1.3. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (БЮДЖЕТНЫХ) ДОХОДОВ И РАСХОДОВ

Любое финансовое хозяйство существует и функционирует лишь постольку, поскольку оно формирует доходы и осуществляет расходы. «Государственные доходы и расходы иначе называются государственные финансы» — писал в свое время Л.Н. Яснопольский'. Государственное финансовое хозяйство призвано обеспечивать финансовыми ресурсами процессы предоставления общественных благ (государственных услуг) и удовлетворять коллективные потребности. Совокупная оценка этих благ (услуг) и потребностей определяет государственные доходы и расходы[17].

Обобщая с исторических позиций подходы экономистов к объекту финансовой науки, А.И. Буковецкий в развернутом виде определил ее структуру: «Финансовая наука долгое время не имела твердо установ­ленного содержания. Первоначально полагали, что в нее должно входить только учение о доходах публично-правовых союзов. Долго шел спор о государственных расходах. Пренебрежение государственными расхо­дами привело к тому, что учение о расходах публично-правовых союзов в современной финансовой науке находится в зачаточном состоянии. Изучение же финансовой науки должно начинаться с учения о расходах публично-правовых союзов. Вторым отделом финансовой науки являет­ся учение об обыкновенных и чрезвычайных доходах... Третьим отде­лом является учение о публичном кредите, изучающее кредитные опера­ции публично-правовых союзов. Четвертым отделом является учение о бюджете. Пятым отделом будет учение о финансовом контроле.

3

лении или администрации» .

Особое внимание следует обратить на то, что А.И. Буковецкий подчеркивал первостепенную значимость государственных расходов, а изучение доходов увязывал с их делением на обыкновенные и чрезвы­чайные. Несмотря на то что эти выводы сделаны еще в конце 20-х годов, они сохраняют актуальность и поныне при построении эффективной бюджетной политики в современной России.

Теоретически бюджетные и государственные доходы и расходы — это разнопорядковые понятия. Так, в странах, где конституционно орга­ны местного самоуправления не относятся к органам государственной власти, система собственных доходов и расходов местных бюджетов формально не входит в состав государственных доходов и расходов. Само­стоятельную от бюджета форму государственных доходов (расходов) принимают золотовалютные резервы правительства. Кроме того, дохо­ды и расходы отдельных государственных институтов и структур могут непосредственно не отражаться в доходной и расходной частях системы бюджетов.

Однако в реальной действительности доходы и расходы бюдже­тов органов местного самоуправления регламентируются, регулиру­ются и контролируются органами государственной власти и по своей сути не отличаются от государственных доходов и расходов, а самосто­ятельность названных выше резервов, доходов и расходов государст­венных институтов относительна (либо непосредственно, либо косвенно они влияют на формирование доходно-расходной базы бюджета, увели­чивая или уменьшая ее). То есть, по большому счету, в широком смысле бюджетные и государственные доходы и расходы — это если не иден­тичные понятия, то очень близкие, различия между которыми несущественны.

Несмотря на первостепенную значимость расходов в структуре госу­дарственного (муниципального) финансового хозяйства, в специальной литературе принято начинать исследование с доходов.

Экономическое и функциональное понимание доходов бюджета предложили и реализовали на практике русские финансисты XIX — нача­ла XX вв. М.М. Сперанский, Л. Косса, И.Х. Озеров и другие методологи­чески связывали экономическое содержание государственных доходов

' Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: ЭКМОС, 1998. С. 5.

с их делением на обыкновенные и чрезвычайные, на частноправовые и общественно-правовые1.

Позиция М.М. Сперанского в отношении обыкновенных и чрезвы­чайных доходов и расходов будет изложена и конкретизирована приме­нительно к современным российским условиям в параграфах 1.5 и 3.2. Здесь же имеет смысл обратиться к точке зрения другого известного российского экономиста Л. Косса, который обобщил и развил учение о государственных доходах[19]. Он также предлагал делить доходы на обык­новенные и чрезвычайные, выделяя в составе обыкновенных государ­ственных доходов прямые и косвенные[20]. К первым Л. Косса относил доходы из частноправовых источников, а ко вторым — из общественно- правовых источников. В его юридической трактовке прямые, или частно­правовые доходы — это доходы, при получении которых государство не пользуется прерогативой власти и ведет себя как частное лицо, опираясь на нормы гражданского права, регулирующего имущественные отноше­ния частных лиц. Косвенные, или общественно-правовые, доходы госу­дарство получает в силу использования прерогативы своей власти: либо стесняя и ограничивая предпринимательскую деятельность частных лиц, включая введение фискальной монополии, либо применяя формы пря­мого принуждения частных лиц в виде уплаты налоговых платежей.

