1.4. ОРГАНИЗАЦИОННО-ФИНАНСОВЫЕ КАТЕГОРИИ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ

Каждая из названных организационных составляющих бюджетных отношений занимает свою нишу в процессе функционирования послед­них и управления бюджетом, или государственным (муниципальным) финансовым хозяйством, т.е. является надстроечной организационно- финансовой категорией управления бюджетом, или категорией бюджет­ного управления.

Бюджетное право по-разному трактуется в экономической литера­туре. Чаще всего это понятие сужают при его определении сферой дей­ствия БК РФ, регламентирующего бюджетное устройство, бюджетный процесс, бюджетные компетенции, права и обязанности органов госу­дарственной власти в распределении бюджетных полномочий (доходных источников и расходов). Вот, к примеру, как определяет бюджетное пра­во М.В. Романовский: «Бюджетное право — совокупность юридических норм и правил, регламентирующих основы бюджетного устройства и бюд­жетного процесса»[26]. Определение достаточно емкое, если понимать под бюджетным процессом не техническую процедуру составления, рассмот­рения, утверждения и исполнения бюджетов, а категорию, синтезиру­ющую в себе бюджетную систему (систему бюджетов) и бюджетный механизм. Кроме того, из понятия бюджетного права фактически выпадает такая его составная часть, как налоговое право. Без последнего бюджет­ное право будет неработающим — доходные источники можно распре­делить по звеньям бюджетной системы, но сам процесс реального испол­нения бюджета по доходам регламентируется налоговым правом (НК РФ и другими актами налогового законодательства), а не БК РФ.

1 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник/М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовского, О.В.Врублевской. М.: ЮРАЙТ, 1999. С. 618.

Таким образом, бюджетно-налоговое право представляет собой сово­купность законодательных и других нормативных актов, регламентиру­ющих содержание бюджетно-налоговых отношений н основы организа­ции бюджетного устройства, бюджетного процесса, налоговой системы, механизмов финансирования бюджетных расходов и взимания установ­ленных налогов и сборов по основным элементам налогообложения. Бюджетно-налоговое право обеспечивает юридическое оформление и законодательно-правовую организацию бюджетных и налоговых отно­шений.

В бюджетно-налоговом праве непосредственно реализуется законо­дательно-правовая форма бюджетно-налоговых отношений, организован­ных в бюджетно-налоговую систему и бюджетно-налоговый механизм1. Бюджетные отношения становятся таковыми и могут функционировать только после принятия соответствующих, законодательных актов, т.е. в форме правовых отношений, регламентирующих процессы образова­ния и использования органами государственной (муниципальной) власти централизованных денежных доходов налоговыми, неналоговыми и дру­гими способами. Лишь в такой правовой форме денежные отношения превращаются в бюджетные и налоговые отношения, что является важ­нейшей сущностной характеристикой бюджета и налогов как категорий государственных (муниципальных) финансов.

Основу современного российского бюджетно-налогового права составляют Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Они являются законами прямого действия для федеральных органов власти и законодательными актами, устанавливающими для региональ­ных и местных органов власти общие подходы и правила формирования и использования средств региональных и местных бюджетов, финанси­рования расходов, аккумуляции доходных (налоговых и неналоговых) источников и межбюджетного их перераспределения в рамках своих полномочий.

Оценивая современную российскую действительность, следует кон­статировать, что бюджетно-налоговые права органов власти субъектов РФ и муниципалитетов ущемлены. Это касается завышения их расход­ных обязанностей по сравнению с имеющимися в их распоряжении доход­ными источниками, а также прав по регулированию собственных по ста­тусу региональных и местных налоговых доходов. Остается нерешенной проблема нефинансируемых мандатов, доля собственных доходов в общей сумме доходов местных и региональных бюджетов составляет всего 12—35%, территориальные органы власти чаще всего не имеют возможности влиять на основные элементы (базу, ставки, льготы) соб­ственных налогов и оставлять их у себя в полном объеме и т.д. Таким образом, можно говорить об определенной дискриминации региональ­ных и местных бюджетно-налоговых прав, что снижает финансовую заинтересованность и ответственность соответствующих органов влас­ти, мешает сформировать и реализовывать на низовых уровнях собствен­ную территориальную бюджетную политику.

