ГЛАВА 19. Правовые основы межбюджетных отношений в Российской Федерации

знать

— понятие межбюджетных отношений;

— принципы межбюджетных отношений;

— основы бюджетного федерализма в РФ;

— критерии разграничения расходных полномочий;

уметь

— охарактеризовать основные принципы разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти;

— привести примеры переданных полномочий, установленных феде­ральным законодательством;

владеть навыками

— определения механизмов вертикального и горизонтального бюд­жетного выравнивания.

Ключевые понятия

Межбюджетные отношения, бюджетный федерализм, механизм вер­тикального бюджетного выравнивания, переданные полномочия, меха­низм горизонтального бюджетного выравнивания

Правовые основы регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации заложены прежде всего в Конституции РФ, БК и НК.

Вопросы межбюджетного регулирования на субнациональном уровне также регулируются Федеральными законами от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Межбюджетные отношения — взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулиро­вания бюджетных правоотношений, организации и осущест­вления бюджетного процесса.

Само понятие бюджетного федерализма законодательно не закреплено. По существу, бюджетный федерализм представляет собой общие принципы и механизмы бюджетного устройства в федеративном государстве. Сущность бюджетного федерализма заключается в построении бюджетных отношений на основе прин­ципов, которые позволяют в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы федерации с интересами ее субъек­тов и органов местного самоуправления.

В своей книге «Бюджетная реформа в России. От управления затратами к управлению результатами» один из авторов Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. А. М. Лавров выделяет следующие основные принципы бюджетного федерализма:

— равноправие субъектов РФ в их налоговых и бюджетных вза­имоотношениях с федеральным центром;

— самостоятельность бюджетов разных уровней;

— законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между органами власти и управления разных уровней;

— соответствие финансовых ресурсов каждого уровня бюджет­ной системы закрепленным за ним функциям;

— основанные на объективных критериях механизмы предо­ставления регионам финансовой помощи и территориального перераспределения бюджетных ресурсов;

— наличие оговоренных в законодательстве требований и про­цедур по поиску взаимоприемлемых решений по налоговым и бюд­жетным вопросам^[1].

Таким образом, основная идея бюджетного федерализма состоит в законодательном закреплении принципов сбалансиро­ванного разграничения расходных полномочий и доходных источ­ников между уровнями бюджетной системы.

На это указывают и принципы бюджетной системы РФ, закреп­ленные в БК, такие как:

1) принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюд­жетной системы РФ;

2) принцип самостоятельности бюджетов;

3) принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муници­пальных образований.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы подразумевает необходимость четкого разде­ления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по формированию доходов собственных бюдже­тов, а также по установлению и исполнению расходных обязатель­ств публично-правовых образований.

При этом принцип самостоятельности бюджетов означает не только права органов государственной власти и местного само­управления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, но и обязы­вает их к его выполнению.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муници­пальных образований тесно связан с двумя предыдущими прин­ципами, так как подразумевает разграничение расходных полно­мочий между бюджетами бюджетной системы, закрепление за ними доходных источников, а также определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответ­ствии с едиными принципами и требованиями БК.

Эффективная и справедливая система межбюджетных отноше­ний в том числе и прежде всего должна предусматривать:

—законодательно закрепленные, основанные на единых прин­ципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотноше­ния между центральными, региональными и местными органами власти;

— сбалансированное и взаимоувязанное разграничение между уровнями бюджетной системы расходных обязательств и доходов;

— возможность и заинтересованность для субнациональных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы исходя из интересов и предпочтений региональных (мест­ных) сообществ (бюджетно-налоговую автономию);

— объективную, формализованную и прозрачную систему бюд­жетного выравнивания;

— наличие стимулов для повышения эффективности управле­ния субнациональными финансами и, при необходимости, санк­ций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и зако­нодательно установленных требований^[2].

Эффективная система межбюджетных отношений сочетает в себе действие двух механизмов бюджетного выравнивания — вертикального и горизонтального.

Механизм вертикального бюджетного выравнивания пред­полагает:

1) закрепление за каждым уровнем бюджетной системы финан­сирования конкретных видов расходов, основанного на разделе­нии предметов ведения между уровнями власти;

2) разграничение ответственности между уровнями власти;

3) закрепление на долгосрочной основе за каждым уровнем бюд­жетной системы соответствующих доходных источников.

Соответственно, главной целью вертикального бюджетного выравнивания является достижение сбалансированности доходов и расходов каждого из уровней бюджетной системы. Таким обра­зом, система эффективных межбюджетных отношений, основан­ная на принципах бюджетного федерализма, прежде всего, бази­руется на двух основных аспектах:

— разграничении расходных полномочий и ответственности между бюджетами бюджетной системы;

— закреплении за бюджетами всех уровней бюджетной сис­темы доходных источников, необходимых для исполнения рас­ходных обязатель ст в.

