ГЛАВА З Правовые основы бюджетной системы

— понятие бюджетного права;

— бюджетные правоотношения;

— субъекты бюджетных правоотношений; уметь

— охарактеризовать исключительные полномочия Российской Феде­рации;

— привести примеры основных полномочий совместного ведения Рос­сийской Федерации и ее субъектов;

владеть навыками

— определения структуры бюджетного законодательства.

Нормы права, регулирующие отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием средств бюдже­тов бюджетной системы РФ, образуют один из разделов финансо­вого права — бюджетное право Российской Федерации. В данной главе раскрывается понятие бюджетного права, описаны основные виды бюджетных правоотношений. Приведена структура бюджет­ного законодательства РФ, рассмотрены основные положения Кон­ституции РФ, устанавливающие разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Особое внимание уделено БК, который прежде всего устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, определено его значение в орга­низации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной сис­темы РФ. В главе также описаны основы разграничения бюджет­ных полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, установленные нормами БК. Приведена и описана структура НК¹, его значение для регулиро­вания налоговой системы РФ.

Ключевые понятия

Бюджетное право, бюджетные правоотношения, субъекты бюджетных правоотношений, бюджетные полномочия Российской Федерации

Бюджетные отношения в государстве осуществляются на базе определенных правовых норм, совокупность которых представляет собой бюджетное право. Предметом регулирования бюджетного права являются бюджетные правоотношения.

При этом к бюджетным правоотношениям относятся:

— отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осущест­вления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирова­ния государственного и муниципального долга;

— отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проек­тов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполне­ния бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Субъектами бюджетных правоотношений выступают: Россий­ская Федерация и ее государственные органы, субъекты РФ и их органы государственной власти, муниципальные образования и органы местного самоуправления.

Отношения, возникающие между участниками бюджетного про­цесса в Российской Федерации в процессе составления, рассмотре­ния, утверждения и исполнения бюджетов, в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении, а также при осущест­влении государственного и муниципального финансового конт­роля, регулируются нормами бюджетного законодательства.

Структура бюджетного законодательства РФ закреплена поло­жениями БК.

¹ Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая от 05.08.2000 № 117-ФЗ.

Одним из основных источников бюджетного права в Россий­ской Федерации является Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (далее — Конституция РФ), которая устанавливает форму государственного устройства России и принципы взаимодействия Российской Феде­рации и ее субъектов. В частности, ст. 5 Конституции РФ установ­лено, что федеративное устройство России основано на ее государст­венной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Согласно Конституции РФ в ведении Российской Федерации нахо­дятся:

— принятие и изменение Конституции РФ и федеральных зако­нов, контроль за их соблюдением;

— федеративное устройство и территория России;

— регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

Рис. 3.1. Структура бюджетного законодательства РФ

— установление системы федеральных органов законодатель­ной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государст­венной власти;

— федеральная государственная собственность и управление ею;

— установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, эколо­гического, социального, культурного и национального развития России;

— установление правовых основ единого рынка; финансо­вое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

— федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; феде­ральные фонды регионального развития;

— федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сооб­щения, информация и связь; деятельность в космосе;

— внешняя политика и международные отношения Российс­кой Федерации, международные договоры РФ; вопросы войны и мира;

— внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

— оборона и безопасность; оборонное производство; опреде­ление порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

— определение статуса и защита государственной границы, тер­риториального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;

— судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процес- суальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнис­тия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регу­лирование интеллектуальной собственности;

— федеральное коллизионное право;

— метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наиме­нования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

— государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

— федеральная государственная служба.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

— обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, облас­тей, городов федерального значения, автономной области, авто­номных округов Конституции РФ и федеральным законам;

— защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопо­рядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

— вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

— разграничение государственной собственности;

— природопользование; охрана окружающей среды и обеспе­чение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

— общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

— координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

— осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

— установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

— административное, административно-процессуальное, тру­довое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законо­дательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

— кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

— защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

— установление общих принципов организации системы орга­нов государственной власти и местного самоуправления;

— координация международных и внешнеэкономических свя­зей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Президенту РФ предоставлено право издавать указы, регулиру­ющие бюджетные правоотношения. Однако Указы Президента не могут противоречить БК и федеральным законам.

