения дохо­дов и расходов по звеньям бюджетной системы; бюджетной самосто­ятельности и ответственности органов власти каждого уровня; бюджет­ной (доходно-расходной) самодостаточности каждого звена бюджетной системы; активного участия субъектов Федерации в реализации бюджет­но-налоговой политики государства.

Таким образом, механизм межбюджетного взаимодействия, по мне­нию А.С. Петрухнова, состоит из двух элементов: системы межбюджет­ных отношений и системы межбюджетного регулирования, содержание которых представлено на рис. 2.3.

Основными направлениями бюджетной политики, направлен­ной на создание эффективного механизма межбюджетного взаимо­действия, следует считать следующие: реструктуризацию бюджетной системы с позиций рационального закрепления за каждым ее уровнем доходных и расходных полномочий с ориентацией на собственные нало­говые источники при формировании территориальных бюджетов, а не на финансовую помощь; сбалансирование прав и обязанностей

органов государственной власти и местного самоуправления; законода­тельное закрепление на федеральном уровне бюджетных полномочий во взаимоотношениях между субъектами Российской Федерации и муни­ципалитетами; разработку единой рациональной методологии определе­ния финансовой помощи региональным и местным бюджетам; установ­ление единых регламентов деятельности органов власти всех уровней в бюджетном процессе.

На наш взгляд, межбюджетные отношения — это отношения между органами власти Российской Федерации всех уровней по поводу форми­рования и использования бюджетных средств, сочетающие интересы всех органов власти.

Появление проблем межбюджетных отношений в современной России связано с переустройством государства на федеративной основе. До 1991 г. в РСФСР, как и в других союзных республиках бывшего СССР, имелся государственный бюджет, в состав которого входил республи­канский бюджет РСФСР, государственный бюджет автономных респуб­лик и местные бюджеты. Причем каждый бюджет нижестоящего уровня в обязательном порядке включался в бюджет вышестоящего уровня. В свою очередь государственные бюджеты союзных республик включа­лись в состав государственного бюджета СССР.

Несмотря на то что бюджеты республик и включились в еди­ный Госбюджет СССР, они не утратили своей некоторой обособлен­ности от союзного бюджета. Они входили в Госбюджет как самосто­ятельные единицы, утверждались Верховными Советами каждой из республик и исполнялись государственными органами соответству­ющих республик. Органы государственной власти на любом уровне имели право самостоятельно утверждать бюджет и окончательно определять его объем по доходам и расходам с учетом установленных сверху пока­зателей бюджетного регулирования и имевшихся у них финансовых возможностей.

Определенные проявления бюджетного федерализма наблюдались и в процедуре нормативных отчислений от регулирующих налогов. Тер­риториальный бюджет мог получать свою долю по утвержденному нор­мативу отчислений. Таким образом, определенные элементы бюджетно­го федерализма существовали в России и до начала 90-х годов. Это свидетельствует о некоторой преемственности в развитии бюджетного федерализма в России.

Закон «О государственной бюджетной системе РСФСР на 1991 год» предусматривал формирование бюджетов всех уровней на качественно новыхпринципах:

— самостоятельности всех видов бюджетов;

— увеличения доходной базы бюджетов национально-государствен­ных и административно-территориальных образований на основе расши­рения компетенции соответствующих советов;

— перехода на нормативные основы взаимоотношений между выше­стоящими и нижестоящими бюджетами;

— формирования бюджетов на основе доходов, а не намечаемых расходов.

Главной особенностью формирования бюджетов на 1991 г. являлась коренная перестройка бюджетной системы России, новые финансовые взаимоотношения между Федерацией, субъектами Федерации и органа­ми местного самоуправления. В этих условиях бюджетная система России стала включать в себя несколько тысяч самостоятельных бюджетов, в том числе республиканский бюджет РСФСР, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Таким образом, с 1991 г. в России начала действо­вать государственная бюджетная система вместо государственного бюд­жета. Началась децентрализация бюджетной системы страны. Построе­ние межбюджетных отношений шло одновременно со становлением бюджетной системы страны и становлением федеративной Российской государственности.

В октябре 1991 г. был принят Закон «Об основах бюджетного про­цесса и бюджетного устройства в РСФСР». Доля региональных и мест­ных бюджетов в доходах консолидированного бюджета резко возросла, но при этом на бюджеты нижних уровней бюджетной системы оказались возложены расходы, прежде финансировавшиеся из российского и даже союзного бюджета. Принятые в этот период основополагающие для новой бюджетной системы законы (об основах бюджетного устройства и бюд­жетного процесса, об основах налоговой системы, о бюджетных правах субъектов Федерации) до конца не исполнялись. Ряд субъектов Федера­ции фактически получили особый бюджетный статус. Эволюция меж­бюджетных отношений в основном шла на основе неформального торга и индивидуальных согласований между центром и регионами.

