Общественные финансы и функционирование финансовой системы: теоретические аспекты

Общественные финансы и функционирование финансовой системы: теоретические аспекты

Прежде чем приступить к изучению дисциплины "Бюджетная система Российской Федерации", необходимо четко представить, в чем отличие денег от финансов и каково назначение общественных (государственных) финансов и финансовой системы.

Итак, вспомним, что такое финансы? В широком смысле слова финансы есть не что иное, как совокупность денежных (стоимостных) отношений, связанных с формированием и использованием денежных фондов, движением капитала в процессе создания и перераспределения валового внутреннего продукта.

Сравнительно более узкий круг регламентированных государством денежных отношений, связанных с формированием и использованием централизованных (общественных) денежных фондов (доходов), необходимых государству для выполнения своих функций, - это общественные (государственные) финансы

Государственным финансам присущи основные признаки: это всегда денежные отношения;

эти денежные отношения вызваны самим фактом существования государства, регламентированы и связаны в основном с безэквивалентным перераспределением средств.

Финансовая наука при исследовании денежных отношений пытается решить вопросы эффективного управления ограниченными ресурсами на протяжении определенного периода времени. Это связано с возникновением временного лага: несовпадения и разрыва во времени формирования доходов и необходимости их использования. У одних экономических субъектов (домашних хозяйств, фирм, территорий) появляются излишки средств, а у других, наоборот, средств не хватает. Поэтому и необходима определенная система, которая обеспечивает перераспределение этих средств на наиболее приемлемых для всех участников этого процесса условиях. Такое перераспределение призвана осуществить именно финансовая система (в широком понимании финансов) как "кровеносная система", питающая всю экономику.

В настоящее время вряд ли кто сможет отрицать наличие экономических функций государства, необходимость особого государственного сектора экономики и порожденного им понятия "государственные финансы". Государство, наряду с выполнением таких древнейших функций, как: оборона;

охрана порядка и собственности; государственное управление,

осуществляет и чисто экономические функции:

обеспечение правовой базы, необходимой для эффективного функционирования рыночной системы;

защита конкуренции;

обеспечение неделимыми "общественными благами" своих граждан (образование, здравоохранение, фундаментальная наука, экология и т.п.);

перераспределение доходов и богатства в целях сохранения социальной стабильности;

корректировка распределения ограниченных ресурсов с целью структурных изменений в экономике;

достижение необходимого уровня занятости и инфляции, которые обеспечивали бы экономический рост.

Для выполнения функций государству необходимо изыскать финансовые ресурсы, аккумулировать их и перераспределить с учетом эффективности.

Там, где движению денежных средств противопоставлены определенные эквиваленты - товары, расчеты, услуги, финансовые активы, то имеем дело с денежными потоками. Там же, где не происходит такого эквивалентного обмена, имеем дело с перераспределенной стоимостью, т.е. принудительно изъятой из оборота в форме налогов и других платежей хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств.

Вполне понятно, что схема упрощена, и потому не полностью отражает реальное движение денежных средств, финансовых потоков и капитала в рыночной экономике. В частности, не показаны финансовые потоки, направляемые бюджетополучателям (институциональное финансирование), часть из которых тоже принимает форму заработной платы (дохода) домашних хозяйств.

Но важно понять главное: в условиях рыночной экономики государственные финансы выполняют свое общественное назначение - перераспределение ограниченных финансовых ресурсов с помощью специфического государственного посредника - бюджетного фонда.

Это перераспределение играет важную роль в достижении равновесного состояния экономики, обеспечения экономического роста и социальной стабильности. Но неизбежно возникают вопросы. Каковы должны быть границы и принципы этого перераспределения? Как найти ту "критическую" процентную долю перераспределения ВВП, превысив которую правительство будет угнетающе действовать на экономику и негативно влиять на уровень частных инвестиций, создаст социальную напряженность? Может ли этот критерий быть единым для всех государств, или он индивидуален для каждого? Возможна ли оптимизация налоговых доходов бюджета (соотношение косвенных и прямых налогов, налогов на доходы физических и юридических лиц), "цены доходов бюджета", минимизирующая отрицательное влияние налогов на экономический рост?

Точного ответа на все эти вопросы не даст ни один финансист, ни даже, к сожалению, финансовая наука. Большинство решений принимается пока интуитивно или под влиянием лоббирования отдельных групп людей или корпораций.

