<<
>>

1.6. ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Концептуально современная российская система построения бюд­жетных отношений и бюджета существенно отличается принципиальны­ми подходами от дореволюционной и современной западной систем.
Рос­сийский бюджет строится от доходов, а не от расходов, как этого требуют развитый рынок, финансы и государственное хозяйство, а также вытека­ет из финансовой теории государственных услуг и теории налогов как цены услуг государства.

Если основной целью частного финансового хозяйства является полу­чение дохода, то целью, основным содержанием государственного финан­сового хозяйства выступают расходы, посредством которых обществу доставляются государственные блага (услуги).

Построение бюджетных отношений от расходов означает в целом, что планирование, составление, утверждение и исполнение бюджета наце­лено и начинается с определения необходимых расходов по объему и структуре (государственных благ и услуг), под которые подводится соответствующий объем доходов и доходных источников. Однако для реализации такого подхода необходимо иметь достаточно развитую эко­номику, способную в достаточном объеме предложить доходы и другие источники для налогообложения, т.е. экономика должна быть готова к тому, чтобы дать государству требуемый объем финансовых ресурсов для выполнения запланированного объема производства государствен­ных благ и услуг. К сожалению, экономическая ситуация в России пока не позволяет в полном объеме перевести бюджетную систему на прин­цип ее построения от расходов. Но не все так безнадежно. Очевидно, что через пять-семь лет необходимость перехода к общемировым бюджет­ным стандартам станет очевидной. В данной связи уже сейчас следует подготовить для этого теоретическую и методологическую базу. Учиты­вая специфику российской бюджетной системы и экономики, мы счита­ем, что начинать процесс перехода на построение бюджетных отноше­ний от расходов нужно с субфедерального уровня, что станет проявле­нием истинного бюджетного федерализма, задекларированного в БК РФ в качестве основного принципа бюджетной системы.

Итак, вернемся к дореволюционной России, бюджет которой во вто­рой трети XIX — начале XX вв.

(до 1914 г.) в значительной степени стро­ился на принципах, разработанных еше в 1810 г. министром финансов графом М.М. Сперанским. Это бюджет под названием «План финансов». В интересующей нас части он включал правила расходования государ­ственных средств, в соответствии с которыми расходы должны подраз­деляться:

1) по ведомствам;

2) по степени нужды в них — на необходимые, полезные, избыточ­ные, излишние и бесполезные (последние вообще недопустимы);

3) по пространству — на общегосударственные, губернские, окруж­ные и волостные;

4) по предмету назначения — на обыкновенные и чрезвычайные; для чрезвычайных расходов у правительства должны быть не деньги, а спо­собы их получения;

5) по степени постоянства— на стабильные и меняющиеся издержки.

Особое внимание следует обратить на п. 2 и 4, которые составляют

принципиальные подходы к построению бюджета от расходов при пла­нировании объема и структуры последних. На этих принципах формиро­валась система бюджетов в дореволюционной России, суммарный бюд­жет которой состоял из обыкновенного и чрезвычайного бюджетов. Соответственно, дефицит (профицит) бюджета определился суммирова­нием дефицитов (профицитов) обоих названных бюджетов. Дефицит чрез­вычайного бюджета, при общем профиците суммарного бюджета, был нередким явлением и не считался негативным фактом. Такое деление бюджета объективно сложилось в России с XIX в. как бюджетная систе­ма развивающегося самобытного российского капитализма (периода, близкого к современному этапу развития нашей страны).

Итак, учитывая преемственность национальных, экономических, геополитических и иных российских условий и традиций, целесообраз­но вернуться к бюджетной системе, консолидируемой не только по вер­тикали власти (как это имеет место сейчас), но и по горизонтальному принципу, т.е. к практике построения относительно самостоятельных обыкновенного и чрезвычайного бюджетов в составе консолидирован­ного бюджета Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации путем деления расходов и доходов на основные (обыкновенные) и чрезвычайные, а обыкновенные расхо­ды — на расходы необходимые, избыточные, излишние и бесполезные.