При этом само понятие «расходные полномочия» включает в себя:

— нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов;

— обеспечение их финансовыми средствами;

— непосредственно осуществление финансирования (предо­ставления) обще ст венных услуг.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. были определены следующие кри­терии разграничения расходных полномочий между властями раз­ных уровней:

1) субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответст­вующих бюджетных услуг);

2) территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего рас­ходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюд­жетных услуг);

3) внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

4) эффект территориальной дифференциации (чем выше реги­ональные/местные различия в производстве и потреблении бюд­жетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

5) эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при про­чих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).

В основы разграничения расходных полномочий между бюдже­тами заложены положения Конституции РФ, которая предусмат­ривает разграничение предметов ведения и полномочия органов всех уровней власти.

Конституция РФ является первым и основным документом, рег­ламентирующим разграничение бюджетных полномочий между федеральным центром, субъектами РФ и органами местного само­управления. Однако она устанавливает лишь общие принципы раз­граничения предметов ведения межу властями разных уровней, не определяя при этом финансовые основы выполнения ими возложен­ных функций. Более конкретно сфера полномочий региональных и местных властей, а также экономические основы их функциониро­вания регламентированы следующими федеральными законами.

Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ закреплены общие принципы разграничения полномочий между федеральными орга­нами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ. Указанным Законом определен закрытый перечень воп­росов, решение которых относится к полномочиям органов государ­ственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет сред­ств собственного бюджета (за исключением субвенций из федераль­ного бюджета). Например, к таким вопросам относятся:

— поддержка сельскохозяйственного производства;

— строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального назначения;

—сохранение, использование и популяризация объектов куль­турного наследия;

— организация транспортного обслуживания населения авто­мобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

Вместе с тем осуществление таких полномочий может допол­нительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

Финансовое обеспечение полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ осуще­ствляется за счет средств собственных бюджетов.

Финансовые основы деятельности органов местного самоуправ­ления закреплены в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ, которым определен перечень вопросов местного значения для посе­лений, муниципальных районов и городских округов, а также уста­новлены полномочия органов местного самоуправления по реше­нию вопросов местного значения.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. При этом как федеральный бюджет, так и бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований предназначены для исполнения расходных обязательств соответствующего уровня бюд­жетной системы РФ (подробнее см. разд. 4 учебника). Порядок воз­никновения расходных обязательств Российской Федерации, субъ­ектов РФ и муниципальных образований изложен в БК.

Ключевая задача межбюджетного регулирования заключается не только в предоставлении органам власти субъектов и местного самоуправления расходных полномочий, но и обеспечения их необ­ходимыми финансовыми ресурсами, потому что до тех пор, пока региональные и местные власти не обладают законодательно уста­новленной налогово-бюджетной автономией, они не будут заин­тересованы в эффективном и прозрачном управлении общест­венными финансами и проведении структурных реформ. Данная задача решается посредством разграничения налоговых полномо­чий и доходных источников между уровнями власти.

Конституцией РФ определено, что установление общих прин­ципов налогообложения и сборов в Российской Федерации нахо­дится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Вместе с тем полномочиями в области налогообложения обладают и органы местного самоуправления.

Основы разграничения налоговых полномочий всех уровней власти регламентированы НК. Так, федеральные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действии только НК. Региональные налоги устанавливаются НК, вводятся в действие и прекращают дей­ствовать на территории субъектов РФ в соответствии с НК и зако­нами субъектов РФ о налогах.

При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъек­тов РФ определяются в порядке и пределах, которые предусмот­рены НК, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, а также налоговые льготы, осно­вания и порядок их применения.

В свою очередь, местные налоги устанавливаются НК и норма­тивными правовыми актами представительных органов муници­пальных образований о налогах, вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соот­ветствии с НК и нормативными правовыми актами представитель­ных органов муниципальных образований о налогах.

Наряду с этим Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 к вопросам местного значения поселения, муниципального района и городского округа отнесены полномочия по установлению, изме­нению и отмене местных налогов и сборов соответствующего муни­ципального образования.

Разграничение налоговых полномочий и доходных источни­ков между органами власти разных уровней в соответствии с кон­цепцией бюджетного федерализма должно базироваться на сле­дующих принципах:

— стабильность разделения доходов между уровнями бюджет­ной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечи­вающего заинтересованность органов власти субъектов и мест­ного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потен­циала соответствующих территорий;

— собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

— налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капита­лов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспорти­ровать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные обра­зования;

—разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уров­нями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;

— каждому муниципальному образованию должен быть гаранти­рован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодатель­ством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и меха­низмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципаль­ных образований);

— часть доходов от регулирующих налогов может (в установлен­ных федеральным законодательством случаях — должна) распреде­ляться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих региональные и местные особенности.