Насколько велико это различие, можно судить на основании данных, которые характеризуют процентное отношение доли государственных доходов и расходов к ВВП ряда стран. Данные показывают, что тенденции изменения объема и доли доходов государственных бюджетов по отношению к ВВП существенно различаются по отдельным странам. В большинстве стран - бывших республик Советского Союза (имевших примерно одинаковые стартовые условия в рамках бюджета СССР), происходят процессы уменьшения доли государственных доходов в ВВП.

Данные показывают, что за 15 лет (1984-1999 гг.) в большинстве развитых стран шел процесс уменьшения доли расходов центральных правительств по отношению к ВВП. Это свидетельство того, что правительства этих стран давали возможность частному сектору развиваться ускоренными темпами, используя основные постулаты теории экономики предложения. Но вполне очевидно, что найти какую-то оптимальную величину доли расходов в ВВП центрального правительства, однозначную для всех, не представляется возможным. Эта величина определяется индивидуально каждой страной с учетом национальных особенностей развития ее экономики, степени социальной защищенности граждан, степени участия государства в макроэкономическом регулировании, оборонного и демографического факторов.

Каково должно быть соотношение бюджетного дефицита (профицита) и темпов экономического роста? В ряде стран наблюдались совершенно противоположные явления: в одних дефицит возрастал одновременно с экономическим ростом (Япония), а в других экономический рост сопровождался снижением бюджетного дефицита. К примеру, США в 1999 г. сводили свой бюджет с профицитом на 1.3% против дефицита в размере 2.7% от ВВП в 1990 г., в то время как Япония, даже имея положительное сальдо платежного баланса в размере более 100 млрд долл. США, допустила дефицит бюджета в размере 11.4% от ВВП против 2.9% профицита в 1990 г. Если проанализировать уровень экономического развития Японии за эти годы, то можно констатировать, что ее экономика стабильно развивалась до 2000 г., в некоторых случаях в сравнении с другими странами развитие шло опережающими темпами^[3].

Если правительство, увеличивая объем бюджетного дефицита, ставит задачу именно таким путем развивать экономику и стимулировать инвестиционную активность, то при этом дефицит бюджета в будущем может полностью себя оправдать, поскольку инвестиции не только обеспечивают дальнейший рост экономики, но одновременно означают создание новых рабочих мест, расширение налоговой базы государства и соответственно позволяют решить и другие социальные задачи. Поэтому погоня за профицитом бюджета в России, начавшаяся с 1999 г., при уровне ВВП, составившем в 2002 г. около 60% от ВВП 1991., вряд ли объяснима с позиции финансовой теории и, в частности, теории функциональных финансов^[4].

Сжатие расходов во имя профицита, идеи о досрочном погашении государственного долга (эту идею "подсказал" советник Президента по экономическим вопросам А. Илларионов в статье "Хочешь расти - отдавай долги^[5]") ничего хорошего субъектам РФ не сулили и не сулят. Ведь в большинстве субъектов РФ, по сути, формируются дефицитные бюджеты без каких-либо реальных источников покрытия этого дефицита.

Остаются нерешенными вопросы существенного (в разы) увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, покрытия расходов на ЖКХ, что потребует сокращения расходов на развитие инфраструктуры регионов и повлечет сокращение их инвестиционной привлекательности. С принятием гл. 25 ч.2 Налогового кодекса РФ существенно снизились налоговые поступления регионов по налогу на прибыль. При провозглашенном в Бюджетном кодексе РФ соотношении между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ 50:50, фактически за последние три года оно доведено до 54:46.

Известно, что в национальных экономиках перераспределение ограниченных финансовых ресурсов происходит как рыночными методами с помощью финансовых посредников (фондового рынка, банков и страховых компаний, инвестиционных фондов), так и через государственного посредника (бюджетов различных уровней) путем перераспределения собственных доходов и государственных внешних и внутренних заимствований. То есть здесь присутствуют, по образному выражению А.

Сформировалось представление, что дефицит бюджета - это негативное явление и его необходимо избегать. Мировой опыт свидетельствует, что не так "страшен" дефицит бюджета. Большинство стран успешно управляют государственными финансами и в условиях дефицита бюджета. Анализ бюджетных показателей стран "большой семерки" - доходов, расходов и долга по отношению к ВНП - выявляет две закономерные и взаимосвязанные тенденции. Во- первых, начиная с середины 1970-х годов и вплоть до конца ХХ в. абсолютно у всех стран наблюдался дефицит бюджета, который в ряде стран достигал 12% ВНП, а в среднем за период составлял 5% ВНП. Во-вторых, практически все страны в этот период проводили политику по наращиванию величины государственного долга, за исключением Великобритании. В среднем

во всех странах величина долга возросла с 40 до 80% от ВНП, а размер долга рос темпами,

6

которые превышали рост доходов .