В экономическом понимании Л. Косса считал, что прямые государ­ственные доходы представляют собой доходы, которые государство и местные органы власти извлекают из своего имущества. Такие доходы составляют фискальное имущество или домены в широком смысле этого понятия. В узком смысле государственные имущества включают недви­жимое имущество казны: леса, рудники и другие недвижимые богатства, а также движимое государственное имущество (военное имущество, про­изведения искусства и т.п.) и государственные промыслы.

К косвенным доходам относятся те, которые государство принуди­тельно собирает с подданных в виде пошлин и налогов. В российской финансовой науке (Н.И. Тургенев, А. А. Исаев, Л. Косса, И.Х. Озеров, А.А. Соколов и другие, за исключением А. Тривуса) исторически сложи­лось понимание налогов как принудительных сборов, взимаемых госу­дарственной властью с отдельных лиц для покрытия общих государствен­ных расходов без предоставления налогоплательщикам какого-либо специального эквивалента. Пошлина, в отличие от платы за частную услу­гу, частноправовых доходов и налогов, характеризовалась тем, что дохо­ды от нее превышают издержки по оказанию самой услуги. Авторская позиция в отношении сущности налогов близка к точке зрения А. Триву- саи будет подробно изложена в параграфе 1.5.

Еще одним источником государственных доходов исторически выступают регалии или государственные монополии, которым россий­ские экономисты отводили промежуточное положение между прямыми и косвенными государственными доходами, между податями (налогами) и доменами. Регалии представляют собой доходные права на какой-либо промысел, вид деятельности, принадлежащие исключительно государ­ству. С доменами регалии объединяет то, что они принадлежат к разно­видности частного (но монопольного) хозяйства и доходность зависит от вкладываемого государством капитала. С налогами (податями) рега­лии объединяет то, что это исключительные доходы государства. Госу­дарство производит продукты и продает их по цене, которая выше по срав­нению с ценой продуктов частного производства.

Выделение в особую группу государственных доходов, получивших название чрезвычайных, обусловлено чрезвычайным характером отдель­ных видов государственных расходов, которые нецелесообразно покры­вать обыкновенными доходами. В разные времена перечень чрезвы­чайных потребностей менялся, например, в начале XX в. к ним относили расходы на строительство железных дорог и каналов, на реформы в госу­дарственном управлении, на нововведения в армии и т.п. К таким чрез­вычайным доходам относили доходы от государственных (фискальных) имуществ, включая их продажу и аренду, использование государст­венных резервных фондов и запасной казны, выпуск государственных и местных займов, повышение действующих и введение новых налогов и сборов.

При этом самым непопулярным для населения и пагубным для эконо­мики является последний вид чрезвычайных доходов, использовать который имеет смысл лишь в исключительных, чрезвычайных форс- мажорных ситуациях. В современных условиях государственные резерв­ные фонды могут одновременно пополнять доходы бюджета как объект государственного имущества в результате вложения средств резер­ва в высоколиквидные ценные бумаги собственного и других государств, на депозитные счета в надежные коммерческие банки и в нериско­вые инвестиционные проекты. Что касается государственных займов, то в настоящее время из чрезвычайного дохода они превратились в источ­ник покрытия дефицита бюджета и платежного баланса государств, а ведь именно благодаря займам в дореволюционной России, например, была построена самая разветвленная в Европе сеть железных дорог.