Еще одним недостатком бюджетно-налогового права в современной России является нестабильность бюджетно-налогового законодательства. Принятие БК РФ вызвало больше вопросов, чем ответов, о бюджетных взаимоотношениях на субфедеральном уровне и путях обеспечения доход­ной самодостаточности региональных и местных органов власти. При­нимаемые на уровне Правительства РФ различные концепции и про­граммы развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений на субфедеральном уровне не имеют статуса закона, а поэтому полнота их реализации вызывает сомнение.

Другой основной организационно-финансовой категорией бюджет­ных отношений выступает бюджетный процесс. БК РФ и современ­ные российские экономисты определяют бюджетный процесс как регла­ментируемую нормами права деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, обеспече­нию контроля за его исполнением[27]. На наш взгляд, это больше техни­ческий, нежели экономический подход к данному понятию. Как органи-

зационн о -финансовую категорию бюджетный процесс необходимо рас­сматривать с двух позиций: узкой (технической, юридической) и широ­кой (экономической).

С узкой позиции, как только что отмечалось, бюджетный процесс — это деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверж­дению и исполнению бюджетов. С широкой позиции, бюджетный про­цесс — это комбинированная категория, включающая в себя собственно процесс составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюдже­тов; бюджетное право; систему бюджетов; бюджетную систему и бюд­жетный механизм, т.е. синтезирующая весь комплекс отношений орга­низации и управления бюджетами всех уровней власти посредством бюджетного механизма, закрепленных нормами бюджетно-налогового права. Поэтому и рассматриваемые сейчас организационно-финансовые категории точнее следует называть не категориями управления бюдже­тами (см. начало данного параграфа), а категориями управления бюд­жетным процессом (в широком понимании последнего).

Таким образом, отношения, закрепленные нормами бюджетно-нало­гового права, возникающие в процессе управления и функционирования бюджетной системы и бюджетного механизма, составляют содержание бюджетного процесса в широком, экономическом понимании его как организационно-финансовой категории.

Кассовое исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными (представительными) органами власти. Эта стадия бюджетного процесса имеет своей целью выполнение доходной и рас­ходной частей федерального, территориальных и местных бюджетов.

В узком смысле, исполнение бюджета состоит в обеспечении по­ступления, расходования и учета движения бюджетных ресурсов. Одна­ко фактически оно далеко выходит за рамки этих чисто технических опе­раций и представляет собой сложную систему экономических отношений, связанных с образованием и использованием централизованных денеж­ных доходов государственных органов власти для финансового обеспе­чения выполнения ими своих функций.

тюгСМ езажание процесса исполнения бюджета более подробно раскры-

— обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей, выявление резервов для мобилизации дополнитель­ных доходов бюджета;

— распределение всех поступающих доходов по уровням бюджетов согласно существующему законодательству (территориальное перерас­пределение бюджетных ресурсов), осуществление территориального регулирования в рамках имеющихся бюджетных возможностей;

— распределение доходных источников по утвержденным бюджет­ным ассигнованиям в календарном разрезе (целевое перераспределение бюджетных ресурсов по статьям расходов бюджетной классификации);

— финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюд­жету сумм в течение финансового года;

— хранение временно свободных финансовых ресурсов государства;

— осуществление оперативного учета и контроля за движением бюджетных средств, определение степени эффективности расходования государственных средств.

Исполнение и составление бюджета — этапы единого бюджетного процесса, следовательно, от того, насколько обоснованным и реалистич­ным будет утвержденный проект бюджета, настолько стабильно и рав­номерно будут удовлетворяться государственные потребности. Безуслов­но, сложно планировать бюджетные статьи с абсолютной точностью, так как существуют причины, влияющие на бюджетные показатели, кото­рые и невозможно спрогнозировать.

Наряду с этим правительство зачастую искусственно искажает пла­новые показатели бюджета. В зависимости от того, в какую сторону иска­жаются показатели, проект бюджета условно можно назвать оптимистич­ным и пессимистичным.