В конце 1993 — начале 1994 гг. проведена первая реформа межбюд­жетных отношений. Были расширены налоговые права региональных и местных властей. Именно к этому периоду относится разработка первых формализованных процедур и критериев распределения средств из Фон­да финансовой поддержки регионов (ФФПР). Начался процесс бюджет­ного выравнивания регионов.

Взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации формируются начиная со II квартала 1994 г. на основе оказания им помощи из федерального ФФПР. Назван­ный Фонд образован на основании Указа Президента РФ от 22 декаб­ря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Россий­ской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Россий­ской Федерации в 1994 году».

В соответствии с данным Указом Правительству РФ предписывалось по согласованию с субъектами Российской Федерации утвердить и ввести в действие со П квартала 1994 г. порядок формирования и использования указанного фонда, предусматривающий единые правила определения размеров финансовой помощи регионам, установление прямой зависи­мости между объемами этого Фонда и доходами республиканского бюд­жета Российской Федерации. Одновременно были введены и единые для бюджетов всех регионов размеры отчислений от федеральных налогов (налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, акцизов, подо­ходного налога с физических лиц).

Механизм межбюджетных отношений в виде трансфертов был при­зван обеспечить в Российской Федерации установление единой методо­логии бюджетного регулирования и устранение субъективного подхода к формированию в первую очередь взаимоотношений федерального бюд­жета с бюджетами субъектов Федерации.

В 1994 г, ФФПР был сформирован в размере 22% от фактической суммы НДС (в 1995 г. — 27%) и финансовая помощь (трансферты) из этого фонда предоставлялась регионам, которые получали статус «региона, нуждающегося в поддержке» или «региона, особо нуждающе­гося в поддержке».

Регионом, нуждающимся в поддержке, являлся регион, у которого по данным базового (1993) года в условиях планируемого года сумма доходов (закрепленных и регулирующих), поступающих, в бюджет регио­на, в расчете на одного жителя (душевой бюджетный доход) ниже сред­него душевого дохода за этот же период.

Регионом, особо нуждающимся в поддержке, являлся регион, у кото­рого бюджетные доходы, исчисляемые в указанном выше порядке, не являлись достаточными для покрытия текущих расходов базового года, скорректированных на соответствующие дополнительные расходы, пре­дусматриваемые законодательством Российской Федерации в прогнози­руемом периоде.

Общий порядок образования федерального ФФПР и оказания финан­совой помощи регионам в виде трансфертов был сохранен и в последу­ющие годы с некоторыми изменениями по формированию его доходной части.

Процесс бюджетного реформирования до этого времени не затраги­вал самый нижний уровень бюджетной системы — местные бюджеты. 1997—1998 гг. стали периодом углубления кризиса межбюджетных отно­шений и одновременного вызревания предпосылок для их реформирова­ния. С одной стороны, началось реформирование местных финансов, принят Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», приняты БК РФ и общая часть НК РФ. С другой стороны, межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношениях властей разного уровня, возросла несбалансированность региональных и местных бюджетов. Возникла острая необходимость разработки правил и формализованных процедур взаимоотношений бюджетов разных уровней (рис. 2.4).

В 1999 г. в России наступает новый этап реформирования межбюд­жетных отношений. Вступает в силу часть вторая Налогового кодекса РФ. Происходит консолидация в федеральном бюджете внебюджетных фондов и на них распространяется налоговое законодательство. Прини­мается Концепция реформирования межбюджетных отношений в Россий­ской Федерации в 1999—-2001 гг.

В Российской Федерации идет активный процесс по укреплению бюджетного федерализма, оптимизации и совершенствованию межбюд­жетных отношений. Это процесс длительный и сложный. Для его уско­рения, на наш взгляд, целесообразно использовать опыт бюджетного федерализма, накопленный в экономически развитых странах: США, Германии, Канаде и др.

Так, в США бюджетный федерализм проявляется в том, что пра­вительства штатов формируют собственные бюджеты, получая средст­ва из федерального бюджета, и потом значительные суммы пере­распределяют местным органам, которые получают также субсидии непосредственно и из федерального бюджета. Характерной особенностью американской системы разграничения доходов внутри бюджетной системы является четкое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления. Примечательно, что после Второй мировой войны возросла роль федерального бюджета США в финансировании программ социального и экономического развития территорий штатов.