Несмотря на тот неоспоримый факт, что без доходов невозможно произвести расходы, в государственном финансовом хозяйстве бюджет­ные расходы имеют первостепенное значение. Осуществляя расходы, государство реализует свои функциональные обязанности — удовлетво­ряет коллективные (общественные) потребности. Бюджетные доходы — это средство для достижения цели государственного финансового хозяй­ства, а бюджетные расходы — это стоимостная оценка общественных благ (государственных услуг), основная цель и мотив государственного финансового хозяйства (если абстрагироваться от фактов нецелевого использования бюджетных средств и казнокрадства).

Экономическая сущность государственных расходов подробно рас­крыта в трудах Л. Косса, который определял их как расходы, соверша­емые компетентными властями для удовлетворения потребностей госу­дарственного союза. «В отношении экономических результатов государственные расходы делятся на производительные и непроизводи­тельные. Производительные — это те расходы, которые или увеличива­ют имущественное достояние государства, или укрепляют экономиче­ские основы частного хозяйства. Непроизводительные расходы — те, которые не дают ни одного из этих результатов, но не являются бес­полезными. Существуют нравственные блага, которые рано или поздно превращаются в блага хозяйственные, и некоторые войны укрепляют энергию народа лучше, чем любой промышленный прогресс»1.

Выводы, сделанные Л. Косса, имеют важное значение для разработ­ки методологических основ эффективной бюджетной политики в совре­менной России (см. параграф 2.2). Кроме того, они служат серьезным аргументом, опровергающим тезис о том, будто бы «в основной массе

государственные расходы являются непроизводительными, поскольку они

являются долей национального дохода, выбывающего из производствен-

1

ного процесса» .

Содержание государственных (бюджетных) расходов рассматри­вается и с других методологических позиций. Государственные расхо­ды делят на расходы действительные и расходы по взиманию. Пер­вые связаны с государственными услугами по удовлетворению обще­ственных потребностей, а вторые — со взысканием (сбором) налогов и эксплуатацией государственных предприятий3. По составу дейст­вительные расходы включают в себя расходы на управление, на эко­номику, на социальную политику, на военные нужды и т.д- в соот­ветствии с принятой бюджетной классификацией страны. В этой связи заслуживает внимания определение расходов бюджета, данное М.В. Рома­новским и О.В. Врублевской как «денежных средств, предусмотрен­ных в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправле- ния»3. Близкое по смыслу и форме дается определение бюджетных рас­ходов в БК РФ4.

Не менее важным является деление государственных расходов с уче­том характера финансируемых потребностей на обыкновенные и чрез­вычайные. Обыкновенные расходы предназначены покрывать постоян­ные, возобновляемые каждый финансовый год потребности государства. Чрезвычайные расходы связывались со случайными, кратковременными и меняющимися потребностями органов власти. Обыкновенные государ­ственные расходы должны финансироваться за счет обыкновенных государственных доходов, а чрезвычайные расходы — за счет чрезвы­чайных доходов.

Бюджетные расходы, так же как и доходы, делятся по территори­альному признаку в соответствии с принятым в стране бюджетным устройством, В федеративных государствах выделяются доходно-расход­ные полномочия и ответственность федерального центра, субъектов федерации и органов местного самоуправления. Итак, система бюджет­ных расходов представляет собой закрепленную нормами бюджетного права совокупность направлений, форм и методов целевого расходова­ния доходов бюджетов различных уровней согласно бюджетной класси­фикации, принципов построения и распределения расходных полномо- чий (прав и обязанностей) органов государственной власти и местного самоуправления.

В качестве основополагающих принципов построения и функцио­нирования рациональной системы бюджетных расходов можно особо выделить следующие:

— обязанность осуществления запланированного объема расходов;

— целевое назначение расходов на основе установленной бюджет­ной классификации;

— рациональное распределение расходов по уровням бюджетной системы;

— экономическую и социальную эффективность (результативность) и экономичность;

— • недопущение дискриминации пользователей;

— экономическую и правовую обоснованность;

— обеспечение населения общественными благами на уровне не ниже минимальных социальных стандартов.

Рассмотренные выше принципиальные основы построения рацио­нальной системы бюджетных расходов — это база и одновременно ори­ентир создания эффективного бюджетного механизма и концептуальной направленности эффективной бюджетной политики современной России в области государственных (муниципальных) расходов.

Исследование бюджетных доходов и расходов было бы неполным без структурного анализа их системы в современной России по группам и видам.