В свою очередь Правительство РФ принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения на основании и во исполнение нормативных правовых актов, вхо­дящих в состав бюджетного законодательства РФ, а также Указов Президента РФ.

Федеральные органы исполнительной власти, органы государ­ственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуп­равления принимают акты, регулирующие бюджетные правоотно­шения, в пределах своей компетенции в соответствии с БК.

В случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, следует применять правила международ­ного договора.

Главенствующую роль в структуре бюджетного законодательства РФ занимает БК. Федеральные законы, законы субъектов РФ, муни­ципальные правовые акты представительных органов муниципаль­ных образований не могут ему противоречить.

Развитие рыночных отношений в Российской Федерации, а также принятие Конституции РФ, становление основ демократического государства повлекли изменения в государственных финансах России и, в частности, в бюджетной системе страны. Основопола­гающие нормы бюджетного устройства России были закреплены в Конституции РФ. Однако правовое регулирование бюджетной системы, в особенности, бюджетного процесса, осуществлялось до принятия БК отдельными нормативными правовыми актами раз­ного уровня, которые быстро устаревали. До введения в действие БК на федеральном уровне бюджетные правоотношения регули­ровались следующими нормативными правовыми актами:

— Законом РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджет­ного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»;

— Законом РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государст­венной власти республик в составе Российской Федерации, автоном­ной области, автономных округов, краев, областей, городов Мос­квы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»;

— Законом РФ от 15.07.1992 № 3303-1 «О субвенциях республи­кам в составе Российской Федерации, автономным округам, горо­дам Москве и Санкт-Петербургу»;

— Федеральным законом от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджет­ной классификации Российской Федерации».

Нормативные правовые акты субъектов РФ разрабатывались и принимались в соответствии с указанными федеральными зако­нами. В частности:

—Закон Бурятской ССР от 23.12.1991 № 164-ХН«Об основах бюд­жетного устройства и бюджетного процесса в Бурятской ССР»;

— Закон Республики Татарстан от 26.12.1991 № 1366-Х11 «О бюджет­ном устройстве и бюджетном процессе в Республике Татарстан»;

— Закон Краснодарского края от 22.11.1995 № 17-КЗ «О порядке разработки, утверждения и контроля за исполнением краевого бюд­жета и бюджета края, внебюджетных валютных фондов».

Бюджетные правоотношения также регулировались многочис­ленными соглашениями между Российской Федерацией и субъек­тами РФ, а также ведомственными актами. Поэтому принятие БК стало важным событием в истории управления государственными финансами в России.

Следует отметить, что несмотря на отдельные недостатки, БК стал первым законодательным актом в области регулирования бюджет­ных правоотношений, объединивший в себе основы организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы РФ.

БК устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, пра­вовое положение субъектов бюджетных правоотношений; опреде­ляет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

БК устанавливает правовой статус участников бюджетного про­цесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответст­венности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

БК состоит из пяти частей и 28 глав. Первая часть БК является вводной и содержит структуру бюджетного законодательства РФ, а также разграничивает бюджетные полномочия Российской Феде­рации, ее субъектов и муниципальных образований и вводит общие понятия и термины, используемые в бюджетном законодательстве.

Рис. 3.2. Структура БК

Таким образом, БК является одним из важнейших законода­тельных актов РФ, обеспечивающих единое правовое простран­ство и целостность бюджетной системы РФ.

С 1 января 2008 г. действует редакция БК, ряд норм которой вступили в силу с 2009 г., а некоторые положения с 2010 г. Внесе­ние изменений в бюджетное законодательство было связано с реа­лизацией Концепции реформирования бюджетного процесса в Рос­сийской Федерации в 2004—2006 гг., логическим завершением которого стала подготовка изменений в БК.