В этой связи остановимся на наиболее важных положениях, лежащих в основе бюджетной системы Российской империи, которые можно было бы адаптировать к современной бюджетной системе Российской Феде- [74] рации с учетом изменившихся условий. В настоящее время в России предусмотрено создание бюджета развития. Однако последний далек от содержания и значения чрезвычайного бюджета, формируется по оста­точному принципу и существует лишь формально.

Обыкновенные расходы должны покрываться обыкновенными дохо­дами (налогами, сборами, пошлинами), а чрезвычайные — чрезвычай­ными поступлениями (доходами от государственных имуществ, государ­ственными займами и т.д.). Как отмечал М.М. Сперанский, «никакие обыкновенные доходы не могут быть достаточны для расходов чрезвы- чайных»[31]. Согласно его территориальному делению государственных расходов расходы государства должны быть удовлетворены из общих государственных доходов, губернские — из губернских и т.д. — прин­цип, который до сих пор не реализуется в современном российском бюд­жете на субфедеральном уровне.

Доходная часть чрезвычайного бюджета Российской империи состо­яла в основном из средств, получаемых по займам. В структуре чрезвы­чайных расходов важнейшее место занимали затраты на военные цели и железнодорожное строительство, а также сверхсметные расходы неко­торых министерств и ведомств. Точной номенклатуры чрезвычайного бюджета первоначально не существовало. В официальном издании мини­стерства финансов отмечалось: «Сметные правила не давали в этом отно­шении никаких указаний, и разделение государственной росписи на два отдела — обыкновенный и чрезвычайный -— выработалось практикой»2. В 1894 г. состав доходов и расходов был уточнен, что не исключало покры­тия части чрезвычайных расходов обыкновенными поступлениями в случае нехватки следующих закрепленных доходов чрезвычайного бюджета:

— средств, полученных от продажи государственных имуществ (сей­час сюда можно было бы отнести также доходы от приватизации);

— сумм, возвращенных частными железнодорожными обществами в погашение выданных им казенных сумм (в настоящее время их можно было бы дополнить средствами дорожных фондов, целевых бюджетных фондов развития жилищного строительства, железнодорожного и авто­дорожного хозяйства, предназначенных для финансирования капиталь­ных затрат и т.п.);

— доходов от специальных капиталов отдельных ведомств (сейчас это могут быть доходы естественных государственных монополий, дохо­ды от внешнеэкономической деятельности, средства финансового резерва Правительства РФ и все прочие неналоговые государственные доходы).

К чрезвычайным расходам, в дополнение к затратам на военные нуж­ны и содержание железных дорог, были причислены расходы на досроч­ную уплату государственных займов и приобретение имущества у частных лиц. Применительно к современным условиям к чрезвычайным расходам можно было бы добавить крупные военные государственные заказы, затраты на финансирование государственных программ, жилищного строительства, крупных автодорожных и железнодорожных проектов, на приобретение в собственность государства функционирующих и строи­тельство новых значимых народнохозяйственных и оборонных объектов (сейчас — это лучшие объекты производственной сферы), на погашение государственного долга и т.д. Важнейшая роль в России всегда отводи­лась государственным займам. Без широкого использования последних страна могла бы остаться без железных дорог, развитие которых, в свою очередь, послужило опорой общего экономического роста России. За период с 1890-го по 1897 г. за счет займов было покрыто 1044 млн руб. расходов на строительство и содержание железных дорог[32]. Вполне реаль­но, что для современной России использование займов под развитие железнодорожного транспорта, автодорожного хозяйства и жилищного строительства может стать рычагом общего экономического подъема.

Теоретико-методологическое обоснование расходного подхода к построению бюджета, включая его субфедеральный уровень, заложено в теориях государственного финансового хозяйства и налогов как цены услуг государства.