«Особенность германской бюджетной системы состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти (центра, земель, общин) фор­мируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов.

В бюджетной системе ФРГ используется сложный механизм верти­кального (между центром, землями и общинами) и горизонтального выравнивания (между центром, землями и общинами), для чего исполь­зуются совместные налоги в зависимости от численности населения. Четверть поступлений богатых земель идет в фонд субсидирования бед­ных земель. Используются также 2% отчислений от НДС.

Выравнивающая субсидия рассчитывается таким образом, чтобы доходы каждой из земель были бы не менее 92% от среднего показателя суммы земельных налогов и доли земель в подоходном и корпоративном налоге в расчете на одного жителя. Подушевые расходы местных бюд­жетов увеличиваются с увеличением плотности населения, для чего при­меняются коэффициенты численности»[41].

Бюджетный федерализм в Канаде сочетает и американскую, и герман­скую системы межбюджетных отношений. Он характеризуется высоким уровнем децентрализации, самостоятельностью штатов при формирова­нии и использовании бюджетных средств, при этом со стороны феде­ральных властей значительное внимание уделяется выравниванию их эко­номического развития.

В Швейцарии бюджетный федерализм существует еще со Средних веков. Кантоны наделены значительным суверенитетом, они имеют соб­ственные налоги, как и каждый уровень власти. В то же время кантоны получают и различные субсидии от федерального правительства с целью выравнивания экономического положения.

Таким образом, в результате краткого обзора видно, что несмотря на различия в системах бюджетного федерализма высокоразвитых стран, в этих системах реализованы важные рациональные положения, заслу­живающие внимания:

— высокий уровень децентрализации;

— самостоятельность федеральных образований при формировании и использовании бюджетных средств;

— значительное влияние центральной власти на выравнивание эко­номического развития федеральных образований;

— строгое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления;

— преобладание трансфертов общего назначения.

Большое внимание в ежегодных бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, как и в бюджетных посланиях руководителей субъектов Российской Федерации, отводится вопросам совершенствова­ния межбюджетных отношений соответственно на федеральном и регио­нальном уровнях.

Как правило, межбюджетные отношения в регионах во многом опре­деляются нормативами отчислений в региональный бюджет и в бюд­жеты городов и районов от сумм доходов, поступающих в бюджет регио­на. Их соотношение определяется основными направлениями бюджетной политики, проводимой в регионе. Это, в частности, характерно для Самар­ской области — одной из крупнейших по экономическому потенциалу.

Наряду с установлением оптимальных и стабильных нормативов отчислений в региональные бюджеты и, соответственно, в местные бюд­жеты межбюджетные отношения в регионах определяются условиями формирования и распределения Фонда финансовой поддержки муници­пальных образований (ФФПМО).

В большинстве регионов по аналогии с федеральным уровнем ФФПМО создается по ежегодно утверждаемому нормативу отчислений от объема доходов, поступающих в региональный бюджет. При этом в число источников ФФПМО входит трансферт, поступающий из ФФПР, если он предусмотрен на федеральном уровне.

Отмечаются различные подходы к формированию ФФПМО в регио­нах. Так, в некоторых регионах (республики Адыгея, Бурятия, Тува; Ивановская, Сахалинская области и др.) ФФПР является единственным источником формирования ФФПМО. В других регионах доля трансфер­та из ФФПР в ФФПМО колеблется в различных пределах. В ряде субъек­тов Российской Федерации для формирования ФФПМО используются дополнительные источники. Например, в Архангельской области в 1998 г. ФФПМО был образован за счет 24,5% поступивших в областной бюджет НДС, налога на прибыль, налога на имущество; в Еврейской автономной области в 1999 г. — за счет 50% налога на прибыль и 50% НДС, зачис­ленных в областной бюджет; во Владимирской области в 2000 г. — за счет 80% трансферта из ФФПР и поступивших в областной бюджет 24,5%

налога на прибыль, а также акцизов на спирт, водку и ликероводочные

1

изделия, налога на имущество .

Использование в практике образования ФФПМО различных подхо­дов дает основание рекомендовать субъектам Федерации выбор вариан­та, который лучше отвечает условиям и поставленным целям в конкрет­ном регионе.