Основными новациями бюджетного законодательства стали следующие:

1) организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования;

2) переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесроч­ному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ — форми­рованию бюджетов на трехлетний период;

3) четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государст­венных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий, вве­дение механизмов финансового обеспечения деятельности орга­низаций новых организационно-правовых форм и создание усло­вий для проведения реструктуризации бюджетной сети;

4) упорядочение в соответствии с едиными принципами орга­низации бюджетного процесса (составления, рассмотрения, утверждения и исполнения оюджетов, составления, внешней про­верки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планирова­нию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирова­ние исполнения бюджетов;

5) планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;

6) системное описание состава и полномочий участников бюд­жетного процесса, прежде всего, главных распорядителей (распо­рядителей) и получателей бюджетных средств, главных админист­раторов (администраторов) доходов бюджета и главных адми­нистраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

7) усиление стимулов для органов государственной власти субъ­ектов РФ и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципаль­ными финансами;

8) утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ с одновременным расширением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправ­ления по ее детализации, интеграцией бюджетной классифика­ции и бюджетного учета.

Кроме того, в БК был внесен ряд поправок редакционного харак­тера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, вос­полнение пробелов правового регулирования или уточнение фор­мулировок в его предыдущей редакции.

В настоящее время осуществляется разработка новой концепции БК, которая позволит увязать в единую систему принятые в пос­ледние годы, а также разработанные (рассматриваемые) законо­проекты о внесении поправок в БК.

Наряду с внесением изменений, связанных с устранением выяв­ленных пробелов в законодательстве РФ, либо его актуализацией с учетом проводимых бюджетных реформ, необходимо осущест­вить ряд мер, направленных на упорядочение логики и структуры построения бюджетного законодательства.

БК разграничивает бюджетные полномочия Российской Феде­рации, ее субъектов и муниципальных образований. Таким обра­зом, в состав бюджетных полномочий Российской Федерации входит:

— установление общих принципов организации и функциониро­вания бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса и меж­бюджетных отношений;

— определение основ составления и рассмотрения проектов бюд­жетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюдже­тов бюджетной системы РФ, составления, внешней проверки, рас­смотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осущест­вления контроля за их исполнением;

— установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджет­ных фондов РФ, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, осущест­вления контроля за их исполнением, составление, внешняя про­верка, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении феде­рального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, составления отчета об исполнении консолидирован­ного бюджета РФ;

— составление и рассмотрение проектов федерального бюд­жета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, осуществление конт­роля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмот­рение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, составле­ние отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ;

— установление порядка составления и представления в феде­ральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, отчетов об испол­нении консолидированных бюджетов субъектов РФ и иной бюд­жетной отчетности;

— определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;

— определение порядка установления и исполнения расход­ных обязательств РФ, установление и исполнение расходных обязательств РФ;

— определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, подле­жащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;

— определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ;

— определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, регио­нальных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы РФ;

— установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы РФ;

— определение общих принципов предоставления и форм меж­бюджетных трансфертов;

— определение основ кассового обслуживания исполнения бюд­жетов бюджетной системы РФ;

— осуществление кассового обслуживания исполнения бюдже­тов бюджетной системы РФ;

— установление порядка и условий предоставления межбюд­жетных трансфертов из федерального бюджета;

— предоставление межбюджетных трансфертов из федераль­ного бюджета;

— определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, погашения и обслу­живания государственного (муниципального) долга;

— осуществление государственных заимствований РФ, предо­ставление государственных гарантий РФ, предоставление бюджет­ных кредитов, управление государственным долгом РФ и управле­ние государственными активами РФ;

— установление основ бюджетной классификации РФ и общего порядка ее применения;

— установление, детализация и определение порядка примене­ния бюджетной классификации РФ в части, относящейся к федераль­ному бюджету и государственным внебюджетным фондам РФ;

— установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы РФ и казенных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов;

— установление унифицированных форм бюджетной докумен­тации и отчетности для бюджетов бюджетной системы РФ и казен­ных учреждений, установление оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти РФ (органами государственной власти субъектов РФ) отдельных бюджетных пол­номочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления);

— временное осуществление отдельных бюджетных полномо­чий органов государственной власти субъектов РФ;

— установление оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ;

— установление видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, определение оснований и порядка примене­ния бюджетных мер принуждения;

— установление порядка исполнения судебных актов по обраще­нию взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ;

— иные бюджетные полномочия в соответствии с законодательст­вом РФ.

К бюджетным полномочиям субъектов РФ относится:

— установление порядка составления и рассмотрения проек­тов бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государст­венных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюд­жета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполне­нием и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

— составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фон­дов, утверждение и исполнение бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осущест­вление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта РФ и бюджетов терри­ториальных государственных внебюджетных фондов, составле­ние отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъ­екта РФ;

— установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ утвержденных мест­ных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;

— установление и исполнение расходных обязательств РФ;

— определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполне­нию за счет субвенций из бюджета субъекта РФ;

— установление нормативов отчислений доходов в местные бюд­жеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, пре­дусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) реги­ональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов РФ;

— установление порядка и условий предоставления межбюд­жетных трансфертов из бюджета субъекта РФ;

— предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ;

— установление общего порядка и условий предоставления меж­бюджетных трансфертов из местных бюджетов;

— осуществление государственных заимствований и предо­ставление государственных гарантий субъекта РФ, предоставле­ние бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта РФ;

— установление, детализация и определение порядка примене­ния бюджетной классификации РФ в части, относящейся к бюд­жету субъекта РФ и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;

— временное осуществление отдельных бюджетных полномо­чий органов местного самоуправления;

— в случае и порядке, предусмотренных БК, федеральными зако­нами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ, установление ответственности за нарушение нормативных право­вых актов субъектов РФ по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

— иные бюджетные полномочия, отнесенные к бюджетным пол­номочиям органов государственной власти субъектов РФ.

И, наконец, муниципальные образования наделены следую­щими бюджетными полномочиями в рамках бюджетного про­цесса:

— установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

— составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

— установление и исполнение расходных обязательств муни­ципального образования;

— определение порядка предоставления межбюджетных транс­фертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

— осуществление муниципальных заимствований, предостав­ление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кре­дитов, управление муниципальным долгом и управления муници­пальными активами;

— установление, детализация и определение порядка примене­ния бюджетной классификации РФ в части, относящейся к мест­ному бюджету;

— в случае и порядке, предусмотренных БК и иными федераль­ными законами, установление ответственности за нарушение муни­ципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджет­ных правоотношений;

— иные бюджетные полномочия, отнесенные БК к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Важную роль в бюджетном процессе играет НК. Часть пер­вая НК в основном регулирует порядок взаимоотношений нало­говых органов и налогоплательщиков, а также устанавливает ответственность за совершение налоговых правонарушений. Часть вторая НК включает в себя описание и порядок взимания федеральных, региональных и местных налогов, а также специ­альные налоговые режимы. Принятие части второй НК поло­жило начало широкомасштабной налоговой реформы, которая имела объективные причины. Основы действовавшей к 2000 г. налоговой системы были заложены на рубеже 1990-х гг. Около полутора десятков законов о налогах были подготовлены в тече­ние нескольких месяцев в непростых политических и экономи­ческих условиях и приняты Верховным Советом РСФСР в конце 1991 г. Они вступили в действие с начала 1992 г. и продолжали действовать до 2000 г. При этом за прошедшее десятилетие в эти законодательные акты было внесено большое количество изме­нений и дополнений.

Принятие НК позволило в определенной мере решить отдель­ные проблемы, накопившиеся в налоговой системе. Прежде всего произошло законодательное закрепление общепринятых налого­вых терминов и определений, что способствовало их однозначному толкованию. Несомненным достоинством НК стало значительное снижение общего количества налогов, объединение отчислений в Пенсионный фонд РФ, фонды обязательного медицинского стра­хования и социального страхования в действовавший ранее еди­ный социальный налог.

Следует отметить, что законодательство о налогах и сборах во многом определяет политику по формированию доходов бюдже­тов бюджетной системы РФ.

Рис. 3.3. Структура НК

Помимо системообразующих нормативных актов, которыми явля­ются Конституция РФ, БК, НК, важными источниками бюджетного права являются собственно законы о бюджете (федеральном, реги­ональном, муниципального образования, федеральных государст­венных внебюджетных фондов, территориальных государственных внебюджетных фондов), а также отчеты об их исполнении.