3.1. ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО МЕНЕДЖМЕНТА КАК НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

Если обратиться к российскому историческому опыту в сфере управ­ления бюджетной системой, то, например, в период существования СССР общее управление финансовой системой, в том числе и бюджетной системой, было возложено на высшие органы государственной власти и государственного управления, которые разрабатывали и утверждали законы, постановления и другие документы о регулировании финансо­вых отношений, о государственном бюджете и его исполнении, государ­ственном социальном, имущественном и личном страховании, государ­ственном кредите и т.д., решали вопросы, касающиеся управления финансами в целом.

Оперативное управление территориальными финансами осущест­вляли местные органы власти и их финансовые подразделения. Управле­ние финансами отраслей народного хозяйства производилось финансо­выми управлениями и отделами министерств, ведомств, финансовыми отделами и финансовыми службами объединений, предприятий, органи­заций. Общегосударственные финансы, включавшие в первую очередь государственный бюджет СССР, управлялись Министерством финансов •СССР и ВЦСПС.

Министерство финансов СССР являлось союзно-республиканским министерством. В его структуру входили: центральный аппарат Мини­стерства финансов СССР, министерства финансов автономных респуб­лик, финансовые управления (отделы) исполнительных комитетов Сове­тов народных депутатов. Действовал принцип двойного подчинения, при котором министерства финансов союзных республик одновременно под­чинялись Совету Министров республики и Министерству финансов СССР, соответственно, министерства финансов автономных республик — Совету Министров АССР и Министерству финансов союзной республи­ки и т.д. Принцип двойного подчинения имел целью сочетание центра­лизованного планового руководства с самостоятельностью и инициати­вой на местах.

На Министерство финансов СССР возлагались следующие основ­ные функции:

— методическое руководство в области финансово-бюджетного пла­нирования;

— разработка государственного бюджета СССР;

— обеспечение исполнения государственного бюджета СССР и кон­троль за соблюдением учреждениями Госбанка СССР установленных пра­вил его кассового исполнения;

— контроль за финансированием капитальных вложений Стройбан­ком СССР и Госбанком СССР;

— составление отчета об исполнении государственного бюджета СССР за истекший год;

— руководство и организация работы по взиманию платежей в бюд­жет;

— контроль за экономным расходованием бюджетных средств на социально-культурные мероприятия, управление, контроль за соблю­дением государственной финансовой дисциплины;

— руководство другими сферами деятельности (страхованием, бух­галтерским учетом и др.).

Для реализации вышеуказанных функций центральный аппарат Министерства финансов СССР имел в своей структуре соответствующие управления и отделы со строго установленными функциями.

Бюджетное управление организовывало и осуществляло разработку и исполнение государственного бюджета СССР, оно занимало централь­ное место в аппарате Министерства финансов СССР.

Управление государственных доходов организовывало и проводило работу по планированию, исчислению и взиманию в бюджет установ­ленных платежей предприятий, объединений, организаций и населения.

Управления финансирования отраслей народного хозяйства (тяже­лой промышленности, машиностроения, сельского хозяйства, строитель­ства и др.) осуществляли финансирование и контроль финансово-хозяй­ственной деятельности конкретных отраслей, контролировали учет и направление финансовых ресурсов в соответствии с заданиями плана экономического и социального развития, проверяли выполнение финан­совых обязательств перед государством, разрабатывали мероприятия по увеличению доходов бюджета, укреплению финансовой дисциплины, хозрасчета в соответствующих отраслях народного хозяйства.

Управление финансирования культуры и здравоохранения осущест­вляло финансирование из бюджета установленных видов и объемов рас­ходов и контролировало эффективность их использования. Специфиче­ские функции выполняли Центральное штатное управление, Управление цен, Валютное управление, Главное управление государственного стра­хования, Управление иностранного страхования, Управление бухгалтер­ского учета и отчетности, Главное управление производством государ­ственных знаков и другие управления и отделы.

Научно-исследовательский финансовый институт Министерства финансов СССР проводил работу по совершенствованию форм и методов финансовой деятельности.

Особое место занимало Контрольно-ревизионное управление. Оно осуществляло непосредственный контроль за соблюдением государствен­ной финансовой дисциплины предприятиями, объединениями, органи­зациями и учреждениями за целесообразным и экономным расходовани­ем собственных средств и бюджетных ассигнований, проверяло состояние контрольно-ревизионной работы в министерствах и ведомствах, в том числе в системе Министерства финансов СССР.

Принципиально аналогичную структуру и функции имели централь­ные аппараты министерств финансов союзных и автономных республик.

К местным органам относились краевые, областные, городские, окружные и районные финансовые управления и отделы. Местные финан­совые органы являлись самыми многочисленными и в основном занима­лись оперативным управлением финансами: планированием и исполне­нием бюджетов, выявлением внутрихозяйственных резервов, меропри­ятиями по экономии и т.д.

В оперативном управлении финансами принимали участие также работники Государственного банка, Стройбанка, гострудсберкасс, про­водившие работу по кассовому исполнению бюджетов. Все органы, осу­ществлявшие оперативное управление финансами, были взаимосвязаны по функциям управления: планированию финансов, исполнению финан­совых планов, контролю финансовой деятельности и др.

С распадом СССР и переходом от планового управления экономи­кой к рыночным отношениям в стране произошли принципиальные изме­нения в управлении финансовой системой и, соответственно, изменения в управлении формированием и использованием бюджетных средств.

В настоящее время в субъектах Федерации управление использова­нием бюджетных средств возложено на территориальные финансовые органы.

Так, например, в Самарской области органом, осуществляющим управление формированием и использованием бюджетных средств, явля­ется департамент управления финансами администрации Самарской обла­сти. Деятельность его регламентируется Положением о департаменте управления финансами, утвержденным постановлением губернатора Самарской области; в своей работе департамент управления финансами руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом Самарской области, областным законода­тельством, постановлениями и распоряжениями губернатора Самарской области, нормативными правовыми актами Министерства финансов Рос­сийской Федерации.

Департамент управления финансами обеспечивает в пределах своих полномочий проведение на территории Самарской области единой госу­дарственной финансовой и налоговой политики, направленной на соблю­дение общих принципов бюджетного устройства Российской Федерации при формировании состава и структуры бюджетной системы Самарской области, ее консолидированного бюджета, а также во взаимоотношени­ях между бюджетами всех уровней; обеспечивает концентрацию и направ­ление финансовых ресурсов областного бюджета на социально-эконо­мическое развитие Самарской области.

Основными задачами департамента управления финансами соглас­но Положению являются:

— разработка проекта областного бюджета, а также обеспечение исполнения областного бюджета и составление отчета о его исполнении;

— составление и исполнение консолидированного бюджета Самар­ской области, составление отчета о его исполнении;

— формирование взаимоотношений между областным бюджетом, местными бюджетами и федеральным бюджетом, основанных на прин­ципах единой бюджетной системы Российской Федерации;

— совершенствование методов бюджетного планирования, финан­сирования и отчетности с целью повышения сбалансированности бюд­жетов всех уровней бюджетной системы Самарской области и эффек­тивности использования финансовых ресурсов;

— обеспечение устойчивости бюджетной системы и ее активного воздействия на социально-экономическое развитие Самарской области, осуществление мер по развитию страхового рынка и рынка ценных бумаг;

— управление внутренним и внешним долгом Самарской области.

Функции департамента управления финансами Самарской области

в соответствии с утвержденным Положением достаточно обширны. Глав­ные из них связаны с бюджетом — его разработкой, исполнением, фор­мированием межбюджетных отношений.

Так как эффективность функционирования бюджетной системы во многом определяется законодательной базой, департамент управле­ния финансами осуществляет разработку (участвует в разработке) проек­тов законов и иных нормативно-правовых актов Самарской области, регу­лирующих отношения в бюджетной сфере.

В процессе бюджетного планирования департамент управления финансами участвует также в установленном порядке в разработке про­гнозов социально-экономического развития Самарской области на долго­срочную, среднесрочную, краткосрочную перспективу; разрабатывает нормативы отчислений от федеральных, региональных налогов, а также размеры финансовой помощи из областного бюджета; осуществляет разработку (участвует в разработке) мероприятий по финансовому оздо­ровлению и структурной перестройке экономики, поддержке и защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг.

Кроме исполнения названных функций департамент управления финансами разрабатывает предложения по совершенствованию бюджет­ной политики в целях укрепления бюджетной системы Самарской области, формирует единую политику по структуре заимствований Самарской области, участвует в подготовке предложений по развитию инвестиционной деятельности, участвует в подготовке предложений по установлению льготного налогообложения для юридических и физи­ческих лиц Самарской области и др.

В процессе исполнения бюджетов департамент управления финан­сами анализирует исполнение доходной части областного бюджета и при­нимает меры по обеспечению поступления налоговых платежей в област­ной бюджет; осуществляет финансирование расходов текущих и перс­пективных программ социально-экономического развития Самарской области; осуществляет платежи по заключенным администрацией Самар­ской области контрактам (договорам) и контроль за их исполнением в пре­делах своих полномочий; осуществляет необходимые меры по выполне­но] нию обязательств Самарской области по кредитным соглашениям, обли­гационным займам, а также по гарантиям и поручительствам, представ­ленным российским и международным финансовым организациям; пре­доставляет в порядке и на условиях, предусмотренных законом Самар­ской области об областном бюджете на очередной финансовый год, бюджетные ссуды из областного бюджета на покрытие временных кас­совых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов.

В соответствии с Положением департамент управления финансами выполняет широкие контрольные функции: осуществляет самостоятель­но либо с привлечением специалистов органов государственного финан­сового контроля финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами участников бюджетного процесса, проводит документальные ревизии и проверки финансовой деятельности государственных унитар­ных предприятий и учреждений, дает обязательные к исполнению указа­ния и предложения по устранению выявленных нарушений.

Кроме того, департамент должен осуществлять контроль за поступ­лением и расходованием средств, поступающих на бюджетный счет; контроль за целевым использованием средств, поступающих из област­ного бюджета, а также целевым и эффективным использованием кредит­ных ресурсов, предоставляемых из областного и федерального бюд­жетов; контроль за правильным и экономным расходованием средств на содержание органов исполнительной власти Самарской области, выде­ляемых из областного бюджета, а также за соблюдением действующего порядка утверждения смет расходов на содержание органов исполнитель­ной власти Самарской области. Департамент управления финансами имеет право:

— получать от органов исполнительной власти и органов местного самоуправления области, других контролирующих органов и организа­ций материалы, необходимые для разработки проекта областного бюд­жета, прогноза консолидированного бюджета Самарской области и осу­ществления контроля за исполнением областного бюджета, бухгалтерские отчеты и балансы, статистические и другие материалы для осуществле­ния бюджетного планирования и финансирования расходов из областно­го бюджета;

— получать от юридических лиц, независимо от их организацион­но-правовых форм, материалы, необходимые для осуществления конт­роля за рациональным и целевым расходованием средств областного бюджета, в том числе предоставленных на возвратной основе;

— представлять интересы Самарской области по вопросам финан­сирования социально-экономических программ развития на федеральном и межрегиональном уровнях по поручению губернатора Самарской обла­сти с возможным привлечением дополнительных финансовых ресурсов за счет средств федеральных и других источников.

В своей деятельности департамент управления финансами обязан: исполнять постановления и распоряжения губернатора Самарской обла­сти; отчитываться о результатах своей деятельности перед губернатором Самарской области; осуществлять контроль за расходованием денежных средств, соблюдением установленного порядка ведения бухгалтерского учета и отчетности организациями и учреждениями, получающими сред­ства из областного бюджета; представлять в установленные сроки губер­натору Самарской области отчеты об исполнении областного бюджета и консолидированного бюджета; информировать в установленные сроки Министерство финансов Российской Федерации об исполнении област­ного бюджета и консолидированного бюджета Самарской области.

Согласно Положению департамент управления финансами Самар­ской области в своей работе взаимодействует с другими структурными подразделениями: с Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Самарской области, с управлением Министерства Российской Федерации по налогам и сбо­рам по Самарской области, с управлением Центрального банка Россий­ской Федерации по Самарской области, Самарской межрегиональной инспекцией страхового надзора Министерства финансов Российской Федерации, с коммерческими банками и страховыми организациями, а также с департаментами и управлениями администрации Самарской области по вопросам, входящим в компетенцию департамента управле­ния финансами.

Итак, департамент управления финансами является областным финансовым органом, осуществляющим в пределах своих полномочий бюджетную политику области; его деятельность в основном заключает­ся в составлении проекта областного бюджета на планируемый финансо­вый год, а после утверждения — в организации исполнения бюджета. Профессиональный уровень финансистов департамента определяется двумя основными критериями — качеством разработанного бюджета и полнотой и точностью его исполнения.

Управление бюджетной системой осуществляется через бюджетный механизм и его элементы: бюджетное планирование и организацию, бюд­жетное регулирование и контроль. Именно использование элементов бюджетного механизма позволяет организовывать бюджетный процесс по составлению и исполнению бюджетов всех уровней.

В то же время чтобы все элементы бюджетного механизма эффек­тивно функционировали, дополняли друг друга, оптимально взаимодей­ствовали, необходимо бюджетный механизм приводить в движение, регу­лировать его работу. По нашему мнению, таким приводом должен являть­ся бюджетный менеджмент. Именно бюджетный менеджмент будет способствовать эффективному управлению бюджетными ресурсами области.

Если вернуться к рассмотрению деятельности департамента управ­ления финансами администрации Самарской области, можно заключить, что департамент в основном осуществляет бюджетный менеджмент, т.е. управляет бюджетной системой области — именно бюджетной систе­мой, а не финансами. Понятие «финансы», как известно, шире и включа­ет, кроме бюджета, финансы предприятий территории, государственные внебюджетные фонды, финансы населения, страхование и др. В этом плане названный департамент управляет только бюджетами территории.

Система управления бюджетом, в частности в субъекте Российской Федерации, представляет собой комплекс действий, необходимый для обеспечения согласованной совместной деятельности людей, а также совокупность осуществляющих управление звеньев и связей между ними. Управленческая деятельность разделяется между должностными лица­ми или специализированными подразделениями организаций — в дан­ном случае это департамент управления финансами администрации Самарской области.

Если финансовый менеджмент понимается как управление финан­совыми потоками, то бюджетный менеджмент в целом и на отдельных территориях, по нашему мнению, можно охарактеризовать как управле­ние доходами и расходами бюджета территории, т.е. управление бюд­жетными ресурсами в процессе их формирования, распределения и пере­распределения, а также использования.

Таким образом, бюджетный менеджмент — система программно- целевого управления бюджетами посредством бюджетного механизма с целью оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач и функций органов власти территории (рис. 3.1).

Основу аппарата (отдела управления и т.д.) бюджетного менеджмента в субъекте Российской Федерации должны составлять менеджеры — высококлассные специалисты по бюджетным технологиям из числа руко­водителей, наделенных исполнительной властью. Это команда. Коман­да — это субъект управления, который посредством управленческих воз­действий осуществляет целенаправленное функционирование объекта: источников бюджетных средств, доходов бюджета, расходов бюджета.

Менеджмент нередко трактуют как умение «делать деньги». Для бюджетного менеджмента это особенно характерно, так как умение «делать деньги» для территории есть важнейшая функция менеджера.

Рис. 3.1. Бюджетный менеджмент в субъекте РФ

Но деньги делают квалифицированные, энергичные специалисты, поэто­му решение бюджетных проблем на территории во многом зависит от про­фессионализма специалистов, которые занимаются бюджетными техно­логиями.

С научных позиций для менеджмента в общем плане определяются функции:

— планирования (предполагает формулирование целей и выбор путей их достижения на основании разграничения обязанностей в рам­ках аппарата управления);

— организации (предполагает необходимую структурную перестрой­ку обьектов управления для разграничения полномочий, определения прав и обязанностей, функциональных разделений);

— мотивации (основывается на деятельности, направленной на дости­жение поставленных целей, и, как правило, связана со стимулированием деловой активности, производительности и качества труда);

— контроля (представляет собой сравнение достижений с постав­ленными целями и установленными критериями).

В целом данные функции в полной мере характерны и для бюджет­ного менеджмента, причем каждая функция реализуется через опреде­ленный вид деятельности бюджетных менеджеров.

Бюджетный менеджмент—это не только наука и практика управле­ния бюджетными технологиями, но и искусство управления людьми, умение координировать деятельность подразделений разных уровней власти, сфер экономики. Бюджетный менеджмент предполагает множе­ство возможных вариантов и нюансов управленческих решений. Для него характерно не догматичное, а многоплановое динамичное принятие реше­ний, варьирующееся в соответствии с конкретными условиями, тем более что управленческие решения, разработанные для одной территории и хорошо зарекомендовавшие себя, могут оказаться неприемлемыми для других территорий.

Главным в менеджменте в настоящее время становится побуждение работников к развитию их способностей для более интенсивного и про­дуктивного труда. Бюджетные менеджеры должны составлять гибкий самонастраивающийся управленческий орган, именуемый командой. Команда в бюджетном менеджменте, на наш взгляд, — это тщательно сформированный коллектив высококлассных, объединенных общей целью специалистов, воздействующих на бюджетный процесс, адекват­но и эффективно реагирующих на изменения в бюджетной сфере и в сфере экономики.

Предполагается, что в бюджетной сфере на уровне субъекта Феде­рации менеджеры, работающие в отделе, управлении и т.д., должны обла­дать правом управлять процессами выработки и принятия решений на децентрализованном уровне по согласованию со всеми участниками бюджетного процесса.

Бюджетное планирование должно предусматривать разработку нескольких вариантов проектов бюджетов на очередной финансовый год: оптимистичный, пессимистичный и компромиссный (см. параграф 1.3). При этом к процессу бюджетного планирования должны целенаправленно при­влекаться специалисты практически всех департаментов администрации области. Важно на стадии исполнения бюджетов определить и назначить контрольные индикаторы по соответствующим показателям доходов и рас­ходов, позволяющие производить систематический контроль за ходом исполнения бюджетов (см. параграф 3.2). Это позволит расширить воз­можности оперативного управления бюджетным процессом.

В условиях рыночной экономики риск недополучения средств в бюд­жет любого уровня, а следовательно, и риск недофинансирования очень велик, поэтому на практике часто складываются ситуации так называ­емого бюджетного риска. Менеджмент бюджетного риска представляет собой систему оценки риска, управления риском и бюджетными отно­шениями, возникающими в процессе этого управления, и включает стра­тегию и тактику управленческих действий.

Стратегия управления предусматривает концептуальные направле­ния и способы использования средств для достижения поставленных целей и предусматривает концентрацию усилий на вариантах решения, не противоречащих генеральной линии.

Тактика управления включает практические методы и приемы менедж­мента для достижения установленных целей в конкретных условиях.

Бюджетному менеджменту необходимо предвидеть рисковые ситуа­ции, влекущие потери для бюджета, и уметь заранее оценивать величину предполагаемых потерь. В бюджетных отношениях рисковая ситуация может создаваться по различным причинам, например, с введением в действие нового налогового законодательства или с изменением действующего, изменением курса рубля по отношению к доллару, паде­нием производства и т.д. Величину возможных потерь для бюджета и сте­пень риска трудно предвидеть, но соответствующую оценку необходимо проводить, в том числе используя опыт аналогичных ситуаций, имевших место в предшествующие периоды. Менеджер должен предвидеть, что произойдет, если сократятся поступления средств в бюджет, насколько это повлияет на эффективность расходов, и в этих условиях должны при­ниматься не стандартные, а оптимальные решения, адекватные создав­шейся ситуации.

Для эффективного управления бюджетами и бюджетным процессом необходимо достаточно полное информационное обеспечение, так как при его отсутствии исключается принятие оптимальных управленческих решений, особенно по действиям в условиях бюджетного риска. Инфор­мационное обеспечение составляет многообразная информация — финан­совая, экономическая, политическая, правовая, статистическая и др., при этом качество информации, ее достоверность имеют определяющее зна­чение. Чем больше бюджетный менеджер информирован, чем шире его кругозор, тем выше качество его управленческих решений.

Бюджетный менеджмент создает условия для решения проблемы прозрачности бюджетов. Прозрачность бюджетов зависит во многом от совершенствования бюджетной отчетности. Бюджетная отчетность на любом уровне бюджетной системы — это предоставление информа­ции, необходимой для принятия решений всеми участниками бюджетно­го процесса. Роль бюджетной отчетности — обеспечение объективной, нейтральной, независимой информацией всех, кто в ней заинтересован. Укрепление бюджетного менеджмента предусматривает введение такой структуры бюджетной отчетности, которая имеет периодичный харак­тер, является максимально полной, достоверной, ясной для восприятия и преемственной. Только такой подход к отчетности возможен при внедрении бюджетного менеджмента, когда интересы дела для команды являются первостепенными, когда для приписок, сокрытия реального положения, приукрашивания действительности не будет места, и этот подход к отчетности создает условия для принятия всеми участниками бюджетного процесса объективных решений.

Внедрение бюджетного менеджмента, несомненно, будет способство­вать созданию высокоэффективного государственного аппарата. И одна из первых задач на этом пути — оптимизация распределения имеющих­ся функций, служащих в пределах действующей численности работни­ков департамента управления финансами. Далее — • конкурсный отбор новых кадров, продвижение и удержание на службе наиболее квалифи­цированных и добросовестных людей. Необходимо создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность аппарата депар­тамента управления финансами, с другой — его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации. Все это будет способствовать рационализации затрат на содержание финансового аппарата. В целом же, по нашему мнению, необходимо вместо штатного расписания основной кадровой работы сде­лать смету расходов на выполнение соответствующих функций департа­мента. Это неизбежно будет вести к сокращению численности аппарата, исключению дублирующих функций, повышению уровня оплаты труда служащих. Функции главных бюджетных менеджеров, на наш взгляд, должны выполнять заместители руководителя департамента.

Итак, бюджетный менеджмент есть та предлагаемая нами система управления бюджетами, внедрение которой позволит повысить эффек­тивность функционирования бюджетной системы на территориях.

Успешная реализация бюджетного менеджмента в субъекте Феде­рации, на наш взгляд, возможна в условиях реализации одной из важных функций бюджетного менеджмента — контроля.

Бюджетный контроль на территориальном уровне необходимо рас­сматривать как совокупность управленческих мероприятий, проводимых государственными органами власти по проверке законности, целесо­образности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов субъектов РФ и местных органов управления, выявлении резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и улучшении бюджетно-налоговой дисциплины. Особое место в системе бюджетного контроля, на наш взгляд, должно отводиться пред­варительному контролю, как более эффективной по сравнению с после­дующим контролем форме.

Предварительный контроль за бюджетным расходованием имеет важное значение, поскольку он осуществляется как в процессе составле­ния, рассмотрения, утверждения и распределения лимитов и смет расхо­дов бюджстопользователей, так и проведения расчетов для получения средств из бюджета согласно утвержденным сметам, лимитам и т.п., т.е. I в процессе непосредственного исполнения бюджетов. Мы считаем, что понятие «предварительный контроль» не следует ограничивать времен­ными рамками бюджетного процесса, его необходимо рассматривать в более широком смысле — в виде системы предварительного контроля. Она представляет собой взаимосвязанную совокупность элементов меха­низма казначейского исполнения бюджета в форме предварительного контроля и управленческих решений для достижения значимого резуль­тата (рис. 3.2).

Рис. 3.2. Элементы системы предварительного контроля и их взаимосвязь

Субъектами предварительного контроля выступают органы государ­ственной власти (в процессе составления, рассмотрения, утверждения и распределения лимитов и смет расходов) и специальные органы госу­дарственного финансового контроля {в процессе казначейского испол­нения бюджета) на региональном и местном уровнях. Предметом пред­варительного контроля является вся система денежных (финансовых) отношений, возникающих в процессе функционирования объектов конт­роля между его субъектами и органами государственной (муниципаль­ной) власти, бюджетными учреждениями (организациями) и хозяйству­ющими субъектами по поводу распределения и использования бюджет­ов] ных средств в территориальном, социальном и отраслевом разрезах с целью надлежащего исполнения региональных и местных бюджетов. Объектом предварительного контроля в наиболее общем виде является деятельность территориальных органов законодательной и исполнитель­ной власти, имеющая отношение к распределению и использованию бюд­жетных средств, а также финансовая деятельность хозяйствующих субъек­тов и бюджетных учреждений: министерств, ведомств, предприятий и организаций производственной и непроизводственной сфер.

Предварительный контроль за распределением и расходованием средств территориальных бюджетов, будучи частью общей системы госу­дарственного финансового контроля, строится на общих принципах и задачах последнего. Однако предварительный контроль имеет и свои принципы и задачи, которыми являются:

— обеспечение правильности составления и исполнения бюджета;

— контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчет­ности;

. — проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;

— оценка соответствия сумм бюджетных расходов установленным нормам законодательных актов, положениям нормативных документов, а также сложившемуся уровню цен в данном регионе на услуги, работы, товары;

— улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;

— проверка правильности и законности обращения средств бюдже­та и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;

— выявление расточительства и финансовых злоупотреблений, при­нятие адекватных мер наказания к виновным лицам;

— проведение профилактической, информационно-разъяснительной работы с целью укрепления бюджетно-финансовой дисциплины.

В более развернутом виде объектами предварительного контроля выступает деятельность его субъектов на этапах составления, рассмот­рения, утверждения и исполнения бюджета, а также деятельность хозяй­ствующих субъектов в части ведения бухгалтерского учета и отчетно­сти, целевого использования бюджетных фондов, осуществления рационального финансирования текущих расходов. Перечень объектов, которые подвергаются проверке при предварительном контроле, довольно обширен. Он охватывает практически все стороны финансово-хозяйствен­ной деятельности и финансирования бюджетных расходов непосредствен­но, существенно влияет на результаты выполнения государством своих функций и задач и является одним из эффективных рычагов проведения общеэкономических, финансовых и бюджетных преобразований в нашей

I Документальная проверка | Г Экономический анализ | | Сравнительный анализ ]

Рис. 3.3. Методы предварительного контроля

Документальная проверка, как один из методов предварительного контроля, проводится непосредственно по первичным документам предпри­ятия, организации и учреждения. Источниками информации служат следу­ющие первичные документы: регистры бухгалтерского учета, бухгалтерская, статистическая и оперативно-техническая документация, сметы расходов и расчеты к ним, расчеты по налогам, декларации и другая документация.

Основные задачи документальной проверки при осуществлении предварительного контроля заключаются в следующем:

— • получение и проверка смет расходов бюджетных учреждений;

— осуществление контроля за правильностью составления смет рас­ходов;

— осуществление оперативного контроля при финансировании бюд­жетных учреждений в рамках уже утвержденных смет расходов на теку­щий период.

Экономический и сравнительный анализ, как методы предваритель­ного контроля, заключаются в необходимости предварительного изуче­ния расходов по бюджетным учреждениям по видам, объему и т.д. на пла­нируемый период. Целью такого изучения является объективная оценка соответствия указанных по документации расходов реальным. Для этого необходимо учитывать ряд факторов, влияние которых на процесс испол­нения бюджетных расходов наиболее вероятно.

Как уже отмечалось ранее, до введения казначейской системы бюд­жетные средства были распылены по счетам бюджетополучателей, что приводило к значительному замедлению оборачиваемости средств.

Создание комплексной системы предварительного контроля за испол­нением регионального и местных бюджетов должно происходить поэтап­но, в рамках развития бюджетного менеджмента:

1) организация рабочей группы по подготовке перехода на новую систему исполнения регионального бюджета;

2) разработка компьютерной программы, обеспечивающей непосред­ственное функционирование системы предварительного контроля; [160]

3) внесение необходимых изменений в Положение о финансовом органе субъекта Российской Федерации и его структуре, создание отде­лов (бюджетного менеджмента) и кассового исполнения регионального бюджета, оборудование соответствующих помещений, обеспечение ком­пьютерной техникой, разработка и внедрение электронной програм­мы, обучение персонала;

4) апробация системы предварительного контроля за исполнением регионального бюджета в ряде бюджетных учреждений регионального подчинения и при достижении положительных результатов завершение перевода на указанную систему всех остальных получателей средств регионального бюджета;

5) перевод на систему предварительного контроля за расходовани­ем средств местных бюджетов. В отношении последнего этапа следует добавить, что значительное количество учреждений областного подчи­нения находится в районах и городах субъекта Российской Федерации, поэтому контроль за целевым расходованием средств регионального бюджета по ним должен быть делегирован финансовым органам адми­нистраций муниципальных образований.