В оптимистичном проекте бюджета доходная часть завышена, следо­вательно, завышенной оказывается и расходная часть, а размер дефицита минимизируется. Последствия нереальности бюджета можно наблюдать только в процессе его исполнения, когда собираемость налогов находится на уровне 60—70%, а то и ниже, возникает хроническое недофинансирова­ние по многим расходным статьям, растет задолженность перед соответст­вующими категориями населения, предприятиями и работниками бюджет­ной сферы, увеличиваются расходы по обслуживанию этой задолженно­сти и т.п. Особенно наглядно это можно наблюдать на региональном уровне, так как зазышенными оказываются и размеры ожидаемой финан­совой помощи, предоставляемой региону. Кроме того, именно на уровне региона сосредоточены социальные расходы, в том числе по защищен­ным статьям. Сократить последние нельзя, но и средств для финансиро­вания может не оказаться, поэтому задолженность накапливается года­ми. Таким образом, составление чрезмерно оптимистичного проекта бюджета может серьезным образом негативно повлиять на процесс факти­ческого исполнения бюджета как по доходам, так и по расходам.

Пессимистичным проект бюджета оказывается в том случае, если доходная часть искусственно занижена. Соответственно заниженной ста­новится и его расходная часть. Собираемость налогов на уровне 115— 120% без особого напряжения со стороны контрольных органов свиде­тельствует о явном занижении плановых показателей. С одной стороны, неплохо, если государство получает дополнительный доход и может направить его на увеличение финансирования. Но с другой стороны, возни­кает много вопросов, например: куда будут использованы дополнитель­ные доходы? В соответствии с БК РФ (ст. 232) дополнительно полученные доходы сверх утвержденного бюджета в размере, не превышающем 10% от общего объема, расходуются Правительством РФ без внесения измене­ний в закон о бюджете РФ на текущий год. Следовательно, при составле­нии пессимистического бюджета Правительство получает возможность на относительно свободное {бесконтрольное со стороны Государственной Думы России) распоряжение некой частью бюджетных средств, что вряд ли справедливо. Пессимистичный бюджет, с одной стороны, удобен и выгоден Правительству, поскольку дает ему возможность всегда иметь определенный запас финансовых ресурсов, который оно может оператив­но использовать для дополнительного финансирования наиболее необхо­димых обществу расходов. Однако с другой стороны, такой бюджет рас­холаживает и снижает результативность работы контролирующих и всех исполнительных органов государственной власти. Кроме того, бесконт­рольность в расходовании значительных объемов финансовых ресурсов создает условия для различного рода хищений государственных средств и других злоупотреблений со стороны государственной власти.

Поэтому для обеспечения реалистичности бюджетов всех уровней мы предлагаем к внедрению в российскую практику следующие концеп­туальные подходы к их составлению и исполнению.

Во-первых, требуется переход к построению бюджетов от расходов, а не от доходов.

Во-вторых, необходимо разрабатывать одновременно три варианта проекта бюджета: оптимистичный, пессимистичный и компромиссный, которые должны выноситься на рассмотрение законодательной власти (утвержденный бюджет, видимо, должен представлять собой некий скор­ректированный компромиссный его вариант).

В-третьих, с проблемой обеспечения реальности проектов бюджета, а следовательно, его исполнения по доходам и расходам связана поста­новка проблемы целесообразности четкого разделения консолидирован­ного бюджета РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ на два относительно самостоятельных вида бюджетов: обыкновенный и чрез­вычайный (об этом подробнее см. в параграфе 1.5).