Так, например, в Самарской области переход на новый вариант формирования межбюджетных отношений в части доходов с примене­нием нормативно-долевой методики был осуществлен с 1 января 1999 г. Это решение было обусловлено благоприятными особенностями Самар­ской области, в первую очередь отсутствием в области серьезных внутрирегиональных, экономических, географических и климатических различий.

Характерно, что в 1999—2001 гг. в Самарской области выравнива­ние доходов территорий осуществлялось за счет распределения только одного фонда — ФФПМО, а начиная с 2002 г. таких фондов стало два: ФФПМО и Фонд реформирования муниципальных финансов (ФРМФ).

По результатам расчета ФФПМО области осуществляются поэтап­ная процедура выравнивания доходов территорий и определение конкретных сумм трансфертов для каждого муниципального образо­вания. Как это происходит практически, рассмотрим на примере Самар­ской области.

В целях объективного распределения фонда и стимулирования рос­та доходов муниципальных образований за базу расчета берется показа­тель налогового потенциала муниципального образования по собствен­ным доходам. Он рассчитывается по формуле

НП2002 НД3(№0 ± И2оомооо! (2-5)

где НП2й2 — налоговый потенциал муниципального образования на 2002 г.;

НДгооо — налоговые доходы муниципального образования исходя из начис­лений налогов в 2000 г. с учетом единых нормативов, зачисляемых в местный бюджет;

И^мзпи» — основные изменения налогового законодательства в 2002 г. по срав­нению с 2000 г. (перевод НДС на федеральный бюджет, отмена нало­га на содержание жилфонда, введение 5%-ный муниципальной став­ки налога на прибыль).

Как видно из формулы, в качестве основы определения налогового потенциала взят 2000 г. Это объясняется тем, что в соответствии с п. 6 ст. 9 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправ­ления» «фактическое увеличение собственных доходов местных бюдже­тов в текущем финансовом году не может служить основанием для сни­жения на следующий финансовый год долей (в процентах) средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований». Таким образом, в качестве основы расчета не может быть взят текущий год (2001) или какой-либо его период, а также прогноз доходов на 2002 г., базирующийся на основе оценки исполнения бюджета 2001 г.

В целях учета особенностей муниципальных образований рассчи­тывается сводный индекс затратности. Он определяется в отдельности для каждого муниципального образования следующим образом:

СИЗ = ИЗтрацсп х 0,081 + ИЗС0Ц+вдрт х 0,091 + 0,828, (2.6)

где СИЗ — сводный индекс затратности;

ИЗтрд^п — индекс затратности по транспорту; рассчитывается как сумма вли­яния равновеликих долей трех факторов:

— отношения площади муниципального образования к площади тер­ритории среднестатистического муниципального образования;

— отношения коэффициента удаленности муниципального образо­вания от г. Самары к среднему показателю по области;

— других факторов, взятых за единицу для всех муниципальных образований;

И3н,ц+ щрш — индекс затратности по социальной политике и здравоохранению;

рассчитывается исходя из отношения доли лиц нетрудоспособно­го возраста к среднему показателю по области; 0,081; 0,091 — коэффициенты но транспорту, социальной политике и здравоох­ранению. Определяются исходя из доли соответствующих факти­ческих расходов в общем объеме расходов в целом в бюджетах всех муниципальных образований за 2001 г.;

0,828 — оставшаяся часть: I- (0,081 + 0,091), Распределяется пропорцио­нально численности населения.

Показатель налогового потенциала муниципальных образований корректируется на показатель сводного индекса затратности:

(2.7)

Г^ТТП^..,.,___ п — показатель налогового потенциала, скорректированный на свод­ный индекс затратности (приведенный).

Определяются доходы на душу населения для каждого муниципаль­ного образования.

ДДН ■ НН прккденыый - ^ ^ -У.'".*

(2.8)

где ДДН — бюджетные доходы на душу населения; рассчитываются исходя из налогового потенциала бюджета муниципального образования; ЧНгос, — среднегодовая численность населения муниципального образова­ния за 2002 г.

Устанавливается коэффициент равномерности выравнивания дохо­дов —• в размере 0,8. Коэффициент теоретически может меняться от 0 до ]. При использовании коэффициента 0 будет отсутствовать выравни­вание, при коэффициенте 1 будет происходить абсолютное выравнива­ние у всех муниципальных образований до одного уровня. В первом случае будет отсутствовать финансовая поддержка нуждающихся терри­торий, во втором — нельзя будет достичь стимулирования роста дохо­дов муниципальных образований, т.е. снижение этого показателя будет способствовать росту дифференциации, а увеличение коэффициента — уменьшению дифференциации.