Состав и структура доходов федерального бюджета Российской Феде­рации представлены в табл. 1.1.

Таблица 1.1

' Составлено и рассчитано по: Бюджетная система Российской Федерации: Учеб- ник/О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В, ВрублевскоЙ, М.В. Романовского. М.: ЮРАЙТ, 2003. С. 130—131,224.

Подавляющую массу всех доходов составляют налоговые доходы — в среднем за период с 2000-го по 2003 г. 91,5%, из них наиболее крупны­ми доходными источниками являются НДС — 38,4%, таможенные пош­лины — 16,7%, единый социальный налог — 14,2%, акцизы • — 12,7%, налог на прибыль (доходы) организаций — 9,9%, платежи за пользова­ние природными ресурсами — 5,2%.

Доля неналоговых доходов в общей сумме доходов колеблется в сред­нем в размере 6%. Основную массу всех неналоговых доходов (95%) составляют две примерно равные по объему крупные их группы: 1) дохо­ды от государственного имущества и деятельности государственных организаций (из них, дивиденды по акциям, принадлежащим государст­ву — около 13% в структуре данной группы доходов, арендные дохо­ды — 9%, доходы от оказания услуг — 35%, платежи государственных предприятий — 18%, плата за пользование водными и биологическими ресурсами — 9%, отчисления от прибыли Центробанка РФ — 11 %, прочие поступления от имуществ — 5%); 2) доходы от внешнеэкономической деятельности.

Доходы бюджетов субъектов Федерации существенно различаются между собой по своей структуре, что вызвано неравномерностью рас­пределения по регионам страны экономического, финансового, налого­вого, природного, интеллектуального потенциала. Поэтому для характе­ристики состава и структуры доходов регионального бюджета можно привести соответствующие показатели консолидированного бюджета Саратовской области, представляющей собой наиболее типичный, сред­ний во всех отношениях субъект Федерации (табл. 1.2).

Составлено по: Саратовская область. 2-е изд., перераб. и доп. Саратов: Изд-в «Слово», 2003. С. 47.

** Рассчитано по данным Министерства экономики Саратовской области.

Данные табл. 1.2 позволяют выявить негативные тенденции сниже­ния доли налоговых доходов с 83,5% в 2000 г. до 70,6% в 2003 г. и роста удельного веса финансовой помощи федерального бюджета с 13 до 24,8% соответственно. Вряд ли такое положение дел может свидетельствовать об укреплении финансового состояния регионов и принципов бюджет­ного федерализма. Скорее всего, следует говорить о наметившейся тен­денции усиления степени централизации финансовых ресурсов. Этот вывод находит свое подтверждение на примере большинства других обла­стей Приволжского федерального округа • — средний уровень безвозмезд­ных перечислений в доходах их бюджетов превышает 27%.

Еще большим разнообразием отличаются состав и структура дохо­дов местных бюджетов, представленных на примере одного из типич­ных городов Восточной Сибири и местных бюджетов Приволжского федерального округа в табл. 1.3.

* Составлено и рассчитано по: Бюджетная система Российской Федерации/Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. М., 2003. С. 146, атакже по данным Мини­стерства экономики Саратовской области.

Особенностью структуры доходных источников местных бюджетов также являются низкий удельный вес налоговых доходов и достаточно высокая доля средств финансовой помощи вышестоящих бюджетов, осо­бенно в регионах, обделенных природной составляющей общего их потен­циала (например, Приволжский федеральный округ, не имеющий возмож­ности претендовать на высокую долю налогов и платежей за пользование природными ресурсами, по сравнению с нефтегазовыми и лесными регио­нами Восточной Сибири).

Анализируя структуру доходных источников территориальных (региональных и местных) бюджетов в целом, следует отметить их высо­кую финансовую зависимость от федерального и регионального бюдже­тов соответственно. Так, из 89 субъектов Федерации в качестве доноров (регионов, не требующих финансовой поддержки из федерального бюд­жета) стабильно выступают только четыре — Москва, Самарская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа (при действу­ющей системе распределения доходных полномочий между уровнями власти). Большие резервы кроются в области неналоговых доходов. Их небольшой удельный вес, по сравнению с финансовой помощью, гово­рит о низкой эффективности использования органами власти и управле­ния региональных и муниципальных имущества и активов.