В специальной литературе зачастую ставится равенство между поня­тиями «система бюджетов» и «бюджетная система». И то и другое обус­ловлено бюджетным устройством страны—еще одной надстроечной кате­горией, в которой экономически реализуется государственное устройство страны. Федеративной или унитарной форме организации государствен­ной власти соответствует федеративная или унитарная форма бюджетного устройства (подробно вопросы бюджетного устройства освещает следу­ющий параграф работы). Бюджетное устройство, в свою очередь, опреде­ляет количество и характер взаимосвязи или видов бюджетов по уровням государственной и муниципальной власти. В Российской Федерации, как известно, установлена трехзвенная система бюджетов: федеральный, регио­нальный и местный уровни. Мы считаем, что система бюджетов и бюд­жетная система как организационно-финансовые категории не идентичны и различаются между собой качественно и количественно. Первая — более узкое понятие и является лишь частью второй (бюджетной системы). Осно­ву последней, действительно, составляет система бюджетов, но бюджет­ная система включает в себя еще и государственные внебюджетные фон­ды как относительно самостоятельные звенья бюджетной системы и сред­ства межбюджетного регулирования и органы управления бюджетами (на каждом отдельном уровне), внебюджетными и межбюджетными отно­шениями. Такое качественное отличие системы бюджетов от бюджетной системы определяет и их количественное (по объему финансовых пото­ков) несоответствие. В бюджетной системе консолидируются все виды бюд­жетов и государственных внебюджетных фондов по уровням государствен­ной власти и местного самоуправления.

В вопросах определения понятия бюджетной системы российские экономисты, как правило, единодушны ао мнениях. Так, В.М. Родионова считает, что «это основанная на экономических отношениях и юриди­ческих нормах совокупность всех видов бюджетов страны»[28]. М.В. Рома­новский, О.В. Врублевская и другие определяют бюджетную систему как основанную на экономических отношениях и государственном устрой­стве страны, регулируемую нормами права совокупность видов бюдже­тов и государственных внебюджетных фондов2. Последнее добавление (по сравнению с предыдущим определением) весьма существенно, так как подчеркивает относительную самостоятельность внебюджетных фон­дов, что есть на самом деле в российской практике. Однако оба подхода все же ближе к пониманию авторами не бюджетной системы, а системы бюджетов как совокупности различных видов (уровней) бюджетов. В них отсутствует организационное, управленческое начало бюджетной систе­мы как организационно-финансовой категории, т.е. не нашли отражение принципиальные и управленческие основы свода совокупности бюдже­тов в управляемую и управляющую систему.

Итак, содержание системы бюджетов как организационно-финансо­вой категории составляют денежные отношения, возникающие в процессе формирования по расходам и доходам совокупности относительно само­стоятельных »идов бюджетов всех уровней государственной власти и бюджетов местного самоуправления. Применительно к Российской Федерации — совокупности федерального, региональных (субъектов Федерации) и местных бюджетов. Бюджетная система как организаци­онно-финансовая категория — это организованная на определенных прин­ципах и управляемая органами законодательной и исполнительной власти страны система бюджетов и государственных внебюджетных фондов, выражающая отношения их формирования по расходам и доходам, взаимодействия, исполнения и контроля, закрепленные нормами бюд­жетно-налогового права.

Структура бюджетной системы Российской Федерации включает в себя федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ (рес­публиканские бюджеты республик в составе Российской Федерации, кра­евые и областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты г. Моск­вы и Санкт-Петербурга), бюджеты органов местного самоуправления (районные бюджеты сельских районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов городов, бюджеты поселков и сельских насе­ленных пунктов), федеральные государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федераль­ный фонд обязательного медицинского страхования) и территориальные внебюджетные фонды (территориальные фонды обязательного медицин­ского страхования), а также государственные органы власти и органы местного самоуправления, устанавливающие бюджеты по доходам и рас­ходам, организующие функционирование, взаимодействие, исполнение и контроль в рамках системы в целом и каждого отдельного ее звена (за­конодательные и представительные органы власти, исполнительные орга­ны власти федерального, регионального и местного уровня, Минфин Рос­сии, ТК Российской Федерации и их структурные и территориальные подразделения. Счетная палата Российской Федерации, федеральные и региональные органы налогового и бюджетного контроля).

Свод всех звеньев и элементов бюджетной системы страны осущест­вляется путем их консолидации, т.е. сведения всей совокупности бюдже­

тов и внебюджетных фондов по доходам и расходам в единый консоли­дированный бюджет РФ, включающий в себя в укрупненном виде феде­ральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации. Федеральные и территориальные внебюджетные фонды консолидируют­ся, соответственно, в федеральном бюджете и консолидированных бюд­жетах субъектов Федерации.