Однако все они добились за этот период существенного экономического роста, одним из факторов которого было использование институтов долгового финансирования. Соответственно рост доходов обеспечивал своевременное обслуживание государственного долга. Поэтому рекомендации МВФ для России о переходе к бездефицитному бюджету не столь однозначны. Государственная бюджетная политика в условиях дефицитности бюджета должна вытекать из основных принципов теории функциональных финансов, провозглашающих, что балансирование бюджета на ежегодной или циклической основе есть второстепенная задача. Первоначальной целью государственных финансов является обеспечение безинфляционного развития экономики, а не сбалансированность бюджета. В действительности при профиците бюджета темп инфляции в России в 2002 г. сложился на уровне 15%, а рост благосостояния всего населения в реальном исчислении составил 7-9% ^[6].

Наличие бюджетного дефицита, перекрываемого ростом государственного долга, требует соответствующей политики и в области государственных расходов. Если их рост происходит главным образом за счет увеличения расходов потребительского характера (субсидии, дотации, трансферты населению), то это приводит к увеличению чисто потребительского спроса при неизменном предложении благ и росту инфляции при отставании темпов роста налоговых поступлений от накопления бюджетных расходов. Если расходы имеют преимущественно инвестиционный характер (вложения в строительство дорог, портов, науку, "человеческий капитал"), то это способствует приросту всех факторов производства, национального богатства, и тогда эффект "переноса долгового бремени на будущие поколения" будет снижен, а увеличение налоговых поступлений компенсирует возрастание текущих расходов по обслуживанию государственного долга.

При разработке финансовой политики в области управления государственным долгом на федеральном уровне и уровне субъектов РФ следует учитывать следующие исходные теоретические положения^[7]:

экономический рост и, как его следствие, профицит бюджета не служат основанием прекращения долгового финансирования. Расходы государства, как правило, растут быстрее доходов (теория Вагнера), поэтому профицит бюджета следует рассматривать как предпосылку для пересмотра параметров расходной части бюджета в сторону увеличения инвестиционной и инновационной его составляющей;

финансирование расходов бюджета только в пределах доходов говорит о нежелании властей использовать все возможные инструменты управления финансами;

осуществление заимствований и поддержание долга на определенном уровне формируют кредитную историю эмитента, являющуюся ориентиром и показателем кредитоспособности заемщика, которые лежат в основе принятия инвестиционных решений;

сам по себе рынок государственного долга создает основу для рынков капитала, формирует индикативные ставки его привлечения, способствует поддержанию инвестиционной активности, создает стимулы для привлечения на рынок денежных накоплений домашних хозяйств;

присутствие на финансовом рынке государственных ценных бумаг (не в форме пирамиды ГКО) в "пакете", удобном для их использования как физическими, так и юридическими лицами, будет не только выполнять роль санации излишней денежной наличности, накопившейся на счетах коммерческих банков в ЦБ, но и создавать рыночный менталитет у населения страны, способствовать капитализации экономики и рыночной оценке всех факторов производства, что и должно сказаться на более объективной оценке ВВП, экономического роста и других макроэкономических показателей.

Следует согласиться с оценкой, которую дают специалисты, что пока долгосрочной стратегической политики в области управления государственными финансами в РФ не имеется. Бюджетно-налоговое законодательство принимается зачастую интуитивно, под влиянием ряда субъективных факторов и лоббирования. Но такие действия в России происходили довольно часто. Даже лучшие министры финансов России Х1Х в. Е.Ф. Канкрин (1823-1844) и С.Ю. Витте (1849-1915) на практике существенно отходили от своих первоначальных идей в области политики доходов и расходов бюджета. Это происходит и в наше время.

Длительное время ученые-финансисты советского времени относили к вопросам теории финансов исключительно проблемы, связанные с толкованием сущности и функций финансов, выяснению различий понятий "система финансов" и "финансовая система". Это напоминало спор известных героев Джонатана Свифта из "Путешествий Гулливера", оказавшихся в состоянии войны из-за спора, с какой стороны правильнее разбивать куриные яйца: с тупой или острой.