В конце XIX в. государство становится производителем разнообраз­ной массы материальных и нематериальных ценностей. Под влиянием изменившейся роли государства и признания принудительной, законо­дательно-правовой формы налоговых отношений формируются теория государства как коллективного хозяйствующего субъекта, производяще­го коллективные (общественные) блага, услуги, ценности, и налоговая теория коллективных потребностей, рассматривающая налог как эквива­лент оказываемых государством коллективных (общественных) услуг, взимаемый в принудительной форме2.

Эти теории начиная с 30-х годов XX в. по настоящее время заняли господствующее положение в финан­совой науке, их поддерживают и современные неоклассики, и неокейн- сианцы. Итальянский экономист-социалист А. Лориа отмечал, что госу-

1 Погребинский А.П. Указ. соч. С. 92.

! Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. М.: Финансы и ста­тистика, 2001. С. 27—47; 86—91.

дарственное финансовое хозяйство представляет собой «производство общественных услуг (товаров) и надо приложить к этому особому това­ру общие законы ценности, которые слагаются различно в разных эконо­мических формах (свободная конкуренция, монополия)»1.

Теория специфического эквивалентного обмена в принудительной форме налогов на государственные услуги в условиях монополии полу­чила развитие в трудах современных российских экономистов2. Совокуп­ный налог представляет собой иррациональную, монополистическую цену совокупных услуг государства в меновой оценке совокупных государ­ственных расходов, осуществляемых в процессе выполнения государ­ством (муниципалитетами) своих функций как макроэкономическим юридическим лицом. В относительной форме цена общественных услуг государства выражается в совокупном налоговом бремени (отношение совокупных налоговых начислений к добавленной стоимости или вало­вому национальному продукту). В условиях монополизированного рын­ка таких услуг равновесная (оптимальная) цена (оптимальное налоговое бремя) должна устанавливаться самим государством.

Итак, применительно к расходной концепции построения бюджета государство (муниципалитеты) должно в первую очередь определить объем общественных услуг, их предложение в относительной форме сто­имости государственных расходов и лишь затем определить цену их для общества в форме налогов, сформировать спрос на источники с учетом предложения финансовых ресурсов (добавленной стоимости) для нало­гообложения со стороны налогоплательщиков. Это логично, обоснован­но и законно с рыночных позиций. Больший объем совокупных государ­ственных услуг (полезных, необходимых обществу расходов) влечет за собой большее налоговое бремя.

Например, в Скандинавии один из самых высоких уровней налогового бремени, но общество согласно нести его, получая взамен соответствующий объем качественных госу­дарственных услуг.

Таким образом, для перехода на расходную концепцию построения бюджета крайне необходимо в качестве первого шага установить в стране оптимальный (равновесный) уровень налогового бремени, при котором государство получает достаточно доходных источников для осущест­вления полезных обществу государственных расходов и налогоплатель­щики согласны относительно безболезненно для своих интересов отдать государству часть созданной добавленной стоимости (доходов).

Однако источниками финансирования государственных расхо­дов являются не только налоговые, но и неналоговые доходы. Вели­чина последних не столь значительна, как налоговых доходов, она колеб­лется в различных странах и во временном разрезе, но в среднем их доля составляет примерно 10% в обшей сумме государственных доходов. Если налоговые платежи — обыкновенные доходы, то неналоговые поступле­ния — чрезвычайные доходы, что и обусловливает деление расходов государства на обыкновенные и чрезвычайные. Это естественное прояв­ление рыночного отклонения цены (совокупного налога) от стоимости совокупных государственных услуг (совокупных государственных рас­ходов) под влиянием спроса на налоги (на государственные расходы) и предложения источников для налогообложения (государственных услуг). При этом величина совокупных государственных расходов может и действительно отклоняться от объема фактически оказанных совокуп­ных услуг на величину непроизводительных, излишних и ненужных рас­ходов, украденных бюджетных средств и т.д. Но поскольку другого обще­го мерила для государственных услуг нет, постольку условно можно счи­тать, что сумма налоговых и неналоговых доходов составляет монопольную цену государственных услуг, примерно соответствующих объему произведенных государственных расходов (обыкновенных и чрез­вычайных) (рис. 1.5).