Структура бюджетной системы Российской Федерации представле­на на рис. 1.3. В бюджетной системе страны находят отражение резуль­таты разработки и реализации бюджетной политики в стране, субъектах Федерации и на местах, а также условия сбалансированности доходов и расходов бюджетной системы в целом и на субфедеральном уровне.

В БК РФ (гл. 5) четко определены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации:

— • эффективность и экономность использования бюджетных средств;

—• единство;

— разграничение доходов и расходов бюджетов и бюджетов вне­бюджетных фондов;

— самостоятельность бюджетов;

— полнота отражения доходов и расходов бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов;

— общее (совокупное) покрытие расходов бюджета;

— достоверность бюджета;

— • адресность и целевой характер бюджетных средств.

Все эти принципы известны, не требуют дополнительных коммен­тариев и дополнительных доказательств их обоснованности и необходи­мости соблюдения. Однако нам представляется, что БК РФ не учел еще одного важного организационного принципа — прозрачности бюджет­ных и внебюджетных потоков. Это одна из причин закрытости отдель­ных статей и недоступности проведения действенного контроля бюдже­тов всех уровней. Типичные примеры тому— поступления таможенных пошлин и доходов от внешнеэкономической деятельности, укрупненные статьи типа «прочих», различного рода резервы и т.д. Попытки обеспе­чить прозрачность бюджетных и внебюджетных потоков на уровне испол­нения расходной части бюджетов предпринимаются в последние годы в связи с переводом бюджетополучателей на казначейское исполнение отдельных бюджетов в форме предварительного контроля (подробнее см. параграф 3.1). Однако до сих пор с прозрачностью денежных пото­ков в целом по стране не все благополучно. Поэтому имеет смысл доба­вить в БК РФ названный принцип, что обяжет соответствующие органы власти ускорить работу по реализации на практике этого принципиаль­ного требования к функционированию бюджетной системы. Необходи-

Федеральные государственные внебюджетные фонды

Бюджеты городов республиканского, краевого, областного значения, в том числе столиц (центров) субъектов Российской Федерации =1

Городские бюджеты

Бюджеты городов местного (районного)

значения (подчинения)

Исполнительные органы власти всех уровней, непосредственно участвующие в управлении бюджетной системой на основе норм бюджетно-налогового права

системе соответствует трехзвенная налоговая система в виде совокупно­сти федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Однако налоговая система не ограничивается видовой структурой налоговых пла­тежей, закрепленных налоговым законодательством и устанавливаемых соответствующими органами государственной власти и местного само­управления.

Система налогов включает в себя различные формы, типы и способы налогообложения, сочетание которых отличает одну налоговую систему от другой. Имеется в виду, что налоговая система в рамках установленного перечня федеральных, региональных и местных налогов представляет собой комбинацию прямых и косвенных налогов, налогов на доходы и на потребление, пропорциональных и прогрессивных (регрессивных), закрепленных (собственных) и регулирующих налогов и сборов.

Именно соотношение названных типов, форм и способов налогообло­жения и определяет специфику налоговой системы, а следовательно, бюд­жетной системы страны. Так, налоговая система России отличается от систем западных стран превалированием косвенного налогообложения по сравне­нию с прямым и подоходным налогообложением, высокой степенью цент­рализации доходов на федеральном уровне, отсутствием прогрессивного налогообложения доходов физических лиц, наличием регрессивного едино­го социального налога и т.д. Кроме того, как система совокупность налогов не может функционировать без принципиальных и правовых основ ее орга­низации, функционирования и управления ее субъектами налоговых отно­шений (налогоплательщиками и органами налогового контроля).

Таким образом, налоговая система представляет собой закреплен­ную в налоговом законодательстве комбинацию видов налогов и сборов, форм, типов и способов налогообложения, функционирующую на осно­ве определенных принципов налогообложения и реализации прав, обя­занностей и ответственности субъектов налоговых отношений (налого­плательщиков, налоговых агентов и органов налогового контроля).