Таким образом, проблема рационализации структуры доходов бюд­жетов различных уровней была и остается одной из самых острых, и бюд­жетная политика в государстве должна быть направлена на укрепление и выравнивание доходной части бюджетов как субъектов Федерации, так и их территорий (более подробно см. параграф 2.3).

Г.Б. Поляк отмечает, что в ходе развития бюджетной системы России имели место две модели распределения доходов между звеньями бюджет­ной системы: горизонтальная и веерная[22]. Первая заключается в том, что за каждым бюджетом были закреплены свои налоги и сборы, финансовая помощь из вышестоящего бюджета была затруднена и размер бюджетных доходов предопределял размер расходов. С 1931 г. в нашей стране сущест­вует вторая модель распределения доходов между звеньями бюджетной системы — веерная. Суть ее заключается в том, что наряду с закреплением собственных налогов за каждым бюджетом отдельного звена бюджетной системы налогов вводился механизм долевых отчислений в территориаль­ные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. Таким образом, появились закрепленные и регулирующие доходы в бюджетах территорий. В настоящее время именно веерная модель представлена во взаимоотноше­нии бюджетов в Российской Федерации.

В то же время В.А. Казаков, A.M. Лавров, Н.С. Максимова, В.Б. Хри­стенко считают, что назрела необходимость полного отказа от разделе­ния налогов на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие», а так­же от самого понятия «нормативы отчислений от федеральных (регио­нальных) налогов»[23]. По их мнению, все налоги и поступления по ним должны быть полностью, без какого бы то ни было «деления» поступать в федеральный бюджет, региональные налоги — только в региональные бюджеты, местные налоги — только в местные бюджеты. При этом сам состав налогов, относимых на федеральный, региональный, местный уров-

1 Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник для вузов/Под ред. проф. Г.Б. Поля­ка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. С. 33—35.

2 КазаковВ.Л. Мсжбюджетные отношения здравого смысла//Финансы. 2001. № 8. С. 7; Максимова Н.С. Реформирование межбюджетных отношений в РФ//Финансы. 2002. № 8. С. 8—11; Христенко В.Б., Лавров A.M. Новая методика распределения транс фертов//Финан- сы. 2001. № 3. С. 3.

ни, должен быть соответственно пересмотрен. Данную точку зрения выра­жает, в частности, и М.Е. Чичелев, который считает что «все налоги и сбо­ры, за исключением платежей за пользование природными ресурсами, которые будут поделены на региональные и местные, должны направ­ляться в доходы соответствующих бюджетов», что «региональные нало­ги должны зависеть от объемов экономической деятельности, а местные от благосостояния граждан»1.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Феде­рации на период до 2005 г. также сказано, что «целью данного направле­ния реализации Программы является существенное повышение роли соб­ственных доходов в региональных и местных бюджетах, в том числе — региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюдже­тов каждого уровня в основном за счет собственных налогов»[24].

Г.Б. Поляк выступает категорически против схемы «один налог — один бюджет»3. Он отмечает, что при резкой дифференциации уровней экономического и социального развития территорий формирование бюд­жетов по этой схеме будет иметь негативные последствия. Отдельные территории будут обречены на деградацию. В.Г. Пансков также считает, что из-за отличия регионов друг от друга в нашей стране невозможно построить систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением налогов каждого вида в соответствующий бюд­жет, которая хотя бы в приблизительном виде удовлетворяла интересы бюджета любого уровня[25].

Видимо, следует согласиться с последними авторами. Более того, не исключено, что территории ослабят внимание к собираемости всего спектра налогов, а акцентируются на собираемости «своего» налога. Схе­ма «один налог — один бюджет» требует долговременного разграниче­ния полномочий органов власти, что нереально в условиях постоянного изменения налогового и бюджетного законодательства. В связи с этим, одним из перспективных направлений укрепления доходной базы бюд­жетов территорий является использование дифференцированного под­хода при установлении нормативов налоговых отчислений и расщепле­ние налогов по разделенным ставкам, что позволит максимально учитывать экономический и финансовый потенциал каждой территории,

стимулировать их органы власти в развитии налоговой базы всех нало­гов (подробнее см. параграфы 2.3,2.5, 3.4).