Оптимальное совокупное налоговое бремя можно сформировать только путем установления оптимальных ставок основных налоговых платежей, определяющих фискальную и регулирующую роль действу­ющей налоговой системы (налог на добавленную стоимость, акцизы, тамо­женные пошлины, налог на прибыль, налог на доходы физических лиц,

Рис. 1.5. Стоимостная (меновая) зависимость совокупных государственных услуг, расходов, налогов и неналоговых доходов

единый социальный налог, налог на имущество организаций, налог на добычу полезных ископаемых).

Оптимизации должны подлежать и государственные (бюджетные) расходы по следующим группам:

1) по министерствам и ведомствам;

2) с учетом степени полезности:

— необходимые,

— полезные,

— избыточные;

3) федеральные, региональные, местные.

Из числа расходов в п. 2 к обыкновенным следует относить только необходимые и полезные (полностью или частично).

Итак, можно построить основное бюджетное уравнение (уравнение бюджетного равновесия):

О^ + ЧР = г Ц и + ННД + (Д-Г1), (1.1)

где ОРШГТ — обыкновенные оптимальные государственные расходы (расходы бюджета);

ЧР — чрезвычайные государственные (бюджетные) расходы;

НПттилг — налоговые доходы, полученные в режиме оптимального налогово­го бремени (оптимальных налоговых ставок);

ННД — неналоговые доходы и поступления;

Д — дефицит бюджета;

П — профицит бюджета.

Дефицит и профицит бюджета в данном случае должны быть либо случайными, либо результатом некачественной оптимизации расходов и доходов. Они выступают балансирующими показателями, связанными с формированием и использованием резервного фонда либо с корректи­ровкой расходов следующего года при невозможности изыскания допол­нительных доходных источников. Поэтому, при (Д —П) = 0, из формулы (1,1) следует:

ЮОР1>„1"11Д;;1.мшд-чр (и)

при ННД = ЧР

ор^-вд^

б)ЧР-НД:;!:1-.--П11Д-ОР11,.!. (Щ

при НД^ - ОР^ ЧР - ННД.

По достаточно обоснованным, на наш взгляд, расчетам экономис­тов, занимающихся вопросами оптимизации налогового бремени в Рос­сии, предельные минимальные и максимальные границы доли налого­вых начислений в добавленной стоимости составляют сейчас 24 и 31%, а ее оптимальная величина — 27—28%'. На эти налоговые пределы и оптимум следует ориентироваться при построении бюджетной полити­ки в России, включая политику оптимизации государственных расходов.

Как уже отмечалось ранее, реализацию расходного подхода к постро­ению бюджетных отношений в России можно начинать с субфедераль­ного уровня. Итак, бюджет субъекта Федерации должен включать в себя вертикальные звенья и горизонтальные звенья в виде обыкновенного (основного) и чрезвычайного (развития) бюджетов. Суммарный бюджет субъекта Федерации будет состоять из консолидированного по вертика­ли власти обыкновенного бюджета (можно назвать его более современ­ным термином «основной») и чрезвычайного бюджета (его также можно назвать более привычным словосочетанием «бюджет развития»). Схема­тично это представлено на рис. 1.6.

Рис. 1,6. Содержание суммарного бюджета субъекта РФ

Суммарный бюджет будет консолидироваться два раза: по вертика­ли и по горизонтали. При правильном построении и планировании кон­солидированного обыкновенного бюджета он не должен быть дефицит­ным или профицитным, по крайней мере длительный период времени (несколько лет). Для чрезвычайного бюджета допустима дефицитность на определенных отрезках времени, недостаток его средств может покры­ваться из средств резервного фонда или основного бюджета. Описанный подход к построению бюджета и бюджетной системы, в принципе, при­меним и на уровне Российской Федерации в целом.