При этом основополагающие требования (принципы) налогообло­жения должны ориентировать на построение рациональной налоговой системы при их соблюдении. Обобщая положения НК РФ, а также пози­ции российских экономистов[29] с учетом их авторского развития, следует выделить следующие принципы построения и функционирования рацио­нальной налоговой системы России:

— обязанности уплаты законно установленных налогов и сборов;

— всеобщности и равенства налогообложения;

— учета платежеспособности и справедливости;

— недопущения дискриминации в налогообложении исходя из поли­тических, идеологических и иных различий, форм собственности, граж-

| данства и т.д.;

— экономической и правовой обоснованности;

— ненарушения единства экономического пространства и свободы перемещения товаров и капиталов;

— однократности налогообложения (недопущения двойственного обложения одного объекта);

— стабильности перечня налогов и элементов налогообложения;

— рационального соотношения прямых (на доходы) и косвенных (на потребление) налогов и распределения собственных налогов по уров­ням власти;

— непревышения предела совокупных налоговых изъятий и опти­мизации совокупного налогового бремени;

— рационального распределения налоговой нагрузки по основным

объектам налогообложения, группам налогоплательщиков, сферам и отраслям экономики.

Наряду с налоговыми доходами бюджетов, как уже отмечалось, важ­ную роль играют неналоговые доходы бюджетов. К системе неналого­вых доходов бюджетов в соответствии с БК РФ относятся:

— доходы от использования имущества, находящегося в государ­ственной или муниципальной собственности;

— доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имуще­ства, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

— доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими орга­нами государственной власти, органами местного самоуправления, а так­же бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответствен­но федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправ-

1 ления;

— доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, получен­ных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Феде­рации;

— иные неналоговые доходы.

Еще одной организационно-финансовой категорией выступает бюд- кетный механизм. Государственно-правовая, надстроечная форма финан­совой категории бюджета проявляется в динамизме бюджетной систе­мы, т.е. в ее постоянных изменениях и приспособлениях к меняющимся

социально-экономическим и политическим условиям развития страны. Роль такого инструмента адаптации приведения бюджетной системы в соответствие с меняющейся средой играет бюджетный механизм.

Для эффективного управления системой бюджетных и межбюджет­ных отношений на всех уровнях государственной власти, претворения в жизнь важнейших направлений бюджетной политики государства, исполнения законов о бюджетах необходим четкий и отлаженный бюд­жетный механизм.

Бюджетный механизм является составной частью финансового меха­низма, который, в свою очередь, входит в хозяйственный механизм госу­дарства. Все составные части хозяйственного механизма взаимосвязаны и имеют единую законодательную основу, в то же время каждая из состав­ных частей хозяйственного механизма имеег свое строго определенное функциональное назначение.

С научных позиций теоретической базой бюджетного механиз­ма является теория финансового механизма. Раскрытию последней посвящены работы многих российских ученых-экономистов, в том чис­ле советского периода: Д.А. Аллахвердяна, Г.В. Базаровой, П.С. Николь­ского, М.А. Песселя, В.К. Сенчагова и др. Их исследования по мно­гим вопросам актуальны и в настоящее время, для условий рыночной экономики.

Финансовый механизм, по определению большинства ученых, есть комплекс мер, форм и методов, используемых государственны­ми органами для финансового воздействия на производство с целью решения социально-экономических задач, реализации финансовой поли­тики государства. При этом финансовый механизм служит инструмен­том управления финансовыми отношениями в целом по стране и на ее тер­риториях.

Теория бюджетного механизма в современной научной литературе, к сожалению, рассмотрена недостаточно полно, кроме общих определе­ний понятия бюджетного механизма, не исследованы его сущность, состав, место и роль в управлении бюджетной системой.

Существуют следующие наиболее распространенные определения бюджетного механизма.

Так, Н,В. Гаретовский, характеризуя понятие бюджетного механиз­ма, указывает, что проявление присущих бюджету свойств, использова­ние бюджета в качестве инструмента распределения и контроля находит свое выражение в бюджетном механизме. По его определению, «бюд­жетный механизм как совокупность конкретных форм бюджетных отно­шений, специфических методов мобилизации и использования бюджет­ных средств создается государством. Он является реальным воплощением

бюджетной политики и отражает конкретную нацеленность бюджетных

отношений на решение экономических и социальных задач каждого исто-

1

рического этапа развития страны» .