Методом итераций (подбора параметра) определяется показатель х, при котором ФФПМО распределяется полностью.

ДДН,)х0,8хЧН1ЯИ( =ФФПМО(1 041 593 тыс. руб.), (2,9)

ы

где г — конкретное муниципальное образование; п — число муниципальных образований (37);

х — расчетный показатель выравнивания доходов (определяется мето­дом итераций). Расчет ведется для ДДН,- < х. На 2002 г. показатель д-составил 1922,4 руб./чел. На основании полученных показателей определяется финансовая помощь для каждого муниципального образования.

ФП, = (1922,4-ДДН,) х 0,8 х ЧНг0№, (2.10)

где ФЦ. — финансовая помощь конкретному муниципальному образованию. Расчет ведется для тех муниципальных образований, у которых ДДН,< 1922,4 руб./чел.

Таким образом, ФФПМО распределяется в виде финансовой помо­щи среди муниципальных образований с установлением выровненных доходов на душу населения с учетом дифференциации затратности и доходности муниципальных образований.

У всех муниципальных образований, у которых показатель доходов на душу населения, скорректированный на индекс затратности, оказался ниже расчетного показателя выравнивания доходов (1922,4 руб./чел.), предусматривается выделение трансфертов.

На завершающем этапе производится расчет показателя самодоста­точности — удельного веса собственных доходов (собственного налого­вого потенциала) в общей сумме установленных доходов с учетом транс­ферта для каждого муниципального образования.

ФП), (2.11)

где Сд — показатель самодостаточности.

Исходя из данного показателя на 2002 г. определились четыре груп­пы муниципальных территорий по признаку с а недостаточности:

— самодостаточные территории, Сд = 100% — города Самара, Тольятти, Жигулевск;

— территории, нуждающиеся в финансовой поддержке, Сд > 50% — города Сызрань, Новокуйбьшгевск, Отрадный, Кинель, Похвистнево и пять районов;

-—территории, особо нуждающиеся в финансовой поддержке, 20%налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

В принятой Правительством Программе развития бюджетного феде­рализма в РФ на период до 2005 г. предусмотрено, прежде всего, обеспе­чить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов Россий­ской Федерации и местного самоуправления принимать самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбаланси­рованного разграничения расходных полномочий и доходных источни­ков, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов Российской Федерации и муни­ципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.

До тех пор пока органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не будут обладать законодательно установ­ленной налогово-бюджетной автономией, они не будут заинтересованы в эффективном управлении общественными финансами, реструктуриза­ции бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономи­ческого развития соответствующих территорий. Только законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для реальной, поддерживаемой четкими правовыми механизмами ответствен­ности органов власти субъектов и местного самоуправления за результа­ты своей финансовой и социально-экономической политики.

Одновременно для органов власти субъектов Российской Федера­ции и местного самоуправления необходимо формировать и поддержи­вать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду, а также «жесткие» бюд­жетные ограничения, ставящие указанные органы власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики.

В то же время резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспечен­ности, а также значительные социальные обязательства государства пред­полагают увеличение размеров финансовой помощи субъектам Россий­ской Федерации из федерального бюджета, что в кратко- и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов.

Формируемая система межбюджетных отношений должна базиро­ваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников. Программа исходит из недопустимости применения для отдельных субъектов Российской Федерации и муници­пальных образований особого порядка формирования доходов, финан­сирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов или предоставления финансовой помощи. Необходимо отказаться от подпи­сания двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отноше­ний. Действующие соглашения должны выполняться в части, не про­тиворечащей федеральному законодательству и не нарушающей равноправия субъектов Российской Федерации.

Обобщая результаты предыдущего исследования и ориентируя их на будущее, следует выделить следующие приоритетные направления стратегического реформирования межбюджетных отношений:

— разработка механизмов децентрализации бюджетных отношений, обеспечения бюджетной самостоятельности и самодостаточности регио­нов и их территорий, учитывая специфику построения бюджетного феде­рализма в России;

— разработка бюджетных механизмов приведения в соответствие между собой государственного и бюджетного устройства, переход к фор­мированию на этой основе Государственного бюджета Российской Феде­рации, консолидированного как по вертикали государственной власти, так и по горизонтальному принципу;

— справедливое и четкое разграничение бюджетных полномочий на су б федеральном уровне; более широкое использование принципов раз­деления ставок и (или) дифференциации нормативов отчислений по регу­лирующим налогам;

— переход в межбюджетном регулировании от системы трансфер­тов к системе субсидий и субвенций.