Наибольшая неопределенность заключена в построении чрезвычай­ного бюджета субъекта Федерации, под расходы которого должны быть найдены способы их покрытия. Мы считаем, что чрезвычайный бюджет

субъекта Федерации по основным группам расходов и доходов должен состоять из следующих укрупненных статей.

1, Чрезвычайные расходы:

— затраты на реализацию крупных федеральных и региональных социальных программ;

— финансирование федеральных военных заказов;

— расходы на реализацию федеральных и региональных железно­дорожных проектов;

— расходы на реализацию федеральных и региональных автодорож­ных проектов и программ развития других видов транспортных услуг;

— финансирование региональных программ государственного и муниципального жилищного строительства;

— строительство новых или приобретение в собственность действу­ющих объектов производственного назначения, в том числе на долевых началах, быстро окупаемых, приносящих прибыль и (или) имеющих стра­тегическое значение;

— погашение государственного долга.

2. Чрезвычайные доходы (доходные источники):

—• средства от приватизации, аренды и продажи государственного (муниципального) имущества;

— доходы от государственных (муниципальных) предприятий и объектов, приносящих прибыль;

— доходы в виде дивидендов, долей, полученные от долевого уча­стия в других предприятиях;

— средства региональных дорожных, целевых бюджетных и других фондов в части, предназначенной для финансирования затрат капиталь­ного характера в развитие транспортной инфраструктуры и государствен­ного (муниципального) жилищного строительства;

— региональная доля от налогов и доходов естественных монопо­лий и государственной внешнеэкономической деятельности, атакже круп­ных компаний, занимающихся разработкой природных ресурсов (нефти, газа, лесных ресурсов, рудных месторождений и т.п.);

— доходы и поступления от выпуска федеральных и региональных займов под строительство прибыльных предприятий, под проекты раз­вития железнодорожного и авиационного транспорта, автодорожного хозяйства и жилищное строительство;

— субвенции федерального и региональных обыкновенных (основ­ных) бюджетов;

— средства федерального и регионального финансового резерва (резервных фондов);

— прочие неналоговые доходы и поступления.

В связи с созданием в России административно-территориальных округов субфедеральный уровень управления расширяется за рамки субъекта Федерации. Однако бюджетными отношениями данный уро­вень управления не охвачен. Но главное даже не в этом. Внутри единых округов в разрезе субъектов Федерации существуют огромные различия в уровне бюджетной (расходно-доходной) обеспеченности и чаще всего по причинам, не зависящим от усилий региональных властей. Такими причинами являются неравномерность распределения экономического потенциала еще в советское время, неравномерное распределение при­родных ресурсов, искусственная централизация финансовых потоков в столице и т.п. В этой связи внутри одного округа население соседству­ющих областей, районов и городов получает от государства различные объемы общественных благ и услуг, различающиеся порой в несколько раз. В составе своих округов резко выделяются, например, Москва и Санкт-Петербург, Самарская область и Ханты-Мансийский автоном­ный округ и т.д.

В единой стране или хотя бы на первых порах в едином округе насе­ление должно получать примерно равные общественные блага. В связи с вышесказанным имеет смысл пока концептуально поднять вопрос о целесообразности создания окружного бюджетного фонда выравнива­ния и развития территорий. Конкретный механизм его формирования и использования будет рассмотрен в параграфе 3.2. Здесь же лишь отме­тим, что названный бюджетный фонд должен консолидироваться в феде­ральном бюджете Федерального Собрания, составляться по доходам и расходам исполнительными органами управления округом, но утверж­даться Государственной Думой Российской Федерации. Контроль за ис­полнением и само исполнение по доходной и расходной части окружно­го фонда должны быть комбинированными, т.е. осуществляться и федеральным, и окружным, и региональным уровнями.

Окружной бюджетный фонд может формироваться за счет следу­ющих источников:

— рентных доходов, изъятых государством в виде налогов при добы­че и экспорте полезных ископаемых;

— субсидий федерального бюджета, исчисленных на формализован­ной основе;

— субвенций федерального бюджета для инвестиционных целей;

— отчислений от поступлений налога на доходы физических лиц;

— других доходных источников.