К моменту начала рыночных реформ в России отсутствовало теоретическое обоснование финансовой политики, адекватной рыночным условиям переходного периода. Использование недостаточно адаптированных к конкретным условиям России рекомендаций МВФ в области бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики при наращивании неуправляемого государственного долга обернулось дефолтом в августе 1998 г.

В основе кризиса 1998 г лежали многие причины:

Отсутствие в отечественной экономической науке теории в области финансового регулирования при "романтической" ориентации на рекомендации МВФ, в которых предлагалось свести регулирование экономики к ограниченному кругу индикаторов (темпы инфляции, бюджетный дефицит, денежная масса (М), курс рубля и золотовалютные резервы). В действительности этих макроэкономических показателей оказалось недостаточно. Недооценивались такие показатели, как динамика и структура внутренних и внешних долгов, просроченная кредиторская задолженность, доля импорта в товарообороте, инвестиционная активность, состояние капитализации рынка ценных бумаг. При разработке финансовой политики явно игнорировались такие важнейшие показатели, как занятость, производительность труда, фондоотдача, состояние оборотных средств предприятий.

Снижение объемов производства, сужение доходной базы бюджета с соответствующим увеличением налогового пресса на реального производителя приводили к хроническому невыполнению доходной части бюджета, росту бюджетного дефицита, низкой собираемости налогов (74-75%).

Частые смены глав правительств и министров финансов не способствовали выработке реальной и предсказуемой финансовой политики, снижали доверие общества, иностранных государств и частных инвесторов к принимавшимся финансовым решениям.

Искусственное сдерживание курса рубля, ошибки в его прогнозировании привели к ухудшению платежного баланса и потере золотовалютных резервов.

Снижение мировых цен на нефть, газ и другие сырьевые ресурсы также ухудшили в 1997-1998 гг. состояние платежного баланса страны.

Нарастание внутреннего и внешнего долга, его неблагоприятная структура с преобладанием сравнительно "коротких" долгов.

Допуск нерезидентов на рынок ценных бумаг.

Отсутствие стимулов к накоплению, что привело к конвертации свободных средств населения в доллары и к вывозу (бегству) капитала за границу.

Рот инфляционных ожиданий и взаимных неплатежей предприятий, кризис ликвидности коммерческих банков.

Кризис фондового рынка в Юго-Восточной Азии.

Нестабильность политической ситуации в России.

Последствия кризиса 1998 г. крайне тяжело отразились на экономике России, прежде всего на доходах населения. Потребовалось формирование в 2000-2001 гг. принципиально новой финансовой политики, которая учитывала эффект девальвации рубля, что способствовало развитию экспорта, сокращению импорта и созданию определенных условий для повышения конкурентоспособности и, соответственно, росту производства российских производителей. Усиление вертикали власти, достижение определенного согласия в отношениях между Президентом РФ, Правительством РФ и Федеральным Собранием, определенные положительные сдвиги в 2000 г. (рост ВВП более чем на 7%, инвестиций - более чем на 17%) создали благоприятные условия для выработки стратегических и тактических направлений финансовой политики начала ХХ1 в.

Общая стратегическая задача развития России в начале нового тысячелетия - это модернизация экономики, обеспечивающая устойчивые темпы экономического роста на основе повышения конкурентоспособности российских производителей и структурных преобразований, соответствующих современным мировым тенденциям. Приоритетными задачами финансовой политики становятся:

формирование законодательной базы, обеспечивающей благоприятный инвестиционный климат и способствующей развитию предпринимательства;

оптимизация расходов бюджета;

существенное снижение налоговой нагрузки и повышение эффективности налоговой и таможенной систем;

создание условий для развития финансовой инфраструктуры и достижения среднесрочной финансовой стабильности;

достижение сбалансированности бюджетной системы и повышения эффективности ее функционирования;

реформирование естественных монополий;

повышение эффективности и подконтрольности государству (собственнику) государственного сектора экономики, в частности деятельности государственных унитарных предприятий (ГУП);

решение накопившихся социальных проблем, прежде всего в области политики заработной платы и доходов.

К сожалению, благоприятные внутренние и внешние условия 2001-2002 гг. для полной реализации этих задач в значительной степени не были использованы, и их выполнение было перенесено на более поздний срок.