Структура бюджетных расходов неодинакова в разных странах и даже в одной стране в разные периоды се развития. Структура расхо­дов меняется под влиянием как внешних, так и внутренних факторов, Эти факторы могут быть экономическими, военными, социальными, поли­тическими и т.п.

Состав и структура исполнения федерального бюджета Российской федерации по группам расходов представлены в табл. 1.4.

Таблица 1.4

Состав и структура расходов федерального бюджета за период 2000—2003 гг.*

Средние значения расходных показателей табл. 1.4 показывают, что наи­больший удельный вес в бюджете за период 2000—2003 гг. занимают расхо­ды на социальную сферу и социальную политику — 18,2%. Второе и третье место приходится на расходы на обслуживание государственного долга • — 18,3% и расходы на финансовую помощь нижестоящим бюджетам — 17,0%, т.е. 35% федеральных бюджетных потоков вряд ли можно назвать эффек­тивным и рациональным вложением государственных средств.

Из других значимых по структуре расходов можно назвать расходы на национальную оборону — 16,0%, на международную деятельность — 12,5%, на хозяйство — • 7,3% и на государственное управление — 3,0%. Видимо, сложившаяся структура расходов федерального бюджета дале­ка еще от оптимальных параметров.

Основа федеративного устройства Российского государства — субъекты Федерации. Состояние и перспективы развития бюджетов субъектов Федерации представляют особый интерес, так как именно на территориях последних формируется основная масса бюджетных ресурсов. В этой связи особую значимость имеет анализ состава и струк­туры расходов региональных и местных бюджетов.

Структурные параметры областных бюджетов представлены в табл. 1.5 на примере Самарской, Нижегородской, Саратовской и Пен­зенской областей.

_ Таблица 1.5

Состав и структура расходов областных бюджетов

ряда областей Приволжского федерального округа*

Наибольший удельный вес в расходах областных бюджетов Приволжского федерального округа занимают расходы на социально- культурные мероприятия — 35,8%, финансовую помощь бюджетам других уровней — 19,9%, расходы на хозяйство —14,6%. Вызывает инте­рес, с негативных позиций, большая доля расходов на государственное управление и правоохранительную деятельность — 9,1 %.

Около половины бюджетных ресурсов в субъектах Федерации кон­центрируется в местных бюджетах. Поэтому анализ структуры расходов местных бюджетов имеет исключительно важное значение, учитывая к тому же, что основная масса так называемых нефинансируемых манда­тов — переданных вышестоящим органом власти расходов, не обеспе­ченных (полностью или частично) соответствующим объемом доходных источников, — приходится именно на местные бюджеты.

Состав и структура расходов местных бюджетов ряда областей При­волжского федерального округа представлены в табл. 1.6.

Достаточно высокий уровень расходов в местных бюджетах обла­стей приходится на хозяйство. В среднем по рассматриваемым областям он составляет 39,28%. Доля расходов на государственное управление и правоохранительную деятельность в общих расходах местных бюдже­тов областей примерно одинаковая и в средняя составляет 7,0%. При со­поставлении результатов по расходам областных местных бюджетов рас­сматриваемых областей заметно преимущественное направление расходов на социально-культурные мероприятия • — в среднем 51,1%. Разнообра­зие в структуре расходов бюджетов конкретных субъектов Федерации определяется самостоятельной внутренней бюджетной политикой в них, зависящей от социально-экономической ситуации в регионе. Например, в Самарской области все расходы на жилищно-коммунальное хозяйство переданы на муниципальный уровень, поэтому в расходах на хозяйство в местных бюджетах они являются основными.

Итак, анализ бюджетных расходов в исследуемых субъектах Феде­рации показывает, что структура расходов распределяется с преимуще­ством расходов на социально-культурные мероприятия. Более низкий по сравнению с расходами на социально-культурные мероприятия уро­вень расходов на хозяйство свидетельствует и о недостаточной активно­сти власти в экономической жизни, и о слабой реализации экономиче­ской функции власти.