Основными направлениями использования средств окружного фон­да должны быть доведение бюджетной обеспеченности субъектов Феде­рации округа и их муниципалитетов до средних окружных социальных стандартов, но не ниже средних стандартов в целом по стране, а также содейстаие реализации инвестиционных проектов для развития произ­водственного потенциала в нуждающихся регионах.

Еще одной важной концептуальной проблемой организации бюджет­ных отношений на субфедеральном уровне является проблема разреше­ния противоречия между конституционным государственным устрой­ством России и ее бюджетно-налоговым устройством. В статье 12 Конституции Российской Федерации зафиксирована двухуровневая систе­ма государственного устройства страны: федеральный и субфедераль­ный уровни. Органы местного самоуправления к государственной струк­туре не относятся, т.е. как орган управления с государственной точки зрения государственными полномочиями не обладают. Бюджетная же и налоговая системы Российской Федерации включают в себя три звена: федеральный, региональный и местный. В результате третье звено, мест­ное, при формальном равноправии с первыми двумя звеньями фактиче­ски были, есть и будут бесправными как органы общественного само­управления.

Устранить на деле финансовое бесправие местных органов власти можно только разрешив противоречие между государственным и бюд­жетно-налоговым устройством страны. Учитывая, что оптимальным для государственных финансов является соответствие бюджетно-налогово­го устройства государственному устройству, есть только два пути реше­ния этой проблемы: или сформировать двухзвенную бюджетно-налого­вую систему (убрать третье звено, последнее), что противоречит принципу бюджетного федерализма, или установить трехзвенную систему государ­ственного устройства, что требует внесения изменений в Конституцию Российской Федерации. Наиболее реальным, политически и социально оправданным и экономически эффективным является, на наш взгляд, вто­рой путь. Попытаемся концептуально и методологически определить направления решения этой проблемы.

В настоящее время в России на местном уровне существует два адми­нистративных уровня, на которых происходит управление местными финан­сами, хотя Бюджетный и Налоговый кодексы РФ регламентируют лишь один уровень муниципальных бюджетов без подразделения муниципальных обра­зований на территориальные и поселенческие. В этой связи в правительствен­ной Программе предлагается закрепить за субъектами Российской Федера­ции возможность определять свое бюджетное устройство, в том числе с разделением местных бюджетов (кроме бюджетов городов) на два и более самостоятельных типа (уровня) и разграничением между ними бюджетно- налоговых полномочий. Несмотря на то что такая установка непосредствен­но не касается бюджетов городов, при определенном решении этой пробле­мы городские муниципалитеты могут ощутимо почувствовать на себе результаты реформирования межбюджетных отношений. В этой связи рас­смотрим возможные варианты и пути решения данной проблемы по основ­ным программным направлениям.

Учитывая исторические особенности тысячелетнего развития Рос­сии (тяготение к централизации власти и управления), а также огромные территориальные пространства страны в целом и ее резкие различия в уровне развития многочисленных территориальных образований, име­ет смысл не дробить территории, а укрупнять их. Для большинства регио­нов страны целесообразно сконцентрировать внутри бюджетно-налого­вые полномочия. С этой целью необходимо сократить до минимума число муниципальных образований с центрами только в средних и крупных для данного региона городах. Вопрос об отнесении населенного пункта к категории среднего и крупного города каждый регион должен решать самостоятельно. Не вызывает сомнения тот факт, что в Московской, Самарской, Воронежской областях и в Ханты-Мансийском автономном округе понятия среднего и крупного города будут совершенно различ­ными. К примеру, в Саратовской области (средней по России во всех от­ношениях) к категории среднего города — центра муниципального об­разования можно отнести города с численностью населения 50—200 тыс. чел., а крупного —более 200 тыс. чел.; в Самарской же области находят­ся таких два крупных города, как Тольятти и Сызрань с численностью населения большей, чем, например, Тамбов и Ставрополь —- центры субъектов Федерации. Принципиально же этот вопрос должен решаться таким образом: средний и крупный город как центр муниципального об­разования — это город, в котором уже сейчас сформирована вся необхо­димая экономическая, кадровая, ресурсная, социальная и информацион­ная инфраструктура, достаточная для должного управления территорией и выполнения соответствующих бюджетно-налоговых полномочий.

Сформированные таким образом укрупненные административно-тер­риториальные образования должны быть наделены полными бюджетно-нало­говыми правами и обязанностями местных органов государственной власти. Такой же статус (государственный) должны иметь города регионального значения: центры субъектов Российской Федерации и крупные города с рай­онным административным делением (даже если они являются одновремен­но и центрами укрупненных административно -территориальных образова­ний), т.е. формируется третий, местный государственный уровень власти с соответствующими государственными бюджетно-налоговыми полномочи­ями — • местные государственные образования.

Негосударственные органы местного самоуправления районов горо­дов регионального значения, центров укрупненных муниципальных обра­зований (без районного административного деления), муниципальных районов, укрупненных муниципальных образований, центров этих райо­нов, городских и сельских поселений ограничиваются в бюджетно-нало­говых правах и будут выполнять бюджетно-налоговые полномочия как представители соответствующих местных государственных органов на своих территориях по сбору налогов на основании установленных кон­трольных цифр (сметы доходов) и по финансированию вопросов местно­го значения, установленных сметой расходов. Таким образом, нижесто­ящие бюджеты этих органов местного самоуправления будут входить доходами и расходами в бюджеты местных государственных образова­ний (городов регионального значения, укрупненных муниципальных образований), формироваться и исполняться на основе установленных смет доходов и расходов. Мы предлагаем вариант двухуровневой систе­мы местных бюджетов, состоящей из бюджетов государственного типа (с полными бюджетно-налоговыми полномочиями) и негосударственно­го, зависимого от первого уровня типа бюджетов органов местного само­управления с ограниченными бюджетно-налоговыми полномочиями[33]. Схематично это можно представить на рис. 1.7 (с учетом деления бюд­жетов на обыкновенные и чрезвычайные).

Рис. 1.7. Модель системы бюджетов и бюджетного устройства на субфедеральном уровне

В предложенной схеме, на первый взгляд, можно усмотреть нару­шение принципов бюджетного федерализма в нижестоящих звеньях управления. На самом деле это не так. Одновременно происходит рас­ширение самостоятельности по статусу местных органов государст­венного управления, появляется возможность концентрации на их укруп­ненном уровне финансовых ресурсов, оперативного маневрирова­ния и проведения единой территориальной бюджетно-финансовой политики на более широких пространствах (будет срабатывать эффект масштаба), а органы местного самоуправления получат бездефицитные бюджеты (при условии создания справедливого и стимулирующего механизма распределения контрольных цифр по доходам и смет по рас­ходам их бюджетов).

<< | >>
Источник: Ковалёва Т.Ч.. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации : учебное посо­бие / Т.М. Ковалёва, СВ. Барулин. — М. : КНОРУС, — 208 с. 2005

Еще по теме 1.6. ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ:

  1. 6.3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВО- БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕГИОНЕ
  2. 1.4 Участие общества в развитии бюджетных отношений
  3. 4.3 Бюджетные отношения и межбюджетные связи
  4. 1.3. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (БЮДЖЕТНЫХ) ДОХОДОВ И РАСХОДОВ
  5. 1.6. ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
  6. Вопрос 1 Цели и задачи реформирования бюджетного процесса. Концепция бюджетирования, ориентированного на результат
  7. 11.1. Принципы построения бюджетных отношений
  8. 14.2. Проблемы, лежащие в основе совершенствования бюджетной системы
  9. Реформирование бюджетных организаций
  10. 33.1. Реформирование бюджетного процесса
  11. 1.1.1. Экономическая роль бюджетных отношений, формирующих основу финансовой базы государственного регулирования