При разделении конкретных видов налогов и доходных источ­ников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:

1) стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот нало­говый источник и полномочия по его регулированию;

2) экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджет­ной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономиче­ской политики данного уровня власти;

3) территориальная мобильность налоговой базы: чем выше воз­можности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централиза­ции данных налоговых поступлений (доходов);

4) равномерность размещения налоговой базы: чем выше нерав­номерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

5) социальная справедливость: налоги, носящие перераспреде­лительный характер, должны быть в основном закреплены за феде­ральным уровнем власти;

6) бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финан­сирующий соответствующие услуги.

Нормативы зачисления налоговых и неналоговых доходов в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюд­жеты законодательно закреплены на долгосрочной основе в БК.

Следует отметить, что до внесения изменений в БК, вступивших в силу с 1 января 2008 г., нормативы распределения между бюд­жетами бюджетной системы РФ отдельных видов доходов (дохо­дов от сдачи в аренду земельных участков, государственная соб­ственность на которые не разграничена, штрафов за нарушение законодательства РФ) ежегодно утверждались федеральным зако­ном о федеральном бюджете. В настоящее время федеральные налоги и сборы, региональные и местные налоги, иные платежи, являющиеся источниками формирования доходов бюджетов бюд­жетной системы РФ, зачисляются на счета органов Казначейства России для их последующего распределения в соответствии с зако­нодательно установленными нормативами. Ранее данная норма ежегодно содержалась в федеральном законе о федеральном бюд­жете на соответствующий год.

Однако регулирование межбюджетных отношений усложня­ется в связи с тем, что законодательством РФ предусмотрена воз­можность передачи ряда полномочий Российской Федерации для осуществления органам власти субъектов РФ, а на региональном уровне — передача отдельных полномочий как Российской Федера­ции, так и субъектов РФ для осуществления органам власти муни­ципальных образований. Так, Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и субъектов РФ, могут передаваться для осущест­вления органам государственной власти субъектов РФ федераль­ными законами. При этом финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государ­ственной власти субъектов РФ, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ, обязательно должны содержать положения, определяющие способ (методику) расчета нормативов для опре­деления общего объема субвенций из федерального бюджета, пре­доставляемых бюджетам субъектов РФ для осуществления соот­ветствующих полномочий. Такими законами являются Федераль­ные законы от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 29.12.2006 № 258-ФЗ, от 18.10.2007 № 230-ФЭ, которыми регулируется передача полномочий Российской Федерации субъектам РФ и в отдельных случаях орга­нам местного самоуправления. Так, например, Федеральным зако­ном от 29.12.2006 № 258-ФЗ среди полномочий Российской Феде­рации, переданных на уровень субъектов РФ, были следующие:

— в области образования (осуществление контроля качества образования, лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъ­екта Российской Федерации, надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории субъекта Российской Федерации образовательными учреждениями);

— в области охраны здоровья граждан (осуществление контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохра­нения, а также лицензирование отдельных видов медицинской и фармацевтической деятельности);

— полномочия в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов.

Вместе с тем полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться законами субъекта РФ органам местного само­управления, если такое право предоставлено им федеральными законами.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЭ также предус­мотрен механизм передачи отдельных государственных полномо­чий на местный уровень.

Законами субъекта РФ в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Отдельными государственными полномочиями, передавае­мыми для осуществления органам местного самоуправления, явля­ются полномочия органов местного самоуправления, установлен­ные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопро­сам, не отнесенным к вопросам местного значения. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, передан­ных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соот­ветствующих бюджетов. При этом органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Разработкой государственной политики и нормативно-право­вым регулированием в сфере разграничения полномочий между уровнями власти занимается Минрегион России.

В соответствии с Положением о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.01.2005 № 40, в сферу полномочий Мин- региона России, в частности, входит:

— функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ;

— согласование федеральных целевых программ и ведомст­венных целевых программ в части, касающейся комплексного тер­риториального развития;

— осуществление прав государственного заказчика (государст­венного заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов РФ и муници­пальных образований;

— разработка и согласование методик выделения средств государ­ственной поддержки субъектам РФ и муниципальным образова­ниям и внесение их в Правительство РФ на утверждение;

— функции главного распорядителя бюджетных средств в отно­шении субсидий на развитие социальной и инженерной инфра­структуры субъектов РФ и муниципальных образований;

— мониторинг предоставления субсидий из федерального бюд­жета бюджетам субъектов РФ, достижения федеральными орга-

нами исполнительной власти — субъектами бюджетного плани­рования значений целевых показателей результативности предо­ставления субсидий и ведение реестра субсидий.

Для целей регулирования процесса разграничения расходных полномочий между уровнями власти необходимо не только за креп­ление доходных источников за соответствующими бюджетами, но и создание специальных механизмов бюджетного выравнивания посредством предоставления различных видов финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям.

Таким образом, происходит реализация механизма горизон­тального бюджетного выравнивания, целью которого является обеспечение единого уровня реализации конституционных прав граждан на получение определенного объема социальных услуг посредством предоставления финансовой помощи из федераль­ного бюджета нижестоящим бюджетам.