В.М. Родионова в своих работах также акцентирует внимание на понятии бюджетного механизма. Она считает, что бюджетный меха­низм «является реальным воплощением бюджетной политики, отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономи­ческих и социальных задач. С помощью бюджетного механизма можно практически использовать бюджет в качестве инструмента государствен­ного регулирования экономики, стимулирования производственных

2

и социальных процессов» .

Утверждение, что бюджетный механизм «является реальным вопло­щением бюджетной политики», недостаточно точно. Наверное, более пра­вильно говорить, что бюджетный механизм представляет собой комп­лекс элементов управления, предназначенных для реализации бюджетной политики. Бюджетный механизм можно назвать механизмом управления бюджетным процессом, реализации на практике функций и принципов бюджетной системы и бюджетной политики на основе норм бюджетно- налогового права. По эффективности бюджетного механизма можно судить о степени соответствия принятой бюджетной концепции сложив­шимся социально-экономическим реалиям, и наоборот. Бюджетный меха­низм приводит в действие бюджетную систему в соответствии с приня­той правительством бюджетной политикой и на основании норм бюджетно-налогового права.

Итак, государство создает бюджетный механизм и его элементы для реализации своей бюджетной политики. Воздействие бюджетного меха­низма на формирование экономики, на решение социальных задач, на исполнение других функций государства огромно. При этом значение и роль бюджетного механизма в условиях проводимых экономических реформ в Российской Федерации особенно усиливаются в связи с карди­нальными изменениями в экономике страны, ростом негосударственных форм собственности, необходимостью установления четких межбюджет­ных отношений на всех уровнях бюджетной системы.

Бюджетный механизм влияет на пропорции валового внутреннего продукта и валового регионального продукта, на совершенствование структуры общественного производства, на размещение произволитель- ных сил на территориях. Через бюджетный механизм государство может применять различные формы прямого и косвенного воздействия на эко­номику, например, в виде государственных инвестиций, целевых бюд­жетных программ, субсидирования предприятий и т.д. Правильно пост­роенный бюджетный механизм может и должен влиять на рост экономики, на создание эффективной системы правопорядка и обороны, на подъем социальной сферы страны и др. Через главные бюджетные показатели — доходы и расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы — мож­но определить происходящие в государстве экономические и социальные процессы, установить, насколько эти процессы соответствуют бюджет­ной политике государства, насколько сама бюджетная политика эффек­тивна и оптимальна.

Бюджетный механизм, его состав, функции отражают политиче­скую и экономическую ситуацию в государстве. Если меняется объек­тивная основа бюджетного механизма — государственное устройство и, как следствие, формируется новая бюджетная политика, соответству­ющая новому государственному устройству, то меняется и бюджетный механизм.

Так, если бюджетный механизм в Советском Союзе соответствовал унитарному государственному устройству, централизованному управ­лению экономикой, то бюджетный механизм Российской Федерации после распада СССР принял качественно новый характер и по составу, и по функциям, и по задачам. Децентрализованная система управления экономикой страны внесла принципиальные изменения в направления использования бюджетных средств, поставила новые задачи перед бюд­жетным механизмом.

Бюджетный механизм представляет собой конкретную бюджетную технику приведения в действие, функционирования и управления бюд­жетной системой страны (сбора налогов и других доходов, финансиро­вания расходов и т.д.). Вместе с тем содержание бюджетного механизма составляет совокупность организационно-финансовых отношений, закрепленных нормами бюджетно-налогового права, складывающихся в процессе управления бюджетной системой, планирования (прогнози­рования), организации, регулирования и контроля доходной и расходной частей бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней власти. Органи­зационно-технические и экономические начала в бюджетном механизме составляют органическое целое.

Структурно бюджетный механизм включает в себя следующие элементы: бюджетное планирование (прогнозирование), организацию бюджетного процесса, бюджетное регулирование и бюджетный контроль.

Основные элементы бюджетного механизма будут подробно рассмотре­ны нами в других главах учебного пособия, поэтому здесь отметим лишь некоторые наиболее общие положения, необходимые для дальнейшего изложения.

Бюджетный механизм, с одной стороны, опосредует совокупность организационно-финансовых, правовых отношений, складывающихся в процессе реального движения бюджетных и внебюджетных потоков (их планирования, организации, регулирования и контроля). С другой стороны, это комплекс конкретных действий органов управления бюджетной системой и бюджетным процессом по применению финан­совых инструментов, рычагов, стимулов, санкций, методических при­емов и техники бюджетного планирования, организации, регулирования и контроля.

Бюджетный механизм, приводящий бюджетную систему в действие, конструируется и организуется 8 рамках планируемого года и на пер­спективу для решения трех групп задач:

— построения, функционирования и управления доходным механиз­мом (включая налоговый);

— построения, функционирования и управления расходным меха­низмом;

— построения и реализации механизма межбюджетного взаимодей­ствия.

Основная задача бюджетного планирования (прогнозирования) — обеспечение экономически обоснованных качественных и количествен­ных параметров доходной и расходной частей бюджетов. Достижение этой цели может быть рассчитано на год и на среднесрочную перспекти­ву, поэтому следует различать тактику бюджетного планирования и его стратегию.

Бюджетное регулирование — это совокупность специальных мер оперативного вмешательства в ход исполнения бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов, а также влияния через бюджетные инструменты на макроэкономические пропорции и показатели роста, на экономиче­ское поведение хозяйствующих субъектов и социальные процессы в обществе. Бюджетный механизм используется как инструмент госу­дарственного регулирования экономики, стимулирования хозяйствен­ных и социальных процессов в обществе. В настоящее время в развитых странах через бюджетную систему распределяется и перераспределяется от 30 до 50% их национального дохода. Через эти процессы государство получаст возможность прямого и косвенного регулирования экономики и социальной сферы: маневрирования налогами и элементами налого­обложения (ставками, базами, льготами, санкциями), распределения государственных заказов, прямого государственного инвестирования в экономику, бюджетного финансирования социальной сферы, терри­ториального выравнивания регионов и муниципальных образований через дотации, субвенции, нормативные отчисления от регулирующих налогов и т.д. Все это приводит к целенаправленному изменению народ­нохозяйственных пропорций, совокупных спроса и предложения, накоп­ления и потребления как по стране в целом, так и в территориальном разрезе.

Бюджетный механизм выступает основным инструментом реализа­ции бюджетной политики государства, регионов и территорий, содержа­ние которой отражается в составе и структуре доходных и расходных статей бюджетной системы. Наконец, через бюджетный механизм непо­средственно реализуется контрольная функция бюджета и бюджетной системы в целом. Исполнение доходной и расходной частей бюджетов всех уровней позволяет проследить за течением экономических и соци­альных процессов, проанализировать причины отклонения фактических бюджетных показателей от плановых и принять оперативные решения по исправлению недостатков и нарушений.

Нами разработана схема, отражающая организацию управления бюд­жетным процессом в субъектах Федерации (рис. 1.4). Значение этой схе­мы состоит в том, что она отражает место, роль, логическую взаимосвязь всех организационно-финансовых категорий, управляющих бюджетным процессом в субъекте Федерации.

Объективной основой построения схемы является государство, его функции, бюджетная система. Государство, как известно, для реализа­ции своих функций (оборонной, экономической, социальной и др.) использует бюджет, от которого во многом зависит, как будут реализо­ваны названные функции. Поэтому в целях формирования и исполнения оптимального для данного периода времени бюджета, отвечающего современным задачам и функциям, государство широко использует соответствующие бюджетные технологии. Именно спектр данных техно­логий, их взаимозависимость и последовательность исполнения представ­лены в предлагаемой схеме.

Итак, нами были рассмотрены место, содержание и роль основных организационно-финансовых категорий управления бюджетным процес­сом, без четкого понимания которых невозможно перейти к рассмотре­нию еще одной организационно-финансовой категории — бюджетной политики, а также разработке научной бюджетной концепции и меха­низмов ее реализации. Этим проблемам посвящены следующие парагра­фы данного пособия.

^Государство и его функции")

Бюджетная политика

Областной оюджет

Система бюджетов (бюджетная система)

Местные бюджеты

Рис. 1.4. Организация управления бюджетным процессом в субъектах Федерации