ГЛАВА 34. Повышение эффективности — цель бюджетной реформы

знать

— цели бюджетной реформы;

— понятие программного бюджетирования:

— роль Доклада о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти;

— определение государственных программ и основные принципы их формирования;

уметь

— охарактеризовать структуру программного бюджета в России;

— привести основные расходы, входящие в состав иепрограммной части федерального бюджета;

владеть навыками

— определения взаимосвязи Докладов о результатах и основных направ­лениях деятельности и государственных программ.

Ключевая цель проводимой реформы бюджетной системы заключается в переходе от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами на основе повышения ответственности участников бюджетного процесса и расшире­ния их самостоятельности в рамках среднесрочных ориентиров. Важным результатом реформы должна стать практика, когда при формировании нового бюджета будет происходить соотнесение финансовых результатов исполнения бюджета за прошлый пе­риод с качеством предоставленных за тот же период бюджетных услуг, оказанных государством, т.е. анализ эффективности и ре­зультативности бюджетных расходов.

В представленной главе рассмотрены основные направления проводимой бюджетной реформы. Последовательно раскрыты воп­росы повышения эффективности системы государственных финан­сов в Российской Федерации, а также основные шаги, предприня- тые в данном направлении.

Ключевые понятия

Программное бюджетирование, государственная программа, под­программа, основное мероприятие, Доклад о результатах и основ­ных направлениях деятельности федерального органа исполнитель­ной власти

В составе комплекса инструментов, внедряемых в рамках бюд­жетирования по результатам, особое место занимает программно- целевое бюджетирование. Именно такой способ планирования и исполнения бюджета рассматривается как возможность повы­шения эффективности использования ограниченных бюджетных ресурсов, так как включает в себя оценку результативности бюд­жетных программ, позволяет сопоставить степень достижения целевых индикаторов программ с их финансированием.

Программное бюджетирование представляет собой мето­дологию планирования, исполнения и контроля за исполнени­ем бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распре­деления государственных расходов с результатами от реали­зации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, об­щественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.

В рамках современного подхода программное бюджетирова­ние выступает в качестве инструмента решения целого ряда про­блем, которые не были решены при применении других форматов. Ключевыми особенностями программного подхода по сравнению с традиционным являются достижение фискальной устойчивости, повышение эффективности деятельности государственных струк­тур управления, непосредственная увязка бюджетного процесса с достижением стратегических целей государства.

Применение программного формата позволяет сделать фор­мирование бюджета стратегическим и одновременно финансово обоснованным, включая рассмотрение различных вариантов реа­лизации программ.

Внедрение программного бюджетирования в Российской Феде­рации началось с принятием Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением от 30.06.2010 № 1101-р.

В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятель­ности органов государственной власти и органов местного само­управления решено было принять программно-целевой принцип организации их деятельности.

Структура программного бюджета в Российской Федерации состоит из программной и непрограммной частей.

Программная часть представляет собой совокупность государ­ственных программ.

Государственная программа — это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ре­сурсам) и инструментов государственной политики, обеспе­чивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижения приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и бе­зопасности.

Государственные программы являются инструментом достиже­ния целей долгосрочной стратегии развития страны и разрабаты­ваются исходя из положений концепции долгосрочного социаль­но-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства РФ на соответствующий период, федеральных законов, решений Президента РФ и Прави­тельства РФ.

Основные параметры утвержденных государственных программ подлежат отражению в прогнозе социально-экономического раз­вития Российской Федерации на среднесрочный период.

Государственная программа призвана решать самые важные, стратегические задачи, поэтому, на наш взгляд, в программном бюджете должно закрепляться сравнительно небольшое число государственных программ.

Основанием для разработки государственных программ явля­ется перечень государственных программ Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р.

В настоящее время Правительством РФ утвержден перечень, включающий 41 государственную программу. Структура пере­чня программ построена, исходя из логики основных направле­ний государственной политики, обозначенных в Концепции дол­госрочного социально-экономического развития Российской Феде­рации на период до 2020 года.

Формирование государственных программ осуществляется исходя из следующих принципов:

• формирования государственных программ на основе дол­госрочных целей социально-экономического развития и пока­зателей (индикаторов) их достижения и учета положений стра­тегических документов, утвержденных Президентом РФ или Правительством РФ, и отдельных решений Президента РФ и Пра­вительства РФ;

• наиболее полного охвата сфер социально-экономического развития и бюджетных ассигнований федерального бюджета;

• установления для государственных программ измеримых результатов их реализации (конечных и непосредственных резуль­татов) ;

• интеграции государственных регулятивных (правоустанав­ливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредит­ных, долговых и валютных) мер для достижения целей государ­ственных программ;

• определения федерального органа исполнительной власти, ответственного за реализацию государственной программы (дости­жение конечных результатов);

• наличия у участников реализации государственной про­граммы полномочий, необходимых и достаточных для достиже­ния целей государственной программы;

• проведения регулярной оценки результативности и эффектив­ности реализации государственных программ, в том числе внеш­ней экспертизы, с привлечением независимых экспертов, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досроч­ного прекращения, а также установления ответственности долж­ностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

Государственная программа РФ состоит из следующих струк­турных единиц:

• подпрограммы и (или) федеральные целевые программы;

• ведомственные целевые программы и (или) основные меро­приятия;

• мероприятия.

Государственная программа может включать подпрограмму, которая направлена на обеспечение создания условий для реали­зации государственной программы.

Подпрограмма государственной программы — комплекс взаимоувязанных по целям, срокам и ресурсам мероприятий, сформированный исходя из масштаба и сложности задач, ре­шаемых в рамках государственной программы.

Состав сведений, содержащихся в описании подпрограммы, идентичен составу сведений в целом для государственной про­граммы, за исключением оценки эффективности реализации госу­дарственных программ, которая для подпрограмм не приводится. Деление государственной программы на подпрограммы осущест­вляется исходя из масштабности и сложности решаемых (в рам­ках государственной программы) задач.

Масштаб основного мероприятия должен обеспечивать воз­можность контроля хода выполнения государственной программы, но не усложнять систему контроля и отчетности.

Основное мероприятие — комплекс взаимосвязанных ме­роприятий, характеризуемый значимым вкладом в достиже­ние целей подпрограммы.

У государственной программы есть ответственный исполни­тель и соисполнитель.

Ответственный исполнитель государственной программы обла­дает следующими основными полномочиями:

а) обеспечение разработки государственной программы, ее согласование и внесение в установленном порядке в Правитель­ство РФ;

б) организация реализации государственной программы, приня­тие решения о внесении изменений в государственную программу и ответственность за достижение целевых индикаторов и показа­телей государственной программы, а также конечных результа­тов ее реализации;

в) предоставление сведений, необходимых для проведения мони­торинга реализации государственной программы;

г) проведение оценки эффективности мероприятий, осущест­вляемых соисполнителем;

д) запросу соисполнитепей информации, необходимой для про­ведения оценки эффективности государственной программы и под­готовки отчета о ходе реализации и оценке эффективности госу­дарственной программы;

с) подготовка годового отчета о реализации государственной программы.

Соисполнителями государственной программы являются феде­ральные органы исполнительной власти, участвующие в разра­ботке, реализации и оценке эффективности государственной про­граммы.

Соисполнители государственной программы обладают следу­ющими полномочиями:

а) участие в разработке и реализация мероприятий государ­ственной программы, в отношении которых они являются соис­полнителями;

б) представление в установленный срок ответственному испол­нителю отчета о ходе реализации мероприятий государственной программы;

в) представление ответственному исполнителю информации, необходимой для проведения оценки эффективности государствен­ной программы и подготовки отчета о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы;

г) представление ответственному исполнителю копий актов, подтверждающих сдачу и прием в эксплуатацию объектов, строи­тельство которых завершено, актов выполнения работ и иных доку­ментов, подтверждающих исполнение обязательств по заключен­ным государственным контрактам в рамках реализации меропри­ятий государственной программы.

Непрограммная часть федерального бюджета включает в себя бюджетные ассигнования государственных органов, не относя­щихся к федеральным органам исполнительной власти (которые не принимают участие в разработке и реализации государственных программ), а также расходы на содержание центральных аппара­тов, территориальных органов и загранаппарата федеральных орга­нов исполнительной власти и органов управления государствен­ных внебюджетных фондов, участвующих в реализации несколь­ких государственных программ.

С учетом принципов, положенных в основу составления про­граммного бюджета в Российской Федерации, планируется, что непрограммные расходы федерального бюджета должны состав­лять несущественную часть всех его расходов: порядка 3—5%.

Интеграция в бюджетный процесс государственных (муници­пальных) программ, яшшощихся инструментом повышения эффек­тивности бюджетных расходов и создающих условия для повыше­ния качества бюджетного планирования, эффективности, гибкости и результативности использования бюджетных средств, предусмат­ривающая утверждение распределения бюджетных ассигнований законами (решениями) о бюджетах по государственным (муници­пальным) программам, потребовала создания правовых основа­ний для формирования указанных программ.

Указанные основания были реализованы совсем недавно в рам­ках принятия Федерального закона от 07.05.2013 № 104-ФЗ, кото­рый позволил предусмотреть формирование и реализацию про­грамм в соответствии с установленными ст. 179 БК общими требо­ваниями к механизму функционирования долгосрочных целевых программ.

Исходя из указанных требований определение сроков реализа­ции и установление порядка принятия решений о разработке, фор­мировании и реализации государственных (муниципальных) про­грамм и их утверждение осуществляется в соответствии с реше­ниями высших исполнительных органов власти соответствующих публично-правовых образований.

Законом также установлено требование об утверждении зако­ном (решением) о бюджете объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации указанных программ, а также устанавливает требования к определению сроков утверж­дения государственных (муниципальных) программ.

Кроме того, новыми нормами БК предусматривается проведе­ние ежегодной оценки эффективности реализации каждой госу­дарственной (муниципальной) программы, возможность приня­тия решения о прекращении или изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной (муни­ципальной) программы на основании указанной оценки. В соот­ветствии с законопроектом государственными программами РФ (субъектов РФ) может быть предусмотрено предоставление субси­дий бюджетам субъектов РФ (местным бюджетам) на реализацию программ указанных публично-правовых образований, направлен­ных на достижение целей, соответствующих государственным про­граммам РФ (государственным программам субъекта РФ).

Таким образом, правовые основания для формирования долго­срочных целевых программ из БК были исключены.

В связи с переходом на программно-целевой принцип формиро­вания федерального бюджета Закон (поправка в ст. 264.10 БК) пре­дусматривает предоставление с 1 января 2015 г. в Государственную Думу сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффек­тивности государственных программ РФ одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета.

Правовые основания для утверждения законами (решениями) о бюджете бюджетных ассигнований по государственным (муни­ципальным) программам закрепляются поправками в ст. 184.1 БК, предусматривающими возможность установления законом (решением) о бюджете распределения бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным (муниципальным) про­граммам и непрограммным мероприятиям), группам (группам и подгруппам" видов расходов классификации расходов бюдже­тов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Указанные нормы обеспечивают закрепление права формирова­ния законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ и муниципаль­ных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах в «программном формате».

Указанные нововведения потребовали и корректировки состава документов и материалов, подлежащих внесению в Государствен­ную Думу одновременно с проектом федерального закона о феде- ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (ст. 192 БК). В состав указанных материалов теперь включены:

— приложение к пояснительной записке с распределением бюд­жетных ассигнований федерального бюджета по разделам и под­разделам классификации расходов бюджетов;

— паспорта государственных программ РФ.

Формирование проекта федерального закона о федеральном

бюджете в «программном формате» предусмотрено поправками в ст. 205 БК, в соответствии с которой к предмет}' его рассмотре­ния во втором чтении относится распределение бюджетных ассиг­нований по целевым статьям (государственным программам РФ и не включенным в них направлениям деятельности органов госу­дарственной власти РФ), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета.

Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инс­трументов бюджетного планирования: реестра расходных обяза­тельств, федеральной адресной инвестиционной программы, обос­нований бюджетных ассигнований.

Впервые формирование федерального закона о федеральном бюджете в программном формате произошло, начиная с федераль­ного бюджета на 2014—2016 гг.

Таким образом, новый программный формат федерального бюд­жета включает действовавшие ранее отдельные инструменты про­граммно-целевого планирования: федеральные и ведомственные целевые программы.

Во взаимосвязи с построением программного бюджета изме­нилась и функция Докладов о результатах и основных направле­ниях деятельности федеральных органов исполнительной власти (ДРОНДов), положение о которых было утверждено в составе пос­тановления Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 в рамках пер­вого этапа бюджетной реформы.

За многие годы практики составления Докладов федеральные органы власти получили опыт работы с документом, в составе кото­рого были определены их функции, цели, задачи деятельности и показатели результативности. Именно Доклады легли в основу формирования соответствующих государственных программ.

В 2011 г. постановлением I1равительства РФ от 06.04.2011 № 252 была утверждена новая редакция Положения о Докладах.

В настоящее время Доклад является инструментом стратеги­ческого и операционного планирования на ведомственном уровне и входит в состав документов, подготавливаемых к заседанию ито­говой коллегии федерального органа исполнительной власти, про­водимой по результатам деятельности за отчетный год, но не поз­днее первого полугодия текущего года.

В целом Доклад теперь включает в себя отчетную и плановую части, характеризующие деятельность федерального органа испол­нительной власти по всем государственным программам, в реали­зации которых он принимает участие.

Текстовая часть доклада содержит следующие разделы:

а) основные результаты деятельности в отчетном финансовом году;

б) основные направления деятельности на среднесрочную пер­спективу.

В приложениях к Докладу приводятся:

а) показатели достижения целей и решения задач государствен­ных программ, подпрограмм государственных программ и феде­ральных целевых программ, реализуемых федеральным органом исполнительной власти;

б) результаты реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий государственных программ;

в) распределение ассигнований федерального бюджета, адми- нистрируемых федеральным органом исполнительной власти, включая подведомственные ему федеральные службы и федераль­ные агентства, по государственным программам и непрограм­мной части расходов.

Основные направления деятельности федерального органа исполнительной власти определяются на среднесрочный период (три года) и характеризуются конкретными результатами, кото­рые планируется достичь в рамках реализации